新型城镇化进程中城市社区治理研究

周学馨,黄小梅

(重庆市委党校经济社会发展研究所，重庆 400041)

社区是城市社会的基本单元,是人们社会生活的共同体和基本平台,社区和谐是城市社会和谐的基础。十八届三中全会提出:创新社会治理必须着眼于维护最广大人民的根本利益,最大限度增加和谐因素,增强社会发展活力,提高社会治理水平,维护国家安全,确保人民安居乐业、社会安定有序。十八大报告也明确指出:推进新型城镇化建设,要积极推进社区建设,健全新型的社区管理和服务体制,把社区真正建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。新型城镇化打破了原有的城市社会管理模式,如何在社会结构发生根本性转变、社区人员构成日渐多元化、居民精神物质需求日益多样化、各类社会矛盾聚焦在社区的情况下完善社区治理体制与社区服务功能,以充分发挥社区在社会管理中的积极作用,是当前关系城市基层社会和谐稳定最集中、最突出的问题。推进新型城镇化进程中的社区治理不仅是重构政府与社会关系的重要途径,也是提升政府公共管理水平、提高社会治理能力、推进城乡一体化的重要标志。

一、社区治理的内涵及特点

社区治理是一个逐步发展的过程,与“社区”和“治理”两个概念的提出紧密相连。自腾尼斯于1887年提出社区概念后,其内涵随着经济发展和制度变迁而逐渐丰富。在滕尼斯看来,社区即“共同体”,是由传统的血缘、地缘和文化等自然意志占支配地位的共同体,是有着相同价值取向、人际关系亲密无间、人口同质性较强的共同体。1989年,世界银行在讨论非洲发展时首次提出了“治理危机”(crisis in governance),此后,“治理”这一概念风行于学术界。在西方学术界,特别是政治学、行政学、经济学、管理学和国际关系学等领域,治理越来越成为学者们探讨的焦点。如今,治理理论在国际学术界已获得承认,并日渐成为一个颇具潜力的新兴研究领域。就其研究的层次来分,主要包括全球治理、区域治理、国家治理、地方治理、社区治理以及组织治理。社区治理是近年来的新话题,是治理理论在社区公共管理领域的借鉴与运用。社区治理不仅是社会治理的一个重要方面,更是社会治理的一个起点。在西方学术界,社区治理通常指的是在一定区域范围内政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的活动。

在国内,近些年许多社会学家对“社区治理”进行了大量的研究,并取得一定的研究成果。国内对社区治理的研究主要包括:在社区治理的内涵方面,夏建中认为社区治理就是在规定社区内,依托于政府组织、社会组织、民营组织和居民自治组织等各种网络体系,共同应对社区社会事务管理和公共服务的过程[1]。刘铎认为社区治理包括封闭式社区治理和开放式社区治理。封闭式社区治理是脱胎于与传统社会管理相对应的社区自治,是在社区自治的基础上,融入“治理”理念,吸纳社区内社会组织参与社区治理的过程,有一定的地域范围和主体边界。而开放式社区治理是允许社区外部组织参与到社区治理中来,这些外部组织既包括政府组织,也包括商业组织,甚至包括民间组织。并且社区治理正在逐步走向一种新型的“开放式治理”[2]。赵守飞等学者认为社区治理包括三个方面的内容:一是通过管制带来的统治秩序,二是没有政府治理的自治秩序,三是合作的治理带来的合作秩序。并且他认为合作治理打破了管制治理的主体一元化、权力集中化、地位不平等、机制不合作、权责不清晰、治理方式单一的局面,是治理理论的创新发展[3]。夏建中认为社区治理的主体是党的组织、居民委员会、居民社团或者兴趣团体组织、业主委员会、物业服务公司、自愿者组织以及居民个人等。在社区治理的方式方面,夏建中认为社区治理的方式是合作、自治、参与以及建立更多的横向结构居民组织[1]。钱海梅等学者认为培育城市社区中的信任和互惠规范、建立公民参与网络是我国城市社区治理的重要目标和手段[4]。李冬泉等学者认为城市化进程中的社区治理重在社区组织的打造、社区文化的建设、社区能力的培养,而这些是社区治理的核心中的核心问题[5]。在社区治理的价值方面,夏建中认为社区治理可弥补政府和市场失灵,为社区居民提供物质公共产品和培育社会资本,并建立人们行为规范中的激励机制。邓念国认为通过发挥社区居民参与的主动性与积极性,将进一步丰富社会资本,促进社区治理绩效的提升[6]。

