城市社区公共物品供给研究：现状评述与关键问题拓展

高亚君，何继新

(天津城建大学 经济与管理学院，天津 300384)

城市社区公共物品供给研究：现状评述与关键问题拓展

高亚君，何继新

(天津城建大学 经济与管理学院，天津 300384)

在阐释城市社区公共物品相关概念的基础上，梳理了国内外学者研究城市社区公共物品供给的现状、影响因素和供给模式．大量研究表明，目前西方国家对城市社区公共物品研究的理论和模式已比较成熟，研究成果翔实丰富，我国的研究也与日俱增，但亟待从城市社区公共物品供给的供需信息有效传递问题、多主体多环节的功能责任问题、供给体系的价值链问题、供给主体的相互协调问题以及主体的行为影响和行为规范问题等方面取得突破．

城市社区；公共物品；供给模式

近年来，随着城市化进程加快，社会结构和经济结构的巨大改变促使城市居民和社区的关系越来越紧密，依赖性也逐渐增强，城市社区的建设直接同社区内居民的利益挂钩．目前，城市社区居民对公共物品日益增长的需求和供给不足的矛盾已成为我国社区建设中面临的主要问题．本文对国内外城市社区公共物品基本理论范畴、供给困厄、影响因素和供给模式进行了理论和实践的归纳和梳理，并在目前国内外研究的基础上提出了若干待研究拓展的关键性问题．

1 城市社区公共物品基本理论范畴

1.1 城市社区公共物品的界定

公共物品是相对于私人物品而言的．Samuelson(1954)[1]将公共物品定义为：“纯粹的公共产品或劳务是这样的产品或劳务，即每个人消费这种产品或劳务不会导致其他人对该种产品或劳务的减少．”美国经济学家布坎南(1991)[2]的“俱乐部理论”认为：“有趣的是这样的物品和服务，它的消费包含了某些‘公共性’，在那里适度的分享团体多于一个人或一家人，但小于一个无限的数目．‘公共’的范围是有限的”．从社区范围界定的视角来看，史蒂文斯认为，“社区本身就是俱乐部”，社区公共品类似于俱乐部产品．我国学术界对城市社区公共物品的界定基本上都以Samuelson对公共物品的定义为基础．由于社区公共产品的受益范围有限，陈伟东(2004)[3]提出了“社区半公共产品”的概念，认为社区公共产品是一种半公共产品，仅具有部分排他性和部分竞争性．王雪梅(2005)[4]认为在特定的生活空间里，聚集了重要的私人物品——住房，与住房相伴出现的是大量的社区公共物品，如社区卫生、社区环境、社区绿化、社区治安、社区公共设施维护与维修、社区居民管理、社区便民利民服务、居民私人产权和公共产权的维护等等．基于此，李丹丹(2008)[5]对社区公共产品的概念进行整理，认为城市社区公共产品是相对于城市居民私人产品而言，由相关组织面向社区居民提供，用于满足城市社区居民工作和生活的各种公共需要的社会产品．

1.2 城市社区公共物品的分类

国外学者对物品进行分类的很多，对城市社区公共物品进行分类的较少．大多数学者从物品的属性将物品分为纯公共物品，准公共物品和私人物品．史蒂文斯(1999)[6]根据社区公共物品的定义认为如果把社区看成一个封闭的整体，对于其内部居民来说，社区公共物品同样可以分为纯公共物品、可收费物品(俱乐部产品)和共用资源三类．我国学者从不同的角度对城市社区公共物品进行了分类．从公共物品定义的角度，王雪梅(2005)[4]将社区公共产品分为两大类：一类是公共设施和公共管理(主要提供社区居民、社区组织等活动的规则、秩序、制度)；另一类是公共服务(即向居民和业主提供服务)．袁琦(2005)[7]从供给主体方面将社区公共物品分为两大类：一类是政府供给的具有垄断性的纯粹公共物品．另一类是由社区里各类组织提供的具有非垄断性的准公共物品．此外，李雪萍(2007)[8]依据受益对象、竞争性和排他性、技术属性、供给主体的数量、是否拥有独占使用权和不同的供给主体等几方面将社区的公共物品进行了详细的分类．

