WTO困境：正被边缘的全球化

徐方清

阿泽维多在世界贸易组织（WTO）第9届部长级会议闭幕式上的演讲，更像是一番获奖感言。 原计划于2013年12月3日至6日在印度尼西亚旅游胜地巴厘岛举行的会议，将闭幕时间推迟了一天。

经过五天五夜连轴转的反复磋商后，会议达成WTO成立19年来的首个全球性贸易协定，并正式冠名为“巴厘岛一揽子协定”。此前，总部位于日内瓦的WTO在其19年历史上，还从未成功推动其全体成员谈判达成过任何协定。这也意味着已持续12年的“多哈回合”谈判僵局实现历史性突破。

在演讲的结尾表达一连串的感谢时，这位55岁的WTO新掌门人，面对来自一百多个成员的部长或代表，忍不住流下泪水，声音哽咽。

对于2013年9月才出任WTO总干事的阿泽维多来说，这次在巴厘岛举行的两年一度的部长级会议是他履任后迎来的首次大考。

“考生”阿泽维多取得如此成绩，有些出人意料。在他当选WTO总干事之时，没有多少人对3个月后的巴厘岛会议抱多大期望。

2001年开始的多哈回合谈判，自2008年以来已处于实际上的中止状态。多年未能达成一项全球贸易协定，WTO遭遇越来越多的质疑。2012年，全球贸易额仅增长2%，远低于WTO成立19年来5.4%的平均增幅，尚不及当年全球GDP（国内生产总值）的增长率，是自1981年有记录以来的第二差的成绩，也是全球贸易增幅首次在非危机年代低于全球经济产出增幅。

“WTO的谈判功能面临被边缘化的风险。对于WTO来说，这确实是一个威胁。”在接受《中国新闻周刊》采访时，WTO新闻发言人凯思·罗克维尔坦言。

19年来，在全球经济需要有力引导之时，WTO却几乎形同虚设，全球贸易不但没能带动世界经济复苏，反而拖累经济增长。同时，越来越多的经济体转向双边或区域贸易协定的谈判。

华盛顿彼得森国际经济研究所的高级研究员加里·赫夫鲍尔将巴厘岛会议比作是WTO的一次绞刑。他曾表示，如果巴厘岛会议的谈判不能产生什么成果，人们肯定会问，大企业和各国政府何必要在WTO耗费那么多的精力，WTO的重要性和存在价值就会渐渐减弱。

但“巴厘一揽子协定”签署后，“我们把世界拉回到WTO轨道。”阿泽维多在闭幕式的演讲中如此表达他的心情，“这是WTO成立以来首次真正取得成果。”

“WTO建立以来最重大的改革之一”

巴厘岛会议闭幕前，传来了95岁的南非前领导人纳尔逊·曼德拉逝世的消息。

阿泽维多在闭幕式上的演讲中，引用了曼德拉的一句名言：“在事情未成功之前，一切总看似不可能。”这既是阿泽维多借此向传奇老人致敬，也是巴厘岛会议进程的真实写照。

十天前的瑞士日内瓦，数度传出各成员谈判代表就将提交巴厘岛会议的“一揽子协定”接近达成共识的消息，但最终功亏一篑。在“一揽子协定”最核心的议题——贸易便利化和农业问题上，谈判遭遇卡壳，美国等发达国家将印度在粮食安全保护上的强硬立场称为“毒丸”。美国驻WTO大使迈克尔·彭克表示，少数国家正在劫持WTO正在进行的贸易协定谈判。

近十年来，印度以及“33国集团”中的其他一些发展中国家一直在推动修订WTO的一项规则，希望提高“33国集团”成员农业补贴限额，以保障其粮食安全。他们主张，在制定向农民支付什么价格以及政府如何处理盈余谷物方面，发展中国家需要更大灵活性。

阿泽维多极力撮合，最终， 11月25日在日内瓦召开的首次全球贸易改革谈判中，各国谈判代表制订了一项过渡性的“和平条款”，以使印度能够不受处罚地实施其粮食安全法案。但美印间的分歧并未就此化解，最大分歧在于 “和平条款”的时限：美欧等国认为这一“和平条款”只可以维持四年；而印度认为，直至正式协议达成前，这一过渡性条款应永久有效。

眼看谈判即将破裂，阿泽维多叫停了谈判进程，将分歧留给即将聚集到巴厘岛的部长们去解决。阿泽维多展现了他的政治精明，叫停之举，既是借此给相关成员施加压力，也看到谈判已经超出了技术范畴，而更需要相关成员做出政治决策，这交由“更高层的”巴厘岛的部长来做决定显然更合适，因为在日内瓦，更多是专业技术人员在进行谈判。

巴厘岛会议开幕后，印度继续其强硬态度。阿泽维多和会议主席印尼贸易部长吉塔·维亚万紧急召集成员代表磋商，终使美印弥合了分歧。据WTO工作人员透露，“一揽子协定”文本对“和平条款”做出修改，同意在4年内达成永久性的正式协议，而WTO将为此专门成立一个工作组，这也是印度软化立场的原因。