总之,学者们普遍认为,社区治理指政府或民间的公共组织依照某种规则(法律法规或者村规民约),运用公共权威对社区事务实施管理,为社区成员提供服务,以维护或增进社区公共利益[7]。社区治理的特点是强调主体多元、民主协调和以人为本;注重共治与自治结合、法治与德治结合,是一种既强调过程、又强调结果的社区新型管理模式,是21世纪公共治理理论研究和实践创新的基本单元。但同时,学者们对新型城镇化进程中的城市社区治理结构、治理机制、治理制度、治理模式和治理方法与手段等问题还缺乏较深入的研究。

二、新型城镇化进程中城市社区治理存在的主要问题

国外社区发展经验证明:有效的国家治理,不是通过国家权力的无限扩张来完成的,而是通过合理范围内的国家权力运作、社会自治的有效开展以及这两者的相互配合与合作来实现的。在新型城镇化过程中,城市社区结构和功能在发生转变,房地产物业管理型社区、混合式综合社区、城市边缘非正规社区等会大量出现,并逐步形成结合不同地域经济社会发展特点的不同治理模式。深入分析城镇化进程中社区治理存在的主要问题,对推进城市社区建设、提升国家治理能力具有重要的实践意义。当前城市社区治理还存在以下问题。

(一)社区管理体制和运行机制不顺

目前在城镇化推进过程中,与社会管理体制改革相适应、以增进社区社会资本为目标、以构建多元治理主体合作和互补机制为重点的城市社区管理体制机制还远未建立。在社区管理体制方面,存在社区管理体制内部职责关系不顺、社区管理体制创新缺乏动力、社区管理的决策、执行和监督职能不清、城乡社区公共服务差距大等问题。在社区管理机制方面,社区利益调节机制、诉求表达机制、矛盾调解机制、利益保障机制以及危机应对机制处于相对匮乏状态,使得社区难以充分发挥其在社会治理中的“基元”作用。

(二)社区多元治理主体发育不足

现代社会治理是一种多元、有机、和谐的整体治理结构,政府不再是唯一的治理者,其他治理主体在满足社区居民需要、致力社区服务和管理方面,具有政府和市场不可替代的作用。但总体来看,在新型城镇化进程中,由于保障多元治理主体参与治理的相关法律法规建设滞后、支持其发展成长的资源调控策略不足、促进政府与其良性互动机制欠缺、健全的监督制约体系缺乏以及社区组织自身建设滞后,导致多元治理主体的成长空间和成长潜力严重不足。

(三)社区公共产品和公共服务提供滞后

随着计划经济体制向市场经济体制的转型,过去由企业承担的社会功能逐步向社会转移,社区的社会服务功能得到了进一步的加强。社区除了保持原有的基层社会服务功能外,还承担着对弱势群体救助、流动人口管理和服务、特殊群体的照顾和服务等职能。社区是居民获得公共产品和公共服务的重要场所,公共产品和公共服务的提供需要建立多元互动的社区治理结构,即建立在政府、市场和社会三维框架下的多中心模式才能有效克服单一主体供给不足的困境。目前,由于城市社区治理结构缺乏,导致社区服务管理供给主体不清、主体供给方式单一、供需脱节和供需矛盾突出,社区公共产品的供给仍然是“政府供给主导”型,市场难以充分发挥其在资源配置中的决定性作用,导致公共产品在供给数量、结构和质量上很难真正满足城市社区居民日益增长和变化的实际需求。

