怎样衡量新公共管理对社会带来的影响?——一些理论和方法论的问题探讨①

[瑞士]保罗·优利欧(Paolo Urio)(著),苏有(译)

(1.日内瓦大学，瑞士 日内瓦 14456;2.中共重庆市委党校，重庆 400041)

一、判断公共管理体系优劣的原则与路径

(一)我们需要、也能够找到判断公共管理体系优劣的因果关系

对于社会科学来说,在因果机制②科学哲学家邦格(Mario Bunge)在1997年《社会科学哲学》(Philosophy of the Social Sciences)杂志上发表了《机制与说明》一文,系统地提出了社会因果机制(socialmechanism)概念:“社会系统中的机制……至少包含两个以上的行动者,机制过程从事于形成、保持、转化或消解某个社会系统。”[1]赫德斯特罗姆(P.Hedstrm)和斯维德伯格(R.Swedberg)进一步解释说:社会因果机制是“这样一些合理的假说,它们基于个人之间、个人与社会群体之间的相互作用,能够说明某些社会现象”[2]。译者注。中建立明确的逻辑联系,都要比实验科学难得多。这是因为,在实验室里进行的研究,允许研究人员把相关和独立的变量从其他变量的“外界干扰”中分离出来。然而,社会科学研究却不能。所以,在社会科学研究过程中,直到实践中的一些其他变量干扰和摧毁以前建立起的因果关系前,新建立起的因果机制都会被怀疑,会被认为也许是无效的。这就是社会科学建模所面临的艰巨挑战和不可回避的命运。

在社会科学研究中,由于实验室的实验方法基本上不可能被采用,在大多数情况下,我们只能找出相关社会因素间的相互关系,并在此基础上推断它们之间的因果关系。这就是为什么许多新公共管理的拥护者反对对于新公共管理的批评③对于本文来说,特别是当涉及批评的争论是基于新公共管理与收入分配,与贫困率等变量的相互关系时,新公共管理的拥护者就更不同意这些批评。的原因。这些拥护者们声称,不可能建立证明新公共管理扩大了收入不平均现象这样一种因果联系,并暗示有可能存在其他的变量,可以解释收入不平均等社会现象。然而这种说法并不是那么令人信服的。首先,它与新公共管理拥护者们所宣扬的目标相违背:提高由私有化、公共服务外包、分权化和经济自由化所引导的公共管理。但这些做法怎么能够不带来收入不均呢?其次,根据新公共管理倡导人的观点,这种新的定义国家和市场作用的方式,是与传统公共管理存在巨大差异的。它应当通过加强提供服务(根据效果、效率和质量)、通过对家庭和企业两方面进行减税来激活经济资源,并且切实增强经济发展惠及每一个人的作用。所以,如果说新公共管理对经济变量(例如GDP)和譬如收入分配及贫困率这样的社会-经济变量都没有影响的话,是很令人惊讶的。再次,鉴于“强新公共管理国家”①指广泛而彻底地执行新公共管理政策的国家——译者注。的福利体系不是太优厚(这也许不能抵消由市场主导的初次收入分配带来的不利后果),我们可以推断出强新公共管理国家将呈现收入分配不平衡加剧和贫困率提高的局面。最后,我想说的是,在例如公共管理以及与之相关的经济发展这样非常复杂的领域里,我们确实不能对试图建立因果链抱有太高的期望。这一观点是被F.A.哈耶克(F.A.Von Hayek)——最具有影响力的新自由主义创始人之一(也许就是最有影响力的)郑重地提出来的:“财富的创造不是一个简单的物理过程,不能由单纯的一系列因果关系来阐释。”[3]但是,这不能成为不能建立相关因果链的理由。

(二)找到衡量社会“健康”与否的标志性数据是判断公共管理体系优劣的关键

我建议通过以下数据,来衡量一个社会的“健康”与否。

一是就业率与失业率。就业率与失业率是衡量一个社会为那些没有资金或者土地,只有以劳动力进入劳动市场的人们提供保障能力的指标。就业是这些人获得收入的唯一途径。

二是收入分配状况。收入分配状况是衡量一个社会对其所有成员提供足够收入而过上体面生活的能力的指标。

三是贫困率。衡量一个社会的“健康”与否的上述第二项指标将引领我们来到第三项:来验证一个社会是否能通过收入分配来避免贫困危机(这是由劳动市场所决定的);再进一步,假设由市场支配的收入分配(也就是初次分配)决定了一定程度的贫困,那就需要弄清社会是否有能力通过制定社会政策,来消除或至少减少贫困。

