率先实现职能转变 提高政府基本公共服务能力

鲍磊　沈毅

在力争“两个率先”的背景之下，江苏进一步加快发展政府基本公共服务更加刻不容缓，这是率先实现政府职能转变、增强政府公信力及建设服务型政府的基石之所在。

一、政府在提升基本公共服务能力与改进服务方式上取得一定的成效

政府以人为本、执政为民的理念得到加强，把着力改善民生放到了更加突出的位置。目前，江苏已初步形成终身教育、就业服务、社会保障、基本医药卫生、住房保障、养老服务“六大体系”，覆盖民生各个方面。2012年，全省小学学龄儿童净入学率达100%，基本普及高中阶段教育，高等教育毛入学率达47.1%。全年城镇新增就业131.9万人左右，期末城镇登记失业率控制在3.14%以内，低于全国平均水平0.96个百分点。主要参保险种参保率稳定在95%以上，城乡居保和城镇居民医保参保基本实现全覆盖，被征地农民参加社会保障覆盖率为99.8%。万人拥有病床数超过42张。全省73个独立保障的市、县（区）廉租房和经济适用房制度覆盖率已达100%，住房保障制度已覆盖至15%的城镇家庭。2012年上半年，卫生部、财政部联合对各省（区、市）开展了2011年度国家基本公共卫生服务项目考核，江苏省位居项目考核第一名。

政府职能转变取得新进展，社会管理得到加强，更加注重基本公共服务。全省所有行政村全部配备了专人负责的人力资源社会保障服务平台，在全国率先开通“江苏就业e图”，基本建成覆盖城乡、五级贯通、直达到村的“15分钟公共就业服务网”，为城乡劳动者提供了更加优质、高效、便捷的就业服务。通过政府购买公益性岗位等方式充实基层平台工作队伍，2012年底全省基层平台配备专职协理员2.32万名，目前基层工作人员持证上岗率达70%。目前省级异地就医平台与13个省辖市市区实现联网实时结算，13个省辖市全部合并实施城乡居民养老保险制度，全面推进医疗、失业、工伤、生育保险市级统筹，13个省辖市初步实现医疗、工伤保险市级统筹和失业保险市区统筹。

各级政府大力推进政务公开，减少和规范行政审批，政府管理和服务方式不断创新。省地税、工商、建设、物价等部门在全省开通了“12366”地方征税收入咨询服务、“12315”工商管理服务、“12319”公共事业服务和“12358”价格举报专线电话。省人事厅专门印发了《政务公开手册》，涵盖《国家公务员考试录用》等77项政策规定，大大方便了百姓办事。一些基层政府通过制度创新推动资源优化配置，提高了公共服务和行政效能，如太仓市推行的“政社互动”模式，从基层组织和社会最基本单元做起，在理顺政社权责关系、探索“政社互动”到“三社联动”路径等方面都作了制度安排，村民自治实现了替民作主到让民作主的转变；宿迁市政府重视通过网络问政平台，畅通了民意正常表达渠道，提高了群众对政府工作的满意度。

二、政府在提供基本公共服务的能力与方式上仍然存在不足

一些地方政府职能缺位，基本公共服务供给不足。在实际工作中，一些地方政府抱着“甩包袱”的心态，试图通过全面市场化来解决公共服务问题，结果反而进一步恶化了公共服务的公平性和可及性，加剧了上学难、看病难等社会问题。如宿迁地区于2002年左右开始的医院、学校大规模民营化“改制”，造成了该地区基层医疗、教育等公共服务供给严重不足。这在某种程度上也是由于社会力量参与不足所造成，长期以来个别相对落后地区公共服务由政府包办，提供主体和提供方式单一，政府公共财政不堪重负从而全面转向“市场化”，可见全面的“政府包办”与全面的“市场化”均不可取。即使在南京、无锡等公共服务较为完善的地区，一些基层公共服务也存在着供给不足的问题，如乡镇卫生院的人员编制不足就制约了基层医疗事业发展。

基层公共服务发展仍旧相对滞后。在基层特别是基层乡村，政府公共服务能力不足，方式不够多样。据调查显示，当前农民对健康教育、农业信息、文化娱乐、技术推广、劳动力就业与培训等在内的基本公共服务还不够满意。当前，江苏正处在从全面小康社会向基本实现现代化过渡、从生存型社会向发展型社会转变的关键时期，尤其是基层的公共服务需求，在规模、结构、层次和特征方面必然会发生深刻的变化，并呈现出高速增长、多样化和差异性的趋势。

个别部门职能交叉，公共服务的资源重置、效率低下。不同部门之间表面上看是“各抓共管”，实际上却经常在工作中各自为政，缺乏协调，容易导致公共服务效率的低下及公共服务资源的重置，造成有限资源的不必要浪费。以大病保险和大病救助管理体制为例，目前大多由卫生部门和民政部门分别管理，实行两套经办机构、两套人马、两套信息管理系统，是公共资源重置的典型表现。由于部门间人为分割公共服务对象，“作坊式”的操作导致统筹范围偏小、服务层级偏低，可能影响某些公共服务的可持续性。

