我国铁路公安机关的历史发展

吕 萍

（铁道警察学院，河南 郑州450053）

铁路公安机关作为新中国第一支警察力量，拥有着光荣辉煌的历史。在对它的形成、发展以及在改革大潮中跌宕起伏的历史进行梳理的过程中，我们可以更加清晰地发现，无论在历史上还是在现实中，我国的铁路公安机关都有着不可替代的社会价值。

一、铁路公安机关的雏形

与新中国铁道部的整体建立过程一样，铁路公安机关也是从作战部队脱胎而来，而且，铁路公安机关的出现要早于铁路管理部门。

铁路公安机关最早是在东北已经解放了的地区建立起来的。1946年的东北战场，解放军与国民党军队已经形成对峙局势。1946年4月，东北民主联军进驻哈尔滨，建立人民政权，成立了哈尔滨市公安局。随后，中共东北局和各地人民政权也建立了东北局社会部和各级公安机关。由于东北地区铁路相对发达，铁路对军用物资的输送起着决定性作用，初期由野战部队保护占领区的铁路线路及运输安全，中共东北局于1946年冬天成立了一个铁路保卫科，1947年成立了东北铁路公安处，下设牡丹江和齐齐哈尔两个分处。随着解放军的胜利推进，新政权相继接管了原国民党政权管连成的铁路警察机构，在实行军事管制的同时组建了新的铁路公安机关。

1948年，解放军在东北战场已经转入反攻，中共东北局遂成立东北铁路公安局，又从护路军中抽调四个连，组成了约六百人的铁路公安队伍，把已经解放了的地区的铁路隧道、桥梁和仓库看守起来，对铁路沿线进行巡逻，对铁路车站和列车运行的治安秩序进行管理。随着解放军在东北地区的节节胜利，至沈阳解放时，东北铁路公安局下设的哈尔滨、齐齐哈尔、吉林、长春、沈阳、锦州铁路公安处相继成立。各铁路公安处下设公安段，并成立若干铁路公安派出所，负责铁路沿线车站的治安保卫工作。

当时，各铁路公安处中又成立了公安大队，大队长兼任公安处副处长，这种建制将公安业务与武装部队统一了起来，铁路公安队伍迅速发展到了近6千人，但在刚刚解放的东北，护路、看守任务繁重、艰巨，于是，各部队一个班、一个班地抽掉兵力扩充到铁路公安队伍，队伍扩充到了1万多人。1949年1月，东北公安总处改为东北公安部，东北各省设立公安厅。

在解放大军横扫大陆，向南不断推进的过程中，滕代远将军受命组建中央军委铁道部，提出“解放军打到哪里，铁路就修到哪里”的口号，铁路线路恢复和保障铁路运输安全成为铁路公安队伍的首要职责，因此，凡是解放区都迅速建立起了铁路公安机构。1946年10月，牡丹江铁路管理局公安处成立，1947年5月，公安处改称东北铁路公安处牡丹江公安分处。1948年8月，牡丹江铁路管理局及公安分处撤销，并入哈尔滨铁路局和铁路公安局。1947年2月，东北铁路公安处齐齐哈尔铁路公安分处成立，1948年8月，齐齐哈尔公安分处改为齐齐哈尔铁路公安局，下辖齐齐哈尔、白城、昂昂溪、海拉尔公安段。1949年2月，齐齐哈尔铁路公安局改为公安处。1948年6月，东北铁路公安处驻吉林办事处成立，8月成立吉林铁路公安局，下辖长春铁路公安分局和吉林、梅河口、图们公安段。1949年1月6日，公安局更名为公安处，2月，长春铁路公安分局划归沈阳铁路公安处领导。1948年8月8日成立哈尔滨铁路公安局，辖哈尔滨、三棵树、南岔公安段，三等以上车站成立公安驻在所。1949年2月14日，公安局改称公安处，下辖哈尔滨、牡丹江、佳木斯、绥化公安段。1948年10月，成立锦州铁路公安处，下辖西阜新、郑家屯、山海关公安段。1948年11月21日，成立沈阳铁路公安处，下辖安东（丹东）公安分处，辽南公安段和沈阳、抚顺公安段。1947年11月12日，石家庄解放，1948年3月，石家庄警卫大队成立，1949年1月，石家庄铁路管理局成立，警卫大队改称保安处，辖石家庄、衡水、阳泉、榆次4个公安段。1949年4月24日，太原解放，6月7日，太原铁路管理局公安处成立。1948年济南解放，10月成立济南铁路局警务处，1949年8月成立济南铁路管理局公安处，下辖徐州、青岛、蚌埠3个公安分处。1948年10月22日郑州解放，1949年5月20日成立郑州铁路公安处。1949年5月20日西安解放，6月17日成立陇海区铁路西段公安处，7月，改为郑州铁路公安处西安公安分处，同年成立的汉口铁路公安分处划归郑州铁路公安处。1949年8月3日天水解放，25日，在天水设立公安段，隶属西安公安分处。1949年2月22日，平津铁路管理局公安处成立，下辖张家口公安分处、天津公安室和北平、丰台、长辛店、天津、唐山、山海关、德县、南口、张家口、大同等10个公安段。1949年5月6日，平津铁路管理局公安处随路局迁至天津。1949年9月29日，平津铁路管理局公安处改为天津铁路管理局公安处。1949年7月3日成立上海铁路公安局，下辖杭州、南昌公安分局。1949年6月15日，粤汉铁路公安工作组在武昌成立，8月23日，衡阳铁路管理局公安处在株洲成立。1950年4月，昆明市军管会接管铁路警务处，5月29日，成立昆明铁路公安处。1950年4月，解放军接管成渝铁路工程局警务处，6月，筹建西南铁路工程局公安处。1950年5月1日，成立西北铁路干线工程局公安处（辖宝鸡至天水北道埠），1952年12月28日，撤销西北铁路工程局及公安处，成立第一工程局及公安处。1952年12月，撤销西南铁路工程局及公安处，划归成都施工局公安处。1953年1月，成立重庆公安处，辖重庆、成都、綦江公安段，年底撤销3个公安段，改为重庆、成都、綦江公安科。成立的这些铁路公安机关，全力保障着铁路运输安全。