四是犯罪率。假如由于收入分配和社会政策的孱弱,以至于社会无法避免或消除贫困,我们就需要弄清这种局面是否会导致犯罪率增加,特别是对于轻微罪行——那些当穷人处于经济和心理的困扰期容易犯下的罪行——而言。

五是国家公共健康数据。

(三)采集与运用相关数据的方法论问题

显然,在做进一步研究之前,我们必须提到从这些数据的采集、阐述和分析中呈现出的一系列实践上的和方法论上的问题。首先,不是所有的数据对所有国家都适用。其次,有些数据并不可靠,关于失业率的数据尤为明显。最后,解读的角度、传统的思维定式和理论争论,都会影响到对一些涉及到的现象的评判。下面,我就其中一些问题进行说明。

第一,我只会使用那些客观的数据,而不是站在某一个立场上。作为一名独立研究人员,我收集和选择使用数据都是自主的,也是由我个人出资进行的。数据的收集和选择存在几个难点。首先,由于不同的国家在收集、公布和阐述数据时不一定采用相同的方式,对研究者而言,如何使用标准化、可比较的数据就成了一个严峻的问题。万幸的是,一些国际机构已经做过相应的工作。此外,并不是所有令我感兴趣的数据都被国际机构分析过或者标准化了,这时我会采用来自LIS(图书馆和信息科学协会)的数据。LIS的研究人员完成了极具价值的工作,对我们所需要的大部分数据进行了标准化处理,并且对我们感兴趣的很多数据发表了相关研究报告。其次,由于不同的研究针对的国家不尽相同,使论证难度进一步加大。再次,现有的研究报告绝大多数只覆盖了新公共管理兴起的前20年(从1980到2000年),这段时间对贫困率和消除贫困政策的效果的评价是接近真实的。然而,由于新公共管理对率先推行这种管理方式的国家产生影响,是在20世纪80年代,对稍后推行这种管理方式的国家产生影响是在20世纪90年代,所以这一点不会对我们的研究造成太大的干扰。最后,我们不能简单地把研究对象分为强、弱或非新公共管理国家,这就造成了一些“中间案例”无法准确地被归类。事实上,由于一些国家是从非新公共管理国家向弱新公共管理国家或强新公共管理国家发展的,所以我采用了历时研究法。到20世纪90年代末,几乎所有的经济合作发展组织(OECD)国家都多少采用了新公共管理的方式。而那些毫无争议能被分为强新公共管理或者弱新公共管理的主要国家,一般都会被纳入研究之中。因此,尽管对21世纪前10年基于标准化数据的对比研究并不总是特别可靠,我们对论证结果的可信度,还是相当有信心。在这里,我们会提供从可靠来源得来的最新数据。

第二,在没有讨论过多细节的情况下,主要的、无异议的新公共管理国家包括美国、英国、新西兰(它们被认为是强新公共管理国家),加拿大和澳大利亚则相对稍微弱一些;几乎所有的北欧国家和法国、比利时及德国,都一直被认为是弱新公共管理国家。强、弱新公共管理国家的主要区别在于:强新公共管理国家在很大程度上运用私有化、公共服务外包、解除管制和权力下放的措施,来减少福利政策的覆盖率,并由此限制国家的作用;而弱新公共管理国家并不情愿这么做,它们更希望保持国家的主导地位和有效的福利政策。这些区别在2008～2011年的国际金融危机期间更为凸显。对于正向新公共管理转变的国家而言,我把爱尔兰和意大利看作新进的强新公共管理国家,而把瑞士和西班牙看作谨慎的新公共管理新丁。除了那些明显地可被归为强或弱新公共管理的国家外,随着时局的发展,对其他国家的分类都需要小心翼翼,因为它们没有什么已经是板上钉钉、不可改变的。我必须再次重申的是,几乎所有的经济合作发展组织国家都多少采用了新公共管理的方式,但是又存在显著不同。