(四)社区管理手段单一陈旧

社区信息化是在政府主导和社会广泛参与下,以居民需求为导向,综合利用信息技术手段,整合社区资源,为社区居民提供全方位信息服务。随着信息化和城镇化的快速发展,在城市社区治理中运用信息化思路和方法更能优化组织运行、提高政府绩效。目前城市社区管理信息化程度普遍较低、信息化基础设施建设落后,信息化资源难以有效统筹。同时,社区管理方式单一,社区发展模式呈现单一化倾向。没有将城市社区、城乡接合部社区、政府主导型社区、自治型社区等不同类型的社区进行分类管理,行政一刀切现象突出,难以体现不同类别的社区特色。

三、新型城镇化进程中城市社区治理需实现五大转变

新型城镇化的重要特征在于实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化。作为新型城镇化目标实现载体之一的社区,必然要有清晰的社区治理理念、发展方向和社区治理路径。随着计划经济体制向市场经济体制的转型,随着社区类型的多元化、社区利益和社区成员的分化,新型城镇化进程中城市社区治理需要实现以下五大转变。

(一)管理体制从行政化到自治化转变

随着新型城镇化进程中流动人口大量增加、公民民主意识、参与意识及法治意识的不断增强、公民需求结构的不断变化,当前城市社区治理结构和治理状况已不同于过去,新的治理环境要求作为公共利益代表的政府,必须在城市社区治理中的角色进行重新定位,并转变政府职能,变“统治型”政府角色为“治理型”政府角色,从而为城市社区的可持续发展营造新的治理体系。即改善政社不分的体制,理顺政社关系。按照“政社分开、责权统一、财随事走”的原则,科学合理地界定政府职能部门、街道办事处和社区居民自治组织在社区治理中的职能和责任,理顺相互之间的关系,努力实现政府依法行政、社区依法自治,使社区居委会成为名副其实的自治组织。当然,从我国社区发展的历程来看,从社区建设、社会发展到社区治理的步步推进过程中,社区自治并非是主流的城市社区治理模式[8],从社区管理走向社区治理还需要一个长期渐进的过程。

(二)治理主体从一元化到多元化转变

新型城镇化的发展必然带来城市利益群体的多元化。在社会利益日益多元的时代,我国城市社区治理是一种自上而下的政府主导的制度创新,这种创新不仅是静态的宏观制度安排,更是国家-市场-社会不断分化与持续互动的动态过程。尽管政府、单位依然是城市社区资源配置的主体,但其他社会组织、社区居民逐步和政府一起参与社区公共事务管理,成为社区治理的多元主体。围绕公共事务的分权和参与成为实现社区治理的主要途径,社区治理结构的重心将不断向政府以外的其他主体偏移。社区治理的主体既包括党团组织、政府组织,也包括非营利组织、市场组织,还有居民个人;既包括政治性组织,更包括经济性、文化性和社会性组织。为此,一是建立多元治理主体有效参与社区治理的政策和途径,解决其发展的瓶颈问题;二是完善和构建多元治理主体合作对话机制,实现社区组织间的有效合作和交流;三是完善资金筹集机制,建立多元治理主体的运作渠道。可借鉴国外社区基金会的运作机制,即建立带有基金会性质的非政府公共组织,使社区基金来源于社会并有效使用于社区。

(三)社区资本提供方式从行政化向市场化转变

新型城镇化进程中的城市社区治理需要采用市场化理念,使用新的开发模式,尤其是包括资金、信息技术、教育及医疗资源等优质资源的注入。可按照“政府引导、社会参与、企业运作、百姓受益”的模式运行,改变传统单纯依靠政府推动的被动局面,充分调动多元投资主体的积极性。尤其是在加大政府投入的同时,创新社区资本供给方式。一是政府可制定优惠政策鼓励符合条件的企业参与社会治理。二是制定政府购买服务制度,将社区医疗、教育、文化等公益性的服务由各类社会组织提供,通过引入服务项目竞标等市场竞争机制提高资源使用效率、激发社会参与活力。三是鼓励社区居民创办微型企业和公益性岗位,为社区提供个性化及差异化服务。