1.3 城市社区公共物品供给的特征

根据国内外学者对城市社区公共物品的研究，可总结出城市社区公共物品除了具有公共物品的三个基本特性：消费的非竞争性、受益的非排他性和效用的不可分割性．我国学者在此基础上，更细化了社区的特征．袁琦(2005)[7]等指出社区公共物品在社区成员之间具有非排他性，但对非社区成员具有排他性，其受益对象主要是社区内部成员，因此这类公共物品具有三个明显特征：①社区性，即受益范围在社区里面；②异质性，不同的社区会因内部结构的差异性，表现出其对不同社区公共物品的需要．在社区里，有形(如社区公共设施、绿化等)和无形(如社区认同、社区归属感、社区氛围等)产品表现出异质；③外溢性，社区公共物品在社区范围内成本和收益没被内部化，还有外溢给非社区成员的机会．此外，马宏霞(2006)[9]认为社区公共物品还具有可选择性，即人们选择居住区首要考虑的因素是社区公共物品与为此而支付的费用的组合状况，社会成员可自愿选择加入能使他们需求得到最大满足程度的那个社区，并享受其提供的社区公共物品．

2 城市社区公共物品供给困厄和影响因素研究

2.1 城市社区公共物品供给困厄

西方国家对城市社区公共物品供给的研究较早．目前，西方国家城市社区公共物品供给发展水平较高，理论体系、法律法规以及政府的政策支持已较完善．西方国家的供给困境主要表现在税收、供给机制和考核体系．Wolch(1996)[10]指出由于国家的福利和人性化的服务系统重建的非机构化，贫困率上升．尽管非营利部门在努力满足日益增长的需求，但是城市志愿机构分布不均，仍有许多社区居民无法获得社区的关键服务．Walden(2002)[11]从物业重估和税项处理过程的角度，指出税收的不断增加，政治上的可行性可能会阻止税率不能上升到维护税收和经济基础之间的关系．在这种情况下，短期下跌的税收导致公共物品的短缺．从有效提供公共物品的机制角度，L.Anderlini (2004)[12]根据公共物品的特性，认为在竞争激烈的环境中，公共物品的价格将低于它们的边际社会价值．由于没有政府的干预或其他纠正机制，公共物品的供给产生低效率和供给不足．S.Wong(2010)[13]通过研究社区医院的发展，指出社区卫生体系很不完善，绩效对社区卫生服务的管理和问责制框架有重要作用，认为应从建立社区卫生的框架和指标入手，考核社区卫生服务的绩效．国外学者主要集中在研究某类社区公共物品或某类政策制度引起的供给困厄，而对于城市社区公共物品供应全局问题的研究较少．

我国学者主要从供给与需求视角、管理视角、供给过程的价值链视角以及个案方面研究城市社区公共物品．庞娟(2010)[14]等人认为，我国城市社区公共物品供给普遍存在的问题：缺乏有效的信息渠道，社区公共物品供给与需求不对称，供给的数量和质量难以满足居民的实际需求；资金短缺、供给不足、认可度较低、供给模式单一；提供者与生产者功能重叠或生产与供给相脱节、供给主体分工不明确、运营模式和管理体制不健全；公共物品供给效率低下，社区居民参与层次较低、公众参与失灵；城市社区公共物品供给过度行政化和过度商业化．另外，还有一些学者以城市社区的某类公共物品为研究对象，如以城市社区环境公共物品为例，指出城市社区环境纯公共物品供给不足、供给缺乏监督和供给缺乏民主性．还有学者以乌鲁木齐市社区各类公共产品为研究对象指出公共产品供给存在经费不足、认可程度较低、供给不平衡以及部门协调不畅等问题．总的来看，国内学者对城市社区公共物品的研究主要是专注于供给中的某一环节的现象问题或特定公共物品等局部层面研究和全局宏观对策性研究，而缺乏对供给的各个环节有机衔接起来的全方位研究．

2.2 城市社区公共物品供给的主要影响因素研究

国外关于城市社区公共物品供给的影响因素主要集中在合同方式、社区人口规模、税收以及文化和民族的差异等方面．著名公共管理学家 Hefetz(2004)[15]提出，政府的合同外包过程是包括公共产品向市场流动以及从市场返回供给的双向流动过程．委托代理、政府的管理、监控、市民的关注都是影响选择的因素．Josselin(2009)[16]等认为社区的人口规模和距离中心城市的远近将影响公共物品的供给．Walden(2002)[11]，N. Uler (2011)[17]等学者分别从物业税、城市产权、竞争的均衡和空间维度的视角探讨影响城市社区公共物品最佳供给的影响因素．物业税扭曲会降低住宅区公共服务的水平，有竞争力的地方公共物品的均衡可能导致社区个人之间分配效率低，社区最佳人口规模和地方税收的合理可以使公共物品供给达到最佳状态．K. Baldwin (2010)[18]从治理的角度，通过对不同国家和不同群组的分析，认为文化和民族差异会影响公共物品的供给形式，从而影响供给效率．Neal(2011)[19]指出学校对社区满意度的影响部分是由社区为基础的社会资本导入的，这表明公立学校向社区提供称心满意的直接和间接的服务途径影响居民的满意和城市的结构．总的来说，国外学者大都从税收和产权等制度层面来研究，少有量化到具体的社区规模和社区距离中心城市的合理距离．