现行财政转移支付结构不够合理，地方政府促进基本公共服务的财权与事权不匹配。多年来的专项财政转移支付对于增强宏观控制、促进区域均等化方面发挥了积极作用。但是，由于缺乏规范的设计程序和统一政策，导致分配过程不够透明，助长了讨价还价等不良风气；很多专款明确需要地方提供配套资金，这就使财政困难地区很难争取到专项拨款，背离了均等化目标；由于专项资金规模偏大，相应的监督制约机制和项目考核指标没有建立，导致资金挪用现象时有发生，专项转移支付的政策目标难以达到。但从另一个层面看，针对区域的财政转移支付也不合理，尤其是在人口流动的情况下，从苏北地区流动出来的人口并未享受到针对该区域转移支付而来的财政补助，而苏南地区又不得不再次为他们提供必需的公共服务（尤其是义务教育）。主要原因在于财权与事权尚未很好匹配。如中央与省对无锡预算内财力的集中力度达到60%以上，但从事权来看，无论住房保障、医疗、教育等公共事务支出，还是基础设施、环境治理等都要地方自行承担，国家政策上对各地实际情况的差异和承受能力的不同考虑不足。

提供公共服务的社会组织发育不健全。国际经验表明，社会组织在促进就业、参与社会管理、提供公共服务等方面发挥着重要作用。但有的地方和部门对社会组织发展的重要意义和发展趋势认识不够，特别是个别地区仍将工作重点放在招商引资等经济发展方面，从而轻视甚至排斥社会组织发展，对于社会组织在税收优惠、财政支持、人才队伍、社会保险、承接政府职能转移等方面缺乏明确政策规定。此外，在全国范围内，社会组织管理相关法律体系相对滞后，社会组织监管体制仍需进一步完善。endprint

三、改进政府基本公共服务的基本思路与政策建议

江苏改进政府基本公共服务必须构建良好的制度环境、高效的公共财政体制、完善的公共服务的市场机制等。可着重从以下几点入手：

明确政府提供基本公共服务的范围。李克强总理在十二届人大一次会议举行的记者会上提出，新一轮改革方案核心是转变政府职能，厘清和理顺政府与市场、与社会之间的关系。政府通过职能转变和政策引导，注重激发社会活力，充分挖掘政府自身资源的潜能，带动社会资源共同参与，构建多层次、多样化的公共服务供给体系。但必须明确的是，政府作为基本公共服务提供主体和责任主体不可改变。浙江、广东都曾出台有关基本公共服务体系的规划、意见或改革方案，从而确定了政府在公共服务方面的责任与范畴，因此，建议江苏制定类似的发展规划和具体标准。当前江苏发展的重点仍将集中于社会保障、劳动就业、基础教育、公共卫生、公共住房等方面。江苏应从基本省情出发，根据公共需求和经济社会发展水平，研究制定和完善基本公共服务领域的公共服务标准，如城乡公共设施建设标准、公共安全标准、公共教育标准、公共卫生标准、公共住房标准等，以便公共服务主体按照标准提供公共服务。在此基础上，应研究制定基本公共服务发展的专项战略规划（如2014年到2020年），并逐年推出年度行动计划，从短期、中期、长期三个阶段明确全省推进基本公共服务发展的阶段、进度和目标。

着重推进基本公共服务向基层倾斜。加强基层公共服务机构建设，要从基层和面向居民出发，不搞上下一般粗的管理体制机制。针对基层政府改革的措施要多一些，人事制度要有突破，要进一步调整和完善政府职能。要着力促进公共资源向基层延伸，推动优质公共资源城乡均衡分布。提高基层政府提供公共服务的能力，必须解决地方财力不足问题。县市政府应在这方面加大投入，确保基层人员的工资和奖金能够反映出他们的地位和价值。在当前推进城乡公共服务一体化的重点上，要对农村的公共服务供给进行全新的考虑和制度设计。一要建立新型的农村公共服务供给体制。建立适合农民的现代养老保障制度、医疗保障制度、农产品保险制度、现代农业服务体系、农民专业培训制度，等等。二要明确农民公共服务的先后次序。农民的公共服务需求集中于提高收入、提高土地征用补偿标准、金融支持、医疗保障、养老保障需要、发展教育、垃圾处理等。可见，为农业生产提供实用信息，避免强制征地、拆迁，提供金融支持，建立医疗、养老保障，提供优质教育是当前农村公共服务的重点。三要重点建设好乡镇卫生院和村卫生所。乡镇卫生院和村卫生所是农村重要的、不可缺少的医疗服务设施，是标准的公共物品，不能市场化，更不能私有化。建设好乡镇卫生院和村卫生所是政府的职责。四要重视农村新型社区建设。江苏在“三集中”的过程中形成了许多由征地拆迁而形成的既非标准意义上的城镇也非原来乡村的新式“社区”、“新村”，未来此类新型社区可能是农村最具代表性的居住形式。应当对这类新型社区的建设、公共物品的提供、基层社会的管理进行全新的制度设计。这类新型社区的公共服务做好了，将解决多数农民的公共服务问题。