1949年10月1日，中华人民共和国成立，中央人民政府设立铁道部时就成立了铁道部公安局。作为公安部的派出机关，铁道部公安局负责领导全国铁路的公安保卫工作。在铁道部公安局以下，全国铁路公安机构沿袭解放区铁路公安机构设置，仅适当进行了调整和完善，在各铁路局下设铁路公安局、公安分局，铁路管理分局下设公安处、公安分处等。

二、铁路公安机关的定型

（一）机构设置

1950年5月，铁道部将铁道部公安局以下的各铁路公安局、公安分局改为铁路管理局公安处、铁路分局公安分处；公安处、公安分处下设看守所、行政拘留所、乘警队，并根据线路区段设公安段，三等以上车站设公安驻在所。

1966年5月，“文化大革命”开始后，全国各级铁路公安机关都受到了严重冲击。

1970年7月，铁道部与交通部合并成立交通部，1971年8月，成立交通部公安局，1972年5月以后，根据第15次全国公安会议和交通部工作会议精神，全国铁路相继恢复公安处、公安分处建制，调整和完善公安处、公安分处机关科室设置。

1985年1月，北京、哈尔滨、沈阳、郑州、上海、广州、兰州、成都铁路局公安处改为铁路公安局，上述所属公安分处改为公安分局；济南、柳州、昆明、乌鲁木齐、呼和浩特铁路局公安处改为铁路公安处，所属公安分处也相应改变。1990年8月，各铁路公安分局更名为铁路公安处。

1995年1月，中国铁路工程总公司公安处和铁道建筑总公司公安处更名为铁路工程公安局，和铁道建筑公安局一起仍列入铁道部公安局序列，为正处级机构。1998年国家机关改革，铁道部公安局机关编制调整为8处、室、部。2003年以后，经铁道部批准，各铁路公安局增设特警队，任务较重的公安处的治安科、警卫科、乘警队改为支队，由科级上升为副处级。2005年，依据全国二十次公安会议精神，各级铁路公安机关增设政治委员一职。

2009年底，按照国家2003年对铁路工程、铁道建筑公安系统改革方案，将铁道部公安局代管的铁路工程、铁道建筑公安局整建制移交地方公安机关管理。

2009年底，铁路公安机关开始转换体制，整体脱离各铁路局，“纳入国家司法体系”，由铁路企业的组成部门转变为铁道部公安局垂直领导的下设机构，但铁路公安机关的机构设置、职能等并未改变。