美印之间分歧的化解，扫除了达成“一揽子协定”的最大绊脚石，但巴厘岛会议却在最后时刻再掀波澜。12月6日，在其他155个成员已经接受的情况下，拉美四国古巴、玻利维亚、尼加拉瓜和委内瑞拉拒绝接受“一揽子协定”文本，原定于当天下午3时闭幕的会议被迫延时。

当地时间7日凌晨3时，WTO新闻发言人基思·罗克韦尔走进媒体中心告诉在场记者，古巴对于文本的不满与美国对古巴禁运政策有关。已被延迟至凌晨3时举行的闭幕式再度推迟，各方决定于当天上午10时召开成员代表团团长会议。最终，在把过境贸易商品非歧视性原则的表述加入部长宣言后，这一风波才得以平息。

“一揽子协定”共有10个文件，主要涉及贸易便利化、农业与棉花以及发展议题。其中，贸易便利化决议是旨在削减通关成本和提高通关速度和效率的多边协定，具有法律约束力，被视为WTO建立以来最重大的改革之一。

有国际机构就“一揽子协定”的内容进行了测算，称协定的实施将为世界贸易带来近1万亿美元的增长，并能够创造2100万个就业岗位。如今，全球贸易总量约为18万亿美元。特别是贸易便利化协定的实施，可以促进发展中国家出口每年增长14%、发达国家增长10%左右。

随中国代表团出席了巴厘岛会议的商务部世界贸易组织司司长柴小林，在会后做客人民网“强国论坛”时表示，就中国而言，贸易便利化协定的实施将减少贸易成本达13.2%，按照中国目前的出口额计算，每年将增长近2800亿美元。

多哈困局12年

“巴厘岛一揽子协定”在被正式冠名前，多被称作是“多哈回合的早期收获”，或者是“小多哈回合协议”。

而此前在2001年启动的“多哈回合”谈判已陷入长达12年的僵局。自从启动以来，谈判一波三折，阿泽维多的前任、WTO前总干事帕斯卡尔·拉米曾将谈判比作一场马拉松长跑。

2001年11月，WTO在卡塔尔首都多哈举行第四次部长级会议，启动了新一轮多边贸易谈判，被称之为“多哈发展议程”，简称“多哈回合”。“多哈回合”共设八大主要议题，包括农业、非农产品市场准入、服务贸易、规则谈判、争端解决、知识产权、贸易与发展，以及贸易与环境。其宗旨是促进世贸组织成员削减贸易壁垒，通过更公平的贸易环境来促进全球，特别是较贫穷国家的经济发展。

“多哈回合”谈判最初预定在2005年元旦以前全面结束，但由于各方利益冲突激烈，矛盾错综交织，谈判整体上进展缓滞。

于2003年9月在墨西哥坎昆举行的WTO第5次部长级会议，是“多哈回合”谈判启动后的首次部长会议。会上发达国家和发展中两大阵营针锋相对，发展中国家明确要求发达国家减少农业补贴，而发达国家毫不做实质性让步，会议无果而终。

1994年，WTO取代成立于1947年的关贸总协定（GATT），成为最重要的国际经济组织之一，被誉为“经济联合国”。WTO成立时的目标是建立一个完整的、更具有活力的和永久性的多边贸易体制，其主要职能包括：制定、监督、管理和执行共同构成世贸组织的多边及诸边贸易协定；作为多边贸易谈判的平台；寻求解决贸易争端；监督各成员贸易政策，并与其它同制订全球经济政策有关的国际机构进行合作。

部长级会议是世贸组织的最高决策权力机构，由所有成员国主管外经贸的部长、副部长级官员或其全权代表组成，一般两年举行一次会议，讨论和决定涉及世贸组织职能的所有重要问题，并采取行动。

坎昆会议以失败告终，也宣告了“多哈回合”谈判全面结束的时间表将推后。当时没有人会想到，这次推后让“多哈回合”成了至今仍看不到终点的马拉松。

2006年，两大阵营间分歧加剧，时任WTO总干事拉米不得不宣布“无限期”中止谈判，这成为WTO自成立后遭遇的最严重的一次挫败。虽然一年后谈判重启，不过未能改变其总以失败告终的命运，2008年，谈判再告破裂。此后的“多哈回合”谈判，一直徘徊在“重病入院和火葬场之间”。

农业和非农产品市场准入，是“多哈回合”八大主要议题中分歧最集中、激烈的两个议题。此两项议题颇为复杂，主要归为三大方面，即农业补贴、农产品关税和工业品关税。在这三方面的削减幅度、削减公式和削减方法上，WTO成员一直无法达成一致。主要分歧出现在发达国家成员和发展中国家成员之间，由于发展水平不同导致利益需求的差异。美欧等发达国家成员的主要目标是进一步打开发展中成员的工业品和服务市场，而后者则希望美欧降低农业补贴并开放农业市场。

WTO是基于共识原则的谈判平台，各成员国不论大小，在谈判桌上都有“一票否决权”，只要任何一个成员对任何一个条款不满，协议就无法通过。“要满足处于不同发展阶段、政治体制各异的100多个成员国的千差万别的利益诉求，对于WTO来说，这明显是一座太过陡峭的山峰，但它却仍要竭尽全力地往上爬。” 美国卡内基国际和平基金会副会长包道格对《中国新闻周刊》分析说。