吸纳社会力量参与公共服务。政府在提供基本公共服务中的主导地位，不等同于由政府完全包办。政府应在公共服务的部分环节和领域策略性退出，将主要职能集中在政策制定、服务购买和服务监督上，切实提升财政资金的宏观配置效率。应注重通过创新机制，调动社会力量参与公共服务和社会管理的积极性，善于综合运用行政手段和市场工具，不断释放行政资源配置的“制度红利”，最大限度地改善社会福利水平。对于公益性较强的非基础性公共服务，除目前必须由政府直接投资举办外，可以通过向社会投资者公开招标项目法人，通过财政补贴、PPP模式（公私合营）、特许经营、贷款贴息、优惠政策等方式支持社会组织或其他社会力量举办。对于公益性较弱，以经营性为主要特征的非基本公共服务，要在政府统筹规划、宏观调控下由社会组织、个人或其他社会力量举办，由市场调节供需关系，以满足不同人群的多样化需求。如在养老服务方式上，可考虑借鉴苏州、无锡等地“虚拟养老院”之类的民办非营利性组织并加以推广，在推动家庭养老的产业化发展过程中，还可以通过对部分困难群体的转移支付来实现市场化与公益性的有效结合。

发挥社会中介组织的作用。以理顺政府与社会中介组织的关系为重点，推进社会中介组织管理制度改革，从制度上保证社会中介组织在公共服务方面的独立性，以便社会中介组织能够以自身的名义、根据法律规范承担相应的法律责任，履行公共服务的职责。要重点培育和扶持行业协会、公益慈善组织、农村专业经济协会、社区社会组织。同时，加快社会中介组织的法制建设，尽快制订与出台地方性的中介组织法规或条例。规定中介活动、中介机构和中介人在社会生活中的地位和作用；界定中介机构与中介人的定义、性质、活动范围、注册条件或资格条件、相应程序、市场准入以及违法后的惩罚与禁入制度等；确定经济、科技、法律、文化等各类中介机构、中介人和中介活动的组织制度、行业规范和服务标准。

积极推进事业单位改革。创新公共服务供给机制，加快推进事业单位分类改革，降低基本公共服务成本，逐步变“以钱养人、养机构”为“以钱养事”，采取政府购买服务、合同委托、服务承包等多种方式支持事业单位发展，建立现代事业单位管理体制和运行机制。在此基础上，一些基层社会事业编制人员仍有待进一步充实，这应该是发展基层基本公共服务的重要人员保障。如公立幼儿园及基层乡镇卫生院的人员编制都需要充实提高，特别是只有统筹考虑乡村卫生所的人员编制及待遇，才能够初步缓解基层医疗服务供给不足的当下困境。当然，这也需要有效地控制事业编制人员中后勤保障人员的比例，从而更大程度地提高公共财政支持基本公共服务的效率。

改革与完善公共财政支付体系。加快完善公共财政体制，合理划分各级政府基本公共服务事权与支出责任，加强规划、投入、监测及政策支持，推动形成基本公共服务体系有效运行的长效机制。在地区财政转移支付过程中，苏北地区仍需要进一步的省级财政支持，特别是基层医疗、教育等方面需要进一步加大投入。在区域性转移支付以外，公共财政扶持需进一步加强对个人或家庭扶持，进而减少各级中间机构的行政性截留或挪用。如由于人口流动问题，可考虑在省内统筹发放义务教育阶段的“教育券”，以减轻苏南发达地区人口流入地区的负担。对于困难条件的家庭养老，可由各级地方财政给特定困难个人或家庭发放适当的“养老券”，用以赞助购买一些由民办非营利性组织提供的养老服务。在一些基本公共服务提供方式上，需要逐步实现由直接全面负责到间接支付购买的重要转变。如在住房保障方面，把用于住房保障的财政资金用于通过收储市场闲置房源筹集公租房的办法，就是一条“多、快、好、省”的路子。

完善基本公共服务的绩效评估机制。国际经验表明，改进公共服务绩效的制度因素包括：分权和向下游政府转移基本公共服务责任；合理的人力资源管理；教育、卫生等部门扩大运作规模可以提高效率。从技术上来说，不断采集有关公共服务的财政支出效率信息也非常重要。绩效的设计是服务外包的核心，因为只有通过绩效才能对投入与产出的关系以及资金使用、规制管理等制定出明确的政策，来刺激基本公共服务的供给。一是绩效评估中的公平性，这是居民是否满意的核心。基本公共服务绩效评估的公平性和公正性表现在基本公共服务均等化程度上。二是要加强对公共服务供给效果的评估工作，进一步建立和完善专业评估机构，设计合理可行的评估指标，避免评估工作形式化和表面化，努力提高评估指标的系统性和科学性。政府要组织专家对现有的社会组织进行评估定级，按照相关规定，要求达到一定等级的社会组织才有资格承接政府的公共服务项目。

[本文系江苏省社会科学基金2013年重点项目（13SHA001）的阶段性成果]

（鲍磊：江苏省社会科学院社会学研究所助理研究员；沈毅：江苏省社会科学院社会学研究所副研究员）

责任编辑：黄 杰endprint