造成我国城市社区公共物品供给效率低下的影响因素很多，专家学者们的研究主要集中在社区居民的参与度，供给主体和公共物品管理方面．彭正波(2009)[20]等认为城市的经济发展水平是影响公众参与程度高低的主要因素．社区居民参与社区治理的制约因素主要有社区居民的经济收入、居民的社会地位和社会阶层、居民对社区的认同感以及社区社会资本等；影响社区公共产品有效供给的因素是多方面的，如参与公共产品供给的主体，供给主体在供给公共产品过程中扮演的角色，供给主体采取的供给方式，供给内容和供给数量的准确确定等；还有学者从公共产品供给的参与主体入手，认为主体结构是社区公共产品供给效果的直接影响因素，“行政性的单一主体秩序”已经限制了社区公共产品的供给，更为严重的是主体分工不明、角色不清、功能错位，成为制约社区公共物品供给的瓶颈；另有学者从城市社区公共物品管理的角度指出影响社区公共物品管理的因素有公共物品的产权归属不明，政府的管理缺失、社区本身疏于管理和第三部门的管理发展滞后导致管理主体不明．可见，我国学者的研究主要是从社区中参与者的角度进行局部分析，少有分析政策、人口自身的差异因素．

3 城市社区公共物品供给机制和模式研究

3.1 城市社区公共物品供给机制研究

目前，随着公共物品供给理论体系不断发展，城市社区公共物品供给机制和方式多样化．现代西方国家城市公共物品供给主要采用公私部门合作的形式，供给机制多样化，如联合合同、服务合同、补贴制、凭单制、税收激励、特许经营权等．不少西方国家逐渐改变政府全权负担社区公共产品供给的做法，倾向于动员社区居民和社区力量共同供给．Rosenblatt(2006)[21]指出目前的中心国家和联邦政府通过多种分类机制为社区卫生服务中心提供集体资金．Savas(1987)[22]提出公共物品的生产者和供应者之间存在明显的区别，城市可能会通过官僚政治途径为居民提供和安排某种公共物品．Stein(1990)[23]指出城市可能会选择准市场或民营的方式来为居民提供某些公共物品．

我国研究城市社区公共物品供给机制的成果较多．李雪萍(2009)[24]等学者通过分析我国目前的机制问题提出不同的社区公共产品应由不同主体或单独或复合运用不同供给机制，以保证供给效率，这些供给机制主要包括行政机制、准市场机制、志愿机制、自治机制．从谁来直接组织生产的角度将公共产品的供给机制分为权威型供给、商业型供给、志愿型供给、自主型供给模式；根据人们对公共物品的需求不同，公共物品可采用政府、市场和志愿事业机制联合供给；从社区公共产品的供给特点入手，社区公共产品供给可以采取四种供给模式，如通过产前契约的形式提供公共产品、采取组建私人管理机构的形式提供公共产品、采取自愿供给的形式提供公共产品和构建共用自愿的保护机制；还有学者将城市社区公共物品供给机制分为个人物品的供给机制、收费物品的供给机制、集体物品的供给机制．

3.2 城市社区公共物品供给模式研究

西方国家研究公共物品供给模式根据公共物品供给理论的演变而变化，从单中心理论到新公共管理理论，供给模式也从政府供给到多元供给．Samuelson对公共产品最优供给做了一般均衡分析的解释，并指出在满足一些条件的情况下，政府供给公共产品可以达到资源配置的帕累托最优．Coase(1974)[25]等人向传统的公共物品政府供给理论提出挑战．随着公共选择理论以及微观经济理论的发展，人们发现在一定条件下，市场也可以供给公共产品．随着政府和市场都存在着失灵，Savas(1987)[22]，Hansmann(1980)[26]指出非营利组织能够提供市场无法做、政府又不能为的公共物品，提出了包括公共物品市场化供给新模式、政府与第三部门功能互补供给等模式的双主体参与供给论．20世纪 80年代以来，Montgomery(1999)[27]，Cornes(2010)[28]等经济学家认为，许多公共物品是由私人志愿提供的，如慈善事业、各种形式的政治活动的开展等，就是在私人捐献的前提下进行的，论证了私人供给公共物品的可行性．Wuthnow(1991)[29]等主张政府、市场、非营利组织和私人多主体提供公共物品的多中心供给理论，多主体之间存在着频繁的互动和交换关系，形成公共物品供给的多中心体制及互补机制．