2013年3月，铁道部被撤销，经国务院授权，原铁道部公安局的党政工作由中国铁路总公司管理，公安业务由公安部管理，原铁道部公安局更名为铁路公安局，其下属公安机关机构设置不变。

目前，铁路公安局（原铁道部公安局）在全国铁路系统共设有哈尔滨、沈阳、北京、济南、上海、郑州、南昌、广州、南宁、昆明、成都、兰州、呼和浩特、乌鲁木齐、太原、武汉、西安、青藏等18个铁路公安局，下辖74个公安处。

（二）业务领导关系和组织人事任命

1949年新中国成立中央人民政府铁道部，下设铁道部公安局。铁路公安机关实行双重领导的管理体制，即：铁路公安局受铁道部公安局（公安部十局）和所在铁路局（集团公司）的双重领导，业务上以铁道部公安局领导为主，干部管理、后勤保障以所在铁路局（集团公司）领导为主。铁路公安处受铁路公安局和所在分局（总公司）的双重领导，业务上以铁路公安局领导为主，干部管理、后勤保障以所在铁路分局领导为主。基层所队由铁路公安处直接领导。与此同时，各铁路公安局、处在业务上还接受所在省、市、自治区公安厅局的领导。

1953年1月，公安部成立交通保卫局，统一领导全国铁道、公路、航运、邮电系统的公安保卫工作。1954年8月30日，铁道部公安局并入公安部十局，铁路公安机关的业务领导关系发生变化。在1955年4月召开的第七次全国铁路公安保卫工作会议上，时任公安部副部长兼中央监察委员会驻公安部监察组组长汪金祥提出，铁路管理机构是按铁路运输业务的需要设立，不是按省（市）行政区划设立，铁路公安机关与地方公安机关不同，它既是国家的公安机关，又是铁路企业的保卫组织，必须按企业设置。如果离开铁路企业设立公安组织，就会脱离运输生产，可能产生步调不一，这对保卫铁路企业的安全是不利的。但他同时又强调了公安部以及地方公安机关对铁路公安机关业务领导的重要性和必要性，指出如果没有地方公安机关的业务领导和监督，就必然使自己处于孤立无援的状态，要做好铁路公安保卫工作也是不可能的。所以，“铁路营业线路的十二个公安处，按照铁道部、公安部的规定，在业务上仍实行由中央公安部交通保卫局与省（市）公安厅（局）双重领导”，而各铁路公安分处在业务上，仍“由铁路公安处统一负责进行业务领导，所在地的地方公安机关负责监督指导”［1］。

在上述政策引导下，铁路公安机关对于公安部以及代表公安部对铁路公安工作进行业务领导的各地方公安厅（局）一直保持服从关系。1970年7月，铁道部与交通部合并成立交通部，1971年8月，成立交通部公安局，在业务上统一领导铁路、水运、航空等警种。公安部及地方公安机关对铁路公安执法活动的领导进一步加强。1975年，交通、铁道两部又分开，铁道部重新成立了铁道部公安局，领导铁路公安机关开展业务，铁道部公安局同时接受公安部领导，地方各铁路公安局同时接受所在地省、市、自治区公安厅业务指导。这种模式一直延续至今。

进入上世纪90年代后，铁路公安机关与公安部尤其是地方各公安机关的关系日渐疏远，与各铁路企业的依附关系越来越紧密，作为铁路保卫部门的特征越来越明显。铁路公安机关在人事与管理任命上一直实行接受上级公安机关与所在铁路局双重领导的体制。

1980年以前，铁路公安机关股级干部由铁路分局任免，科级干部由铁路局任免，处级以上干部由铁道部任免。1980年以后，铁路公安干部管理权限逐步进行调整。

2003年12月，铁道部党组为贯彻落实“二十公”会议精神，下发了《关于加强和改进铁路公安工作的决定》，铁道部办公厅、铁道部政治部配套下发了《批转铁道部人事司（政治部、组织部）、劳动和卫生司〈关于进一步完善铁路公安机关领导管理体制和加强铁路公安干部管理工作的意见〉的通知》，规定：各铁路公安局局长、政委的任命，由路局党委提出任免意见，铁道部人事司组织考察，征得部公安局党组同意后，由（报）铁道部党组任免；铁路公安处处长、政委以及班子成员由铁路公安局党委提出任免意见，征得铁路分局党委同意后，由铁路局党委考核、任免。此规定削弱了各铁路管理局的干部任免权限，加大了铁路公安机关垂直领导的力度。