第三,一些专家认为,新公共管理是20世纪80年代初被引入西方国家的第一代改革方案,而20世纪90年代中期之后提出的改革方案与新公共管理是有着本质区别的,是在“善治”的光环下进行的。然而,它们二者之间虽确有差别,但没有他们说的那么夸张。事实上,对以上两种改革稍有了解的人都会看出,它们之间不仅存在相当多相一致的地方,也拥有共同的理念(甚至是相同的意识形态)。上述专家对西方这类改革如此划分的结果(很可能是他们所期望的),是赋予了“善治”一个“好人”的角色。但在我看来,这一形象仍有待证明。大多数时候,很多人认为,善治融入了一些新公共管理原理,包含了基础设施建设和公共服务提供等方面的公私合作,新公共管理包括了公共服务外包及上述公私合作,善治是一个宽泛的、与新公共管理不同的概念……而我会说:善治实质上和新公共管理是一样的。其实,2008～2011年国际金融危机的出现,就是对20世纪80年代以来西方和其它地区政府改革理念延续性的有力证明。而且,公私合作本身就是一种公共服务外包的形式(法国和英国恰好在18世纪和19世纪已经出现过),它被一份出自最推崇新自由主义的区域一体化组织之一——欧盟——的最近声明所特别提及。这份声明证明了这种提供公共服务方式的优势和不足,其目的在于促进公私合作的进一步发展。

二、对衡量公共管理体系优劣的五方面数据的进一步说明

(一)就业方面

在审视(西方国家)官方的失业率数据时,必须十分谨慎,有时甚至需要带着十分怀疑的态度。官方数据往往会算低失业率,这是被普遍承认的。首先,在某些情况下,即使人们在社会形势严峻的条件下只有从事工作时间比例很低的零星工作,也会被认为已就业。其次,官方在建立失业数据时,不录入没有登记为失业,而实际上没有工作的人群,已成为惯例。再次,因身体或者精神永久或暂时残疾,而享受残疾人保险的受益人群,不会被认为是失业人群[4]。但是,我们可以推断出,由于放开管制的劳工市场使他们在巨大的压力下丧失了竞争力,这些残疾人(或至少他们中的绝大多数)是不会被雇佣的,也就是没有工作的。此外,这些数据没有反映出就业和失业情况对收入分配带来的影响。

(二)收入分配和贫富差距方面

首先,我们对“强新公共管理”国家和“弱新公共管理”国家间的比较很感兴趣。其次,我们应当考虑到时间变化对这些国家的影响,以及与它们所在的新公共管理国家等级序列(非、弱、强新公共管理国家)中其他国家的比较。其中,我们尤其要注意相关国家在上述序列中的等级是否有所变化,从非新公共管理到新公共管理国家的变化,更特别需要注意。再次,我们对收入分配中贫富差距的水平感兴趣,并假设收入不均与贫困率两者是正相关的。

诚然,我们并不奢望财富的分配能够绝对公平——只要是有理智的人都不会赞成那一谬论。尽管如此,如果能够证实现有模式下财富的增长(哪怕是经济危机也无法彻底阻止它)不仅在分配上不平衡,甚至还会进一步加剧收入不平均的话,会使任何有理智的人感到震惊。然而,这一情况也许已经在美国经济学家保罗·克鲁格曼(Paul Krugman)于1992年发表的研究中得以证实[5]。

(三)贫困率方面

1.贫困与收入不均的关系

许多人会说:由于在一个社会里,公民以不同的方式承担社会责任是很正常的,所以,收入分配不均也就理所当然;政府没有理由非要不惜一切来消除收入不均,并由此抑制人们创业,那会使每个人都付出代价。如果那些收入最少的人都有足够的钱过得尊严而体面的话,我倒会接受这一观点。但无论如何,这种条件是满足不了的。实际上,不仅国民财富增量的分配非常不公平,而且这种不公平还导致收入处于贫困线以下人口的数量保持不变,甚至增长。

2.界定贫困的困难

因为必须要对贫困给定一个标准,所以,对贫困——不论是绝对贫困还是相对贫困的评估,相比对收入不均的评估而言,要困难和有争议得多。贫困统计上,通常是以特定区域的人均收入为标准,低于这一水平线的家庭,即被认为是贫困。它的武断之处在于,对于“贫困线”的设定,往往带有主观色彩。这个缺陷引来了很多批评,并由此产生了一些替代性的方法,以评估贫困。其中一些方法已经取得了实践成果,而其他的则处于探索阶段。

3.评估贫困的新方法

最近,两个在收人不均和贫困领域最富盛名的专家在评估贫困现象方面提出了一项新的思路:不单考虑收入和支出,同时也把家庭金融资产纳入考察范围,也就是将财产融入贫困分析中。此外,牛津大学贫困与人类发展研究所给出了一种能在104个发展中国家进行评估和比较贫困状况的新方法:多维贫困指数(MPI)。从2009年起,它已作为人类发展指数(HDI)的补充,被整合到联合国开发计划署(UNDP)的报告中。由于这一指数只适用于发展中国家,我在对中国进行研究的时候就将以它为依据。