(四)管理方式从无差别化到差异化转变

统筹城乡社区建设是实现城乡一体化发展的内在要求。统筹城乡社区发展,需要在充分尊重不同类别社区特色的基础上,通过差异化管理,形成各类社区协调互动的发展格局。一是对于城市社区,要通过制度创新、政策优化,努力形成以政府、社区组织、社会居民、NGO合作共治的局面。二是对于城乡结合部社区,要重点破除城乡结合部的二元管理体制,加大政府投入资源力度,培育社区理念及居民参与能力,并解决好土地、拆迁等城镇化发展过程中的重要民生问题。同时通过健全城乡社会管理联动机制、城乡社会保障衔接机制和城乡党建工作联动机制,逐步推进城乡社会管理的协调互动,建立健全农村公共服务体系。三是对于不同类型的社区治理模式进行分类管理,不可做到整齐划一,尤其是针对城乡结合部非正规社区的种种复杂具体问题,应进行社区治理模式的创新。

(五)管理手段从机械化到信息化转变

社区信息化是政府充分掌握信息、维护基层社会和谐稳定、提升基层工作水平、提高服务效能的重要方式,也是社区居民反映诉求、参与社区治理的重要渠道。一是建设覆盖社区常住人口和流动人口的动态信息库。促使劳动就业、社会保障、社会救助、治安管理、房屋租购等社区民生信息的联网共享;二是统筹推进城市社区信息化建设进程。建议制定社区信息化工程建设实施纲要,分目标、分步骤推进社区云端服务器建设、社区职能服务管理系统建设以及社区云端物联网管理平台建设,逐步提高社区自治的信息化水平和科学化水平;三是在条件成熟的社区优先试点“智慧社区”建设,积极探索社区信息化管理的优化路径,并以建立信息化舆论监测平台、舆论分级预警和处理机制为载体,推动安定和谐的社区建设。

总之,新型城镇化进程中的城市社区治理是一个需要从多维度去理解和实践的发展中问题,由于政府追求社会治理的理想目标与现实体制与制度的张力存在冲突,使得城市社区治理存在诸多难点。因此,当下城市社区治理不仅存在驱动力不足的困境,而且更重要的是缺乏变革的路径。为此,在新型城镇化进程中,城市社区治理必须突出“治理”理念,进行制度配套、体制改革、结构调整、机制创新、资源整合以及角色和功能的重新定位,以完善城市社区治理结构为重点,以提高公益性福利为目标,以社会服务和政府购买服务为主要内容,以提升社区安全感、归宿感、幸福感和凝聚力为关键,努力建成管理有序、服务完善、职能明确、环境优美、治安良好、生活便利的新型现代化城市社区。

参考文献:

[1]夏建中.治理理论的特点与社区治理研究[J].黑龙江社会科学,2010,(2).

[2]刘铎.开放式社区治理:社区治理的演化趋势——基于四个社区治理案例的分析[J].甘肃行政学院学报,2009,(3).

[3]赵守飞,谢正富.合作治理:中国城市社区治理的发展方向[J].河北学刊,2013,(5).

[4]钱海梅,齐卫平.我国城市社区治理探索[J].理论导刊,2008,(11).

[5]李东泉,蓝志勇.中国城市化进程中社区发展的思考[J].公共管理学报,2012,(1).

[6]邓念国.认知性社会资本与城市社区治理绩效:基于杭州的实证研究[J].天津行政学院学报,2013,(7).

[7]林尚立.社区民主与治理:案例研究[M].北京:社会科学文献出版社,2003:316.

[8]闵学勤,黄灿彪.适度的社区自治及其路径选择——基于香港和内地社区治理模式的比较[J].河南师范大学学报:哲学社会科学版,2012,(2).