我国目前存在政府主导供给模式、市场供给模式、社区自身供给模式、非营利组织供给模式、多元主体共同参与供给模式．李雪萍(2007)[8]认为政府供给社区公共产品过程中出现了一系列问题，同时由于技术的进步和制度的健全，公共产品的市场供给不仅是必要的，而且是可能的，提出了改善我国城市社区公共产品供给的市场化措施．杨燕杰(2012)[30]专门对城市社区公共服务中的非营利组织进行了研究，他认为非营利组织起到拾遗补缺的作用，在公共服务供给方面，相比政府部门和市场组织，非营利组织表现出人性化，成本效益和回应性优势，但要充分发挥它在公共服务供给中的作用，就必须强调政府的赋权．吴正涛(2009)[31]试图从理论上和实践上给出城市公共产品私人部门供给的必要性和可能性，并分析了我国公共产品私人供给的现实性．田亚峰(2007)[32]等认为居民对社区公共产品的需求与日俱增，并且质量要求也不断提高，这就必然使得政府拓宽公共产品的供给渠道，形成社区公共产品社会性供给主体的多元化．通过国内外学者们的研究，城市社区公共物品供给的每一种模式都有一定的缺陷，应选择一种复合的制度安排，通过政府改革，构建混合模式实行公共物品供给的制度安排，使不同公共物品有一个和谐共生，共同发展的制度环境，从根本上提高公共物品的供给效率．

4 城市社区公共物品供给研究拓展的几个关键性问题

总体看来，国内外对城市社区公共物品供给问题的研究日渐增多，并取得了较多颇有价值的研究成果，但问题讨论的关注点多局限于发展现状、问题综述、供给机制和模式、解决对策等宏观层面的问题．随着城市社区公共物品需求的不断增长和多样化，供需矛盾日渐凸显，新的问题不断出现，有待密切结合中国城市社区治理的发展实际和现实需要，不仅从理论分析和实证研究的角度展开深入细致的研究，尤其是当前亟需从以下几个方面的关键问题深入拓展研究．

(1)城市社区公共物品供需信息有效传递问题．虽然从表面上看导致城市社区公共物品供给效率低下的直接原因可以归纳为资金不足、供需不匹配、供给缺乏民主性以及传统供给决策模式导致决策主体缺位、失位和错位等，但根本原因是城市社区公共物品供给过程中信息不对称的客观存在为利益主体实施机会主义行为提供了空间和条件，而社区居民由于对公共物品的刚性需求只能无奈地被动接受，同时城市社区公共物品供给管理也常常陷于被动的境地．为此，应尽可能从降低或者消除信息不对称的角度入手，强化城市社区公共物品供给信息的真实披露，激励公共物品供给信息有效传递，进而才能克服相关利益主体的机会主义，均衡各方的利益选择关系，不断提高城市社区公共物品的供给效率，改善社区公共物品的管理水平．信息不对称是社区公共物品供给各主体之间博弈的一个基点，社区公共物品供给信息的产生和传递如果不能真实有效，那么社区居民的需求难以解决．因此，加强社区公共物品信息有效传递问题的研究可为城市社区公共物品有效供给夯实基础．

(2)城市社区公共物品供给多主体、多环节的功能责任问题．城市社区公共物品在供给过程中涉及到多个环节以及环节里的不同主体．目前，城市社区公共物品供给低效的现象暴露出各环节上主体社会功能和责任的缺失问题，这种缺失突出表现在各环节以及环节中的各个主体供给功能职责重叠、交叉和混淆以及责任、流程不清晰，导致供给过程中出现缺位、失位和错位．加上不同供给主体在自身利润目标和公共物品供给的社会利益目标的冲突与博弈平衡中，各主体都有自己的利益行为诉求，名义上承担着改善社会福利的义务，但实际上更多强调自身利益的最大化．当各个供给主体的供应功能和责任不明确的时候，供应链上的主体在逐利本性的驱使下会优先考虑个人利益大于公共利益．如果各主体没有供给责任规范的制度性约束，社区公共物品不同主体供给的失范性将会持续放大，仅凭社会责任和道义的驱动，社区公共物品的供给很难实现可持续发展．因此，研究城市社区公共物品供给的各环节中各主体的具体功能和职责内容已是当务之急．而如何将各环节中主体的社会责任嵌入供应链中则是重中之重．