2004年3月18日，各铁路分局撤销，公安局、处两级铁路公安机关均与各铁路局对接，接受铁路局直管，人、财、物由路局党政部门负责，但在干部管理方面，铁道部公安局、各铁路公安局的管理权限进一步扩大，管理模式向垂直管理又迈进了一步。

2009年7月，中央编办下发了《关于铁路公检法管理体制改革和核定政法专项编制的通知》，将铁路公安局、处及铁路公安派出所（队）从铁路运输企业中全部分离，一次性纳入国家司法管理体系，由铁道部、公安部双重领导，党政工作以铁道部领导为主，公安业务工作以公安部领导为主，铁道部公安局在铁道部、公安部的双重领导下，具体领导铁路系统的公安工作。铁路公安实行铁道部公安局、铁路公安局、铁路公安处三级管理体制，厅局级干部统一由铁道部任免，处级以上干部由铁道部公安局任免，科级以上干部由各铁路公安局任免，副科级及以下干部由各铁路公安处任免。

自此，铁路公安机关在人事管理上彻底脱离了各铁路局，进入国家公务员序列，完全实现了人事管理的垂直领导。

2013年铁道部撤销，在铁路总公司辖下的铁路公安机关，机构设置、人事管理都没有任何改变，仅在厅局级干部的组织任命程序上，由原铁道部党委更改为公安部党委。

（三）主要职能和任务

铁道部公安局成立后，即起草了《中央人民政府铁道部公安局组织纲要（草案）》，其中规定，铁道部公安局的性质，是中央人民政府铁道部组成部门之一，是中央人民政府公安部派到铁道部门之代表机关，是铁道系统中公安保卫工作的最高领导机关。依此类推，各铁路管理局下设的公安机关当然地既是各铁路局、铁路分局的组成部门之一，又是上级铁路公安机关的代表单位。

1955年2月12日，铁道部公安局第一次全国铁路保卫工作会议召开，这次会议对新中国成立5年来铁路公安机关的工作进行了总结，对当前形势进行了分析，第一次提出了“铁路人民警察是国家警察的一种”。但在紧接着召开的第七次全国铁路公安保卫工作会议上，时任公安部副部长兼中央监察委员会驻公安部监察组组长汪金祥又提出：“有些同志只看到铁路公安机关是国家公安机关的一方面，不懂得它又是铁路企业的一个组成部分，是企业的保卫机关，他们片面地强调公安工作的特殊性，而忽视了与铁路其他部门一样为运输生产服务的共同性。”［1］这种提法十分典型，成为后来几十年间实际工作中各方甚至铁路公安机关自身的定位。

60余年来，铁路公安机关的任务也随国家政治、经济等因素的发展变化而变化。

新中国成立前后，铁路公安机关的任务与军队无异，主要是保障铁路运输的畅通与安全，为解放战争提供强有力的后援。战后复苏阶段，铁路公安机关与全国公安机关的任务一致，保卫新政权，维护国家稳定与铁路运输和建设的安全，剿除匪患，镇压反革命，等等。

铁道部公安局在1949年制定的《中央人民政府铁道部公安局组织纲要（草案）》中明确提出：“铁道部公安局总的任务是肃清一切国内反动派和帝国主义在铁道辖区内之公开与隐蔽的、武装与非武装的特务、间谍、盗匪组织与破坏铁路建设、危害运输生产的反革命活动，维护政府法令与铁路规章之实施，以公开治安管理与秘密侦讯各种方法，并密切联系地方公安机关，进行铁路公安保卫工作，以达维持铁路秩序，保证铁路运输安全之目的。”

1955年2月12日，铁道部公安局第一次全国铁路保卫工作会议召开，会议第一次系统提出铁路公安机关的具体工作任务：（1）维护铁路车站、厂段及列车上的治安秩序，保障有关公共秩序和社会治安的法律及铁路规章的实施；（2）镇压反革命分子的破坏活动，打击盗窃及其他刑事犯罪活动，保护铁路及旅客生命财产的安全；（3）协同“行车安全监察室”预防和追查各种事故；（4）依照法律管制反革命和其他犯罪分子；（5）协助有关部门侦缉在车站和列车上逃避侦查、审判及执行判决的人犯，并协助在铁路上押解人犯的工作；（6）管理铁路车站、厂段的消防工作，监督易燃品、危险品的安全运输及保管工作；（7）进行调查研究工作，为侦查部门提供线索，主动配合侦查工作之进行；（8）领导车站治安保卫委员会的工作，经常协助党、政及有关部门，在铁路员工和沿线人民群众中进行提高革命警惕、爱护人民铁路、遵守铁路规章、遵守铁路治安秩序的宣传教育。

