论清末新政中赵炳麟的内阁官制改良思想

袁栋梁

（宁夏大学 人文学院，宁夏 银川 750021）

一、赵炳麟生平简介

赵炳麟（1873—1927），字竺垣，中年号养真子，晚年号清空居士，又号柏岩，今广西全州县邵水镇乐家园人。赵炳麟出身官宦之家，年少时，就开始接受中国传统的文化教育，加之其自幼聪慧“读书能记诵，下笔称奇侅。十一至湘西，属对惊罗陔”[1]231。15岁中秀才，18岁中举人，22岁中进士。因“策论熟娴如掌故”被光绪帝破格由三甲提到二甲，直接进入翰林院任职。任职期间，博览中外群书，并研习中西政治，为后来从事政治活动，奠定了深厚的思想基础。

甲午战败，中日《马关条约》的签订，刺激了当时包括赵炳麟在内的众多知识分子。同年（1895年），赵炳麟毅然参加了康有为领导的“公车上书”运动。三年后 （1898年），他又参与了维新派领导的保国会。庚子年间的八国联军入侵，让时任京官的赵炳麟目睹了这段国耻。从此，他坚定了自己的政治改革思想。1905年，赵炳麟被任命为御史。此时正值清末改革期间，他多次上书政府，陈述自己的政治改革措施。对于当朝的权贵，他也表现出了一名御史该有的“直言不讳”的作风。1908年上《劾袁世凯疏》揭露了袁世凯的狼子野心，甚至不惜提出去袁以绝后患的作法。1910年他又历数了庆亲王奕劻十二大罪状，因此，他也获得了“铁面御史”的称号。民国成立后，赵炳麟抛弃了狭隘的“忠君”思想，出任山西实业厅厅长。他以实业救国的原则，进行了诸如开发金矿、银矿，植树造林等一系列的实业活动来为人民谋福利。1925年，因病回北京，两年后病逝。

二、赵炳麟改革思想的形成

赵炳麟政治改革思想的形成首先与当时的维新派有很大的关系。1894—1898年，康有为两次来广西讲学。他通过讲学，宣传了自己的政治思想，使得广西人们“闻康有为到局部讲学，输入新知识，新文化，桂区风气，闻讯欣慰”[2]14。康有为在广西讲学期间得到了唐景崧、岑春煊等人的大力支持，而这些人又都与赵炳麟有过交往，因而，赵炳麟的改革思想深受康有为等维新派人士的影响。

赵炳麟最早参与中国的政治活动，可以追溯到1895年。当时帝国主义加紧对中国侵略，他们强占租界，划分势力范围，掀起了瓜分中国的狂潮，民族危机空前严重。1895年春，正值中日两国订立《马关条约》。消息传来，举国震惊，舆论沸腾。在京参加会试的举人在康有为、梁启超的带动下，召集了18省举人在松筠庵举行集会。会上，康有为怀着满腔热血起草了一份内容为“为安天下大计，乞下明召，行大赏罚，迁都练兵，变通新法，以塞和款而拒外夷，保疆土而延国命”[3]402的万言书，即“公车上书”。此时，正在京参加会试的赵炳麟也积极参与了这项活动。他在《光绪大事汇鉴·中日之役》中记载了该项活动“和约成，内外褚臣谏止，下至会试公车皆联名痛哭陈书，谓赔款不可许，土地不可割”[4]203。

1898年4月，赵炳麟参加了维新派组织的保国会运动。9月，“戊戌变法”失败后，赵炳麟满怀悲愤在《瀛台恨》中抒发“爱国热心成小梦，维新大业托空言。不堪月落西钟下，望断觚棱有杜根”[5]13。

其次，在赵炳麟任职翰林院的十年里（1895—1905），他不仅博览群书，而且还潜心钻研当朝政治得失。尤为注意的是，他特别关注西方立宪国的经验，以此来分析朝政。《读西史偶咏》13首诗就是赵炳麟介绍西方的经典代表。在《共和政治万岁》中，作者热情称颂共和“西史所大书，共和政万岁。观其立法权，无非代议制。贤士定政策，决于相与帝。法律所实行，包含有二义。其一曰权限，其一曰保卫。暴君与暴民，两两防流弊，义务与责任，井井有分际，上下同一心，斯为治平世”[6]89。在《重商主义》开篇提到“先民最谬言，商人为末务。垄断即贱夫，鄙之勿保护。岂知土货销，农产自流布。商之与农工，一脉相贯注”[7]88。在这首诗中作者批判了中国传统的 “重农抑商”政策，提出了工商与农业是一体的，即“工商皆本”思想。此外，作者还在作品中介绍了西方的议会、民族主义、立法权等新事物，并且都给予了高度赞赏。这都体现了赵炳麟与时俱进的精神。