(四)犯罪率方面

在我的研究中,犯罪率数据摘自国际刑警组织网站,时间到1999年为止,因为该数据就不再公开了。之后的官方数据目前我无法查证,但这已经能够有力地证明:在西方新公共管理开展的头15年中,其标杆国家(美国、英国和新西兰)的犯罪率显著上升,而从20世纪90年代中期才起步推行新公共管理,当时被认为是非新公共管理国家的瑞士,其犯罪率却没有变化。

(五)公共卫生方面

评价一个国家在公共卫生领域的表现,是一项非常艰巨的任务,甚至比评估收入不均和贫困率更加困难。虽然有大量的文献和几本世界知名专业学术期刊涉及到这一复杂领域,但是,要彻底理清新公共管理与公共健康之间的相互联系是不现实的。好在有世界卫生组织的帮助,强、弱新公共管理国家主要卫生指标的对比,可以实现。

三、从五方面的具体数据来衡量新公共管理带来的影响

在作了上述说明之后,读者应该对我依据的数据放心了吧。下面,我根据我得到的数据①保罗·优利欧(Paolo Urio)教授在他的书中列举了大量数据。限于篇幅,更主要的是由于本文主要是介绍他的方法论,而只是附带地说一下结论,故在以下五部分中,都只选择了一、两项有代表性的数据来说明问题——译者注。,从五个方面,对新公共管理对西方社会带来的影响,作一个基本的判断。

(一)就业方面

从1990年到2011年,作为强公共管理国家的标杆,美国的失业率一直在增加,英国和新西兰的失业率在国际金融危机期间也有显著增加;而弱新公共管理国家的失业率,却没有太大变化,有的甚至还有下降;然而,作为非新公共管理国家,南欧的西班牙、希腊和葡萄牙,在国际金融危机期间,失业率也有显著上升,幅度甚至比强新公共管理国家的还要大。

(二)收入分配和贫富差距方面

从20世纪80年代中期到90年代中期,作为强公共管理国家的美国和英国收入不均衡的增长率在7% ～15%之间,新西兰则在15%以上;2005年,美国的基尼系数达0.408,英国的为0.360,新西兰为0.362。而弱新公共管理国家的基尼系数都比较低,芬兰、德国、丹麦等都在0.29以下。作为非新公共管理国家,南欧诸国则都在0.34左右。

(三)贫困率方面

在西方国家贫困率的排名中,1990年美国、英国、澳大利亚名列前茅,2000年,刚开始推行新公共管理不久的爱尔兰和意大利急升至第二、三位。2006年的数据显示,初次分配后的贫困率,经过政府二次分配干预后,作为强公共管理国家的美国降低了26%,加拿大降低了44%,而作为弱公共管理国家的瑞典、比利时则下降了75%以上。

(四)犯罪率方面

从1977年到1991年,美国和新西兰的案件增长了1.5倍,而瑞士只增长了10%。

(五)公共卫生方面

2008年,人均健康预期寿命①与反映当前死亡水平的“预期寿命”不同,“健康预期寿命”则是将预期寿命和健康状况相结合,反映某一年龄的人在未来可能处在健康状态上的时间的概念。,美国为70岁,英国为72岁,瑞士为75岁,瑞典为74岁。

综上所述,我的结论是:各个国家采取的新公共管理的力度不同,对社会的影响也就不一样;在文化、经济、法律和政治环境不同的情况下,相似的新公共管理政策造成的结果却是相似的,尽管不完全相同;想要同时使经济效率最大化和做到社会公平是不可能的,这和西方社会的现实是相吻合的。

参考文献:

[1]M.Bunge.Mechanism and Explanation[J].Philosophy of the Social Sciences,27,No.4,1997:447.

[2]P.Hedstr m and R.Swedberg eds.Social Mechanisms:An Analytical Approach to Social Theory[M].Cambridge University Press,1998:32-33.

[3]F.A.von Hayek.The Fatal Conceit:The Errors of Socialism[M].University of Chicago Press,1988:99.

[4]Joseph E.Stiglitz,Freefall,note 18 of chapter 1,p.305.

[5]Paul Krugman. The rich, right and the facts:deconstructing the income distribution debate[J].American Prospect,Fall 1992:19-31.