上世纪80年代以来，随着国家政治、经济生活的正常化，铁路公安机关的任务有了很大的调整。进入21世纪以来，尤其是铁路六次大提速以后，整个铁路治安形势发生了巨大变化，各类涉及人身权利的犯罪逐渐减少，涉及公民个人财产的抢劫、盗窃犯罪率也大幅下降，但涉及公共安全和线路安全的隐患逐渐增多。2004年以来，铁路公安机关的工作重心已经逐渐转变为查危防爆和线路安全维护。

（四）经费来源

经费的提供，对于执法机关来说是一个事关生存的关键问题，吃谁的饭肯定要替谁说话，由谁供养就要为谁服务，这是一个铁的定律。但在目前中国的司法体系中，由中央财政提供经费的司法机构并不多，除中央直属机关外，地方各级公检法机关几乎都是由各级地方财政供养，铁路公安机关在2010年之前，当然地也是由各铁路局提供经费。经费供给直接决定了各铁路公安司法机关权力行使的不独立甚至执法主体本身的不独立。

铁路公安机关的经费（不含公安部十局）一直由铁道部承担，1963年以前纳入运营成本。1963年11月，铁道部向国家计委、经委、财政部和公安部、国务院内务办公室等单位报送了“请解决铁路公安部门经费款源问题”的报告，要求铁路公安部门的“经费从铁路运输成本内划出，同其他国家警察一样，由国家行政费中属于专政费用项目下列支”。1964年财政部以〔64〕财公交曾字第312号文件通知铁道部，自1964年1月1日起，将铁路公安部门的经费由铁路运输成本中划出，改在企业营业外列支，按照国家行政费的管理办法，单独编制预算和会计报表。此后，国家一直把铁路公安经费列为“营业外开支”，但经费仍由铁道部承担。在管理上，由各铁路公安局、处（20世纪50至70年代为处、分处或段）逐年编制预算报所在铁路局、分局核定拨给。近几年，全路公安费用每年都在20亿元以上，铁路部门把铁路民警作为铁路职工的一部分，铁路民警在工资及其他福利方面都与职工享有同等待遇，且较其他铁路职工多一项警衔津贴。但由于公安机关不准搞经营创收，不少民警的实际收入仍低于同等条件下的铁路职工。

2009年底，铁路公安机关整体转为国家公务员序列，从此，铁路公安机关的福利待遇、各项经费全部由国家财政划拨提供。

总之，铁路公安机关自建立至今，一直延续着对应铁路各级部门设立的机构层级：在中央政府一级机构内设，地方铁路局一级机构内设，地方铁路分局（分局已经撤销，但与分局对应的铁路公安处仍然存在）一级机构内设，铁路站段对应设立基层派出所、队等，共四层三级机构设置体例。其间虽然在名称和行政级别上有调整，在机构设置上有增加和扩充，但在机构层级上没有大的改变。

三、铁路公安机关的转制

2009年7月16日，人力资源和社会保障部、铁道部、国家公务员局联合发布《关于做好铁路公安机关转制人员过渡有关工作的通知》（人社部发〔2009〕64号），拉开了铁路公安司法体制改革的大幕。同年9月，全国铁路公安机关启动转制考核考试工作，至当年年底，铁路公安机关在体制上基本完成了从“企业警察”到“纳入国家司法体系”的“国家公务员序列”的华丽转身。但铁路公安机关的管理机制、工作机制、福利待遇等，并没有随着铁路警察身份的迅速改变而发生变化，这个过程的转变艰难而晦涩。

2013年3月，铁道部被撤销，经国务院授权，原铁道部公安局的党政工作由中国铁路总公司管理，公安业务由公安部管理，原铁道部公安局更名为铁路公安局，其下属公安机关机构设置不变。

目前，铁路公安机关的发展前景，在很多人的眼中仍然模糊不清，难以预断。

［1］汪金祥在第七次全国铁路公安保卫工作会议上的报告［A］.经济文化铁道交通保卫工作文件选编（1949.10——1966.5）［C］.北京：中国人民公安大学出版社，1991：772.