三、清末新政时期赵炳麟的改革思想

历史进入到20世纪以后，清政府无法应付当时各种社会危机。财政亏空，吏治腐败，政治混乱等，都促使清廷不得不实行变法来维护自身统治。1901年1月20日，西太后以光绪帝的名义在西安颁布了“预约变法”的上谕，揭开了清政府改革的序幕。

责任内阁，是清末立宪官制改革中最重要的问题。朝廷内外无论是在野的还是当朝的各立宪大臣，他们一致上书请求建立内阁官制。按照西方立宪国“责任内阁者，合首相及各部之国务大臣组织一合议制之政府，代君主而负责任者也”[8]368。然而，与大多数官员主张建立责任内阁制不同的是，赵炳麟却一反常态坚决反对建立责任内阁制。这多少与曾经积极参与过“戊戌变法”的他在思想上南辕北辙。究竟是何种因素让他这样呢？

赵炳麟认为：在中国现有的条件下，设立内阁制度“是流弊必至陵君”。在他看来若要实行内阁则“一切大权皆授诸二三大臣之手。内而各部，外而诸省，皆二三大臣之党羽布置要区”[8]124，其结果容易导致“内外皆知有二三大臣，不知有天子。虽曰二三大臣之进退操于君主，而党羽既成，根柢深固，天子号令不出一城，虽欲进退之，乌从下手，是流弊必至陵君”[8]124。

赵炳麟深受西方民主政治的影响，他明白单纯设立内阁官制，倘若不增加内阁监督机关，则内阁的权力无疑是巨大的，显然不符合西方立宪国的要求。西方的宪政是“限制政府（当然也是规范，宪法上规范）尤其是国家最高领导人的权力。立法，行政，司法三权分立，互相制约，但又权责明确，不给任何人，组织或团体留下独裁和压制人民自由的空间。”[9]3

此外，赵炳麟反对朝廷先立内阁的另一个因素是防止袁世凯组阁执政。“窃闻朝廷纳直隶总督臣袁世凯之情，建立政府，组织内阁。臣素持议院与内阁同时成立之说，盖以议院可监督，内阁负责任，二者并立，方免偏重”[8]511。这分明是赵炳麟将斗争矛头直接指向袁世凯。经过“百日维新”的失败，赵炳麟深刻了解到了袁世凯的为人，加之，以袁世凯为首的北洋系势力逐渐扩大，更引起了他的担忧。1908年《劾袁世凯疏》与1909年《密陈管见疏》，在这两疏中，赵炳麟看出袁世凯培植私党，暗藏祸心，主张杀袁以绝后患。恰巧载沣上台后，也正要除掉袁世凯。载沣在征求张之洞的意见后，一旦严惩，恐他生变，遂将袁世凯开回原籍。

事实上，赵炳麟并不是不希望在中国建立内阁官制，只不过关于如何建立内阁制，他有着自己的一套思路。

第一，政权兵权不可混合。“内阁总理大臣权势极重，君民得恃以施其责任之实力者，惟总理大臣不掌海陆军而已。”[8]512赵炳麟作为一名受过传统封建教育的士大夫，他知道以相权兼兵权的结果是君权旁落，朝纲不振，人民反受其害。他结合中国历史评价“王莽以大司马而兼政，曹操以丞相而专兵，则汉绝于魏”[8]512，因此，他旁探西方列邦制度提出“凡为内阁总理大臣者，不得兼海陆军与参谋本部之任，永著为例，俾大臣得专心辅弼，而君民得实施监督”[8]512。

第二，将资政院改造为议会。清政府在1906年官制改革时，提出建立资政院官制草案。政府设立资政院的意图是“立宪政体取决于公论”，这让大部分官员看到资政院能够发挥议院的功效。以赵炳麟为首的立宪派期待，资政院与政府官制相分离，切忌被政府所兼并。就资政院与政府的关系上可以归纳为“凡院中所陈，得过半人数同意之决定者，政府不得拒绝，政府如违法失政，得院中人数过半同意之弹劾者，必付行政裁判官评议，其重大者，政府不得居其位，彼此相维，跻于完善”[8]512。赵炳麟是想把资政院作为对政府的监督机关，故资政院必须先内阁而建立，使政府在宪政的正常轨道上运行。