这种有些理想化的机制，注定了关乎各方“重大利益之争”的全球性贸易协定在现实中难产的命运，而这又是WTO不得不承担的后果，全球性贸易协定长时间出不来，WTO的地位和影响力日渐势弱，尤其是在谈判和争端解决机制上，而谈判和争端解决机制正是WTO能对全球贸易形成作用的基石。

“如果WTO不再是促进自由贸易并制定更好规则的全球贸易机制，并对政府保护主义起到约束，那么一些WTO成员会渐渐忽略WTO的作用。对于WTO来说，这会导致其影响力的灾难性下滑。”布鲁塞尔著名智库欧洲国际政治经济中心主任弗里德里克·埃里克森在接受《中国新闻周刊》采访时说。

“巴厘岛一揽子协定”的达成一定程度上止住了WTO影响力日渐下滑的趋势，却并不能打消曾出任瑞典首相办公室和世界银行经济学家的埃里克森对于WTO的担忧，“如今贸易政策不再主要由WTO来制定，很多国家已经通过双边或区域机制来加深贸易联系和减少贸易壁垒”。

一个严重缩水版的协议

“巴厘岛一揽子协定”，远不是各国谈判代表2001年在卡塔尔开会时那个雄心勃勃的蓝图，它甚至被称为是“多哈回合”的一个严重缩水版协议。

在“多哈回合”的八大主要议题中，“一揽子协定”仅涉及了农业、发展和贸易便利化三个议题。而且即便在这三个议题中，也留下了很多难啃的骨头。就印度的粮食补贴问题，美欧等发达阵营和印度的分歧并未彻底解决，而只是被暂时搁置，如果不能实现修改后的“和平条款”的目标，即在4年内达成永久性的正式协议，分歧仍可能会激化；而贸易便利化协议的前景虽然看上去诱人，但要想在所有成员间不打折扣地实施起来，挑战与困难重重。

悲观的看法甚至认为，“多哈回合”经历了12年的艰苦谈判，才取得了“巴厘岛一揽子协定”这样容易摘下的“低垂的果实”，那么，完成“多哈回合”的全部谈判议题，将遥遥无期。

不过，在阿泽维多的眼里，“巴厘岛一揽子协定”重新燃起了世界对于WTO的信心和希望。

在2013年9月接手WTO总干事时的就职演说中，阿泽维多坦承WTO正处于困境，“世界抱有的看法是，WTO已忘记了怎样谈判。人们感受到的是无效、是瘫痪。”他还担心，世界不会“无限期地等待WTO”。

WTO成员中，确有不少成员尤其是一些贸易大国似乎已等不及多哈回合取得进展。近几年，双边、区域自由贸易协定方兴未艾，这些本来作为WTO多边贸易框架补充的区域贸易协定，已经呈现出取而代之的势头。其中，最受瞩目的是美国主导发起的两项重大区域性贸易协定的谈判，一是与10个太平洋周边国家进行的TPP（跨太平洋伙伴关系协议）谈判；二是在大西洋地区与欧盟进行的TTIP（跨大西洋贸易与投资伙伴协议）谈判。而东盟国家也在2012年11月的东盟领导人系列会议上正式决定组建RCEP（区域全面经济伙伴关系），目前中国、日本、韩国、澳大利亚等亚太地区国家均已明确表示加入。

近年来，WTO“老问题难有作为，新问题无力解决”， 运行机制僵化，除了“多哈回合”谈判拖延多年没有结果，多数国家对WTO贸易争端解决机制的复杂冗长也颇感不满。

此外，WTO对贸易保护主义束缚乏力。据统计，2012年10月至2013年5月，各成员共推出了109项贸易限制措施，尤其是旨在刺激本国产业复兴的贸易保护主义大幅上升，全球贸易额因各种保护主义政策减少6500亿美元，占贸易总额3.5%。中国现代国际关系研究院区域经济研究室主任苑春强告诉《中国新闻周刊》，“国际多边贸易体制面临的严峻挑战，使得WTO有沦为配角之虞”。

但阿泽维多仍认为多边贸易体系才是抵御保护主义的最佳屏障，并且也是促进全球经济增长、复苏和发展的最强大力量。WTO要做的是，“必须向世界发出一个明确而毫不含糊的信息，证明世贸组织能够达成多边贸易协定”。

对于阿泽维多而言，“巴厘岛一揽子协定”，尽管只是“多哈回合”谈判马拉松长跑的一个新起点，而终点仍旧很远，尽管这也不能将那些WTO各成员里已在各种区域或双边自贸协定谈判桌上的代表，全部拉回到WTO的谈判桌前，但只要阿泽维多接下来能够做到在WTO框架下促成更多类似“巴厘岛一揽子协定”的渐进式协定，WTO在促进全球贸易增长和经济繁荣方面，就仍具有很大潜力。

在巴厘岛，WTO还迎来了一位新成员。会议正式批准也门加入，WTO的成员扩容为160个。