(3)城市社区公共物品供给体系的价值链问题．城市社区公共物品供给价值链是不同环节上不同主体在公共物品选择、规划设计、生产建设、运营维护和消费中，共同创造社区公共物品供给和消费价值的整体过程．当前城市社区公共物品供给过程中各环节割裂严重影响供给效率，而基于需求的公共物品供应、生产建设、运营维护和消费构成了价值链的基本环节，各个环节及其不同主体的无间隙链接和协同是实现公共物品供给效率保障和价值创造的关键．因此，可以考量从战略高度和价值链视角对传统的城市社区公共物品供给体系进行系统化改造和创新，发挥从供应、生产建设、运营维护到消费的多环节不同主体价值链条一体化和有序合作的资源配置、管理协调以及价值创造作用，实现基于效率提升和价值创造为导向的不同供给环节和不同供给主体的纵向和横向整合，建设与现代城市社区治理相适应并基于价值链的现代城市社区公共物品全流程多主体合作协同供给体系．

(4)城市社区公共物品供给各环节主体的相互协调问题．城市社区公共物品供给各环节的主体行为活动构成了社区公共物品的供给过程，由于各环节中主体的条件各不相同，因而在供给过程中的矛盾冲突及不和谐在所难免，从而导致效率下降甚至中断供给．确保城市社区公共物品有效供给就必须做到整个供应链各环节的各个主体的无间隙链接，减少矛盾，把内耗降到最低，这就要求城市社区公共物品的供给模式、供给管理体制同供给的内在要求相适应，为社区公共物品供给各环节主体的相互协调提供有利条件和环境．借鉴发达国家的经验，结合我国的实践，当前我国城市社区公共物品供给主体的相互协调问题亟待解决，主要是如何构筑职责清晰、协同整合的公共物品供给主体协同合作体系，使各主体权责明晰、相互配合、形成合力，从而不断提高城市社区公共物品的供给效率；如何构筑源头治理有保障、过程控制有实效的管理制度体系，推进各供给主体的规范化运营，以及社区公共物品质量追溯体系，逐渐形成来源可追溯、责任可追究的安全责任链．

(5)城市社区公共物品供给中各主体的行为影响和行为规范问题．城市社区公共物品供给其实是一个围绕公共物品供给的社区权利和权力网络交织和彼此嵌入的问题，各环节的不同主体行为选择相互间存在影响，每一个主体的行为不但影响其他主体，同时其他主体的行为也对其产生相应影响．各主体的行为受各自追求的利益目标、管理制度体系对主体行为的规范与引导以及其他因素的制约．一方面供给主体希望自己的投入能够取得更多的利润，而另一方面居民希望实现效用的最大化，但在不同利益选择目标下难以实现供给与需求的统一．可见，如何准确把握各环节供给主体的行为选择和利益变化，以及不同主体间利益行为的相互影响和互动博弈，是提高社区公共物品管理水平和管理效率的关键．而重视城市社区公共物品供给管理体系各要素的完善和对市场主体行为的引导、规范，有助于提高城市社区公共物品供给管理政策与制度的执行效果．

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Study of Public Goods Supply in Urban Communities:Status Review and Key Issues

GAO Ya-jun，HE Ji-xin
(School of Economics and Management，Tianjin Chengjian University，Tianjin 300384，China)

Based on the interpretation of the relevant concepts of public goods in urban communities, this paper investigates the status quo, influence factors and supply models of the relevant researches at home and abroad. Numerous studies show that the current state of western public goods research theories and models of urban community have been quite mature and plentiful; the domestic researches have also been increasing, but we are in urgent need of making a breakthrough in solving the problem of effective delivery of the supply and demand information of public goods supply in urban communities, the problem of the multi-subject and multi-level functional responsibilities, the problem of value chains in the supply system, the problem of the mutual coordination among supply subjects , and the problem of behavioral effects and code, etc.

urban communities；public goods；supply model

F294

A

2095-719X(2014)03-0204-06

2014-03-18；

2014-04-27

2013年国家社科基金年度项目一般项目(13BGL151)

高亚君（1990—），女，湖北宜昌人，天津城建大学硕士生．