第三，审计院与行政裁判院同时设立。审计员的作用是“检查岁用”。众所周知，清末财政危机日益严重，政府为了筹集资金，不得不通过增加盐价，兴房税，改税契等方式“凡此者皆取之于民者也”，如此下去“数年之后，四海困穷，弱者转于沟壑，强者流为盗贼”[10]28。政府所筹到的资金有多少用于实处，很难去核查，于是惟有对政府财政权给予有效的监督，才能防止资金滥用。赵炳麟指出“审计院不立，则行政官之岁入、岁出，借贷国债，皆无从过问，而财政上之责任弛矣”[8]513。

清末司法体制混乱，司法官员不是身兼别的官职，就是其他官员身兼司法部员，没有专职司法审判员，其结果导致司法部员权限不明，管辖不一。奕劻也承认“以行政官而兼有立法权，则必有籍行政之名义，创为不平之法律，而未协舆情。以行政官而兼有司法权，则必有徇平时之爱憎，变更一定之法律，以意为出入。以司法官而兼有立法权，则必有谋听断之便利，制为严峻之法律，以肆行武健。而法律寝失其本意，举人民之权利生命，遂妨害于无形。此权限不分，责成之不能定者一也”[8]463。

基于此原因，赵炳麟将司法部门作为防止政府违法乱纪的关键，即以司法机关来监督行政机关。他主张设立行政裁判所，“行政裁判院不立，则行政官之畸重畸轻，违背宪法，皆无人评定，而法律上之责任弛矣。欲行责任制度，必立监督机关”[8]513。

第四，内阁大臣确定执政年限。政府执政人员统一规定执政年限是欧美立宪政治国的一种普遍现象，诚然，在专制统治下的中国，该提议就连许多立宪派都未敢直接提议，不得不说赵炳麟“一身是胆”。赵炳麟从西方政体得出“内阁大臣权势既重，责任又严，任期过久，恐其有专横之忧，且精神亦或不济，任限过暂，不能（见）措施之效，且政本亦多动摇，应酌定任限”[8]513。那么，如何以权限规定内阁制呢？赵炳麟建议：内阁正副大臣均以三年为一任，政绩卓越者，可以连任，但最长任期不得超过三届，一旦发现任期内出现执政问题，则根据法律依法治罪。

四、结论

一言以蔽之，赵炳麟并非不赞成内阁官制，而是反对没有机关监督的内阁政府。他认为西方立宪国“君主所以巩固其权力者，在以下议院以监督其行政诸臣，故政府权虽重，而军政议院不承认，政府无从逞其强权，虽有枭雄不敢上陵君而下虐民者，群策群力有以制之”[8]124。所以实行国会制度下的责任政府，则为以赵炳麟在内的广大立宪官僚的一致要求。“曷为谓之国民的政府？即对于国民而负责任之政府是也。国民则夥矣，政府安能一一对之而负责任？曰：对于国民所选举之国会而负责任，是即对于国民而负责任也。故无国会之国，则责任政府终古不成立；责任政府不成立，则政体终古不脱于专制”[11]111

总之，他秉着要建立内阁官制，必须要先健全下议院为主的监督机关的原则，否则“倘各种监督机关豫先设立，骤见此无限制之政府，臣恐大权久假不归，君上将拥虚位，议院无期成立，小民莫可谁何，颠覆之忧将在眉睫，此非故朝廷之福，又岂政府诸大臣之福哉”[8]513。

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[1]刘深.赵柏岩诗集校注[D].《潜并庐诗存初续》卷一《五十一岁初度偶赋》.南宁：广西大学，2004﹒

[2]李娜.晚清广西士人赵炳麟研究[D].桂林：广西师范大学，2012﹒

[3]杨松，邓力群 ，荣梦源[M].香港：三联书店香港分店出版，1979﹒

[4][清]赵炳麟.赵柏岩集（上）.中日之役[M].南宁：广西人民出版社，2001.

[5]刘深.赵柏岩诗集校注[D].《柏岩诗存》卷一《瀛台恨》﹒南宁：广西大学，2004﹒

[6]刘深.赵柏岩诗集校注[D].《柏岩诗存》卷三《共和政治万岁》﹒南宁：广西大学，2004.

[7]刘深.赵柏岩诗集校注[D].《柏岩诗存》卷三《重商主义》.南宁：广西大学，2004.

[8]故宫博物馆明清档案部.清末筹备立宪档案史料（上）[Z].北京：中华书局，1979.

[9]迟云飞.清末预备立宪研究[M].北京：中国社会科学出版社，2013.

[10]孙改霞.赵柏岩文集校注[D].《柏岩文存》卷一《防乱论》.南宁：广西大学，2004.

[11]中国史学会.中国近代史资料丛刊：辛亥革命：四[M].上海人民出版社，1957.