推行新提任领导干部有关事项公开制度试点的思考

祝福恩,张 舒

(1.哈尔滨工程大学思政部，黑龙江哈尔滨 150001;2.黑龙江省社会主义学院，黑龙江哈尔滨 150090)

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出:“必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系,健全惩治和预防腐败体系,努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。”[1](P22-23)为此,必须深化政治体制改革,完善中国特色社会主义的政治体制,实现制度反腐。《决定》首提要“推行新提任领导干部有关事项公开制度试点”[1](P24),这是全面深化政治体制改革、完善和创新反腐体制机制、推进党的建设体制改革的重要举措。所以,有必要在理论与实践结合上对此进行研究。

一、“试点”的极端重要性、必要性和意义

《决定》首提推进新提任领导干部有关事项公开制度试点,并作为全面深化政治体制改革重要举措,是党对自2009年以来全国各地陆续推行新提任领导干部财产申报公开试点的理性总结和肯定,是党中央首次为试点提供顶层依据和支持。试点为在改革攻坚阶段推进制度反腐奠定了重要基础,是近期治标、远期治本的重要步骤,是从根本上取得反腐斗争的治本之策。

我国自2009年以来,有些地方和基层大胆进行领导干部财产申报的改革探索。在改革攻坚阶段腐败现象进入高发期、多发期、频发期,腐败分子在我党高压反腐打击下呈现诸多新特点,腐败潜伏期较长、隐蔽较深甚至“带病上岗”、“带病提拔”。为解决这些反腐难题,新疆、湖南、宁夏等省区先后在县、市乃至副省级城市,开始了新提任领导干部家庭财产申报公开改革试点。影响较大的是湖南省浏阳市和新疆维吾尔自治区阿勒泰地区的试点,在全国引起较大的震动,并取得了一定的成效和经验教训。

由于缺少中央文件的高层支持,加之主持试点领导人员的更替及个别偶发原因,没有得到持续发展。曾被学界和政界认为新提任领导干部任前财产“公开资料最全”、“公开方式最大众”、最有创新活力的浏阳市改革试点,也在试行两年后无疾而终。2010年,宁夏回族自治区银川市开创历史先河,成为全国首个实行新提拔处级领导干部财产申报的省会城市,尽管没有先例,但得到广大群众的有力支持,时至今日仍在坚持着改革,其所需申报的事项及公开方式、范围等仍在发挥作用。接着,宁夏青铜峡市在2010年又推行新提任干部个人事项公示制度,尽管没有增添新的内容,但影响很好。总之,近年来,全国各地这些自发的、碎片式并有针对性的改革探索具有重大的实践意义,是制度性改革的突破。

党的十八大有力推动改革试点的深化。十八大报告指出:“推进权力运行公开化、规范化,完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度,健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度,加强党内监督、法律监督、舆论监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行。”[2](p29)这为深化政治体制改革、完善和创新纪检体制的探索提供了强力支持。在我国改革进入攻坚阶段,旧的体制没有破除,新的体制尚没形成,致使制度体制上出现空白,使现实中腐败现象不断出现。在这种严峻的反腐败背景下,十八大后,广东、浙江、湖南、江苏、安徽等省市大胆实施新提任领导干部财产申报公示探索,由于吸取前几年探索经验教训,使探索有了许多突破和创新。这些改革探索经验和挫折起到了发现问题、解决问题的积极作用,给十八届三中全会提出新试点带来了诸多有益启示。过去由于各省市的客观环境、体制环境、文化环境、社会环境、领导力度等的不同,也没有得到中央及有关部门强力的认可、鼓励和推动,既没有在更大范围、更大空间中推行,也没有相关部门和组织把成功经验上升到制度性高度。

尽管如此,全国各地改革探索的积极意义及成功经验还是引起了有关部门的重视。据称,《决定》起草组就对这些探索作了理性总结和升华。所以,《决定》提出“推行新提任领导干部有关事项公开制度试点”,这既表明了这次试点的极端重要性和必要性,又表明试点是具有战略意义的改革举措。

其一,《决定》推出试点是对过去各地改革探索的肯定和提升。过去探索并没有以中央文件方式直接得到认可和支持,这次写进《决定》是中央对过去改革探索的正鼓励、正激励,因而纳入全面深化改革大战略之中,已不是各省市的探索,是中央全面深化改革试点,是全面深化政治体制改革的内容,体现了我国政治体制改革的连续性,预示党中央新一轮改革决心和质的飞跃。

其二,《决定》推出试点是全面深化改革的重要组成部分和内容。《决定》在第十部分阐述纪检体制改革时提出试点,具有重要的指导价值。通过对新提任领导干部有关事项的公开试点,以逐步、稳步过渡到我们党和国家实现领导干部全部财产登记制度,最终形成比较完善的、具有中国特色的财产公开制度,从根本上杜绝领导干部的贪腐。这表明以习近平为总书记的党中央具备高超的政治智慧,体现了我国改革渐进性特点,显示党中央高超的国家治理能力和水平。

其三,《决定》推出试点能有力确保政治体制改革的最终成功。习近平总书记在俄罗斯索契答俄罗斯记者问时说,改革经过30多年,已进入深水区,可以说,容易的、皆大欢喜的改革已经完成了,好吃的肉都吃掉了,剩下的都是难啃的骨头。目前改革的阻力和难度空前,政治体制改革又是难中之难,反腐是难上之难。如果不是在新提任领导干部中进行有关事项公开制度的试点,而在整个领导干部中铺开并试行,必然遇到现职领导干部,特别是级别较高领导干部强力的反对和阻挠,搞不好可能导致改革翻车或失败。所以,《决定》推出在新提任干部中试点,先易后难,先取得经验到条件成熟时,再大范围、大面积地推开,这样才能取得全面深化政治体制改革的成功,完善中国特色社会主义政治体制,助推全面深化改革任务的完成。

二、“试点”是制度反腐的起始点和拐点

习近平总书记反复强调把权力关进制度的笼子里。这既为深化政治体制改革指明了方向,又标志我国反腐斗争由运动反腐到权力反腐、再进入制度反腐的新阶段。进入新世纪,党中央就从制度视角抓反腐工作。早在1998年,党中央和国务院就颁布了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》,这个规定在当时对反腐和廉政建设起到了不可估量的积极作用。到2010年,为适应反腐及党风廉政新形势发展的客观需要,党中央和国务院对此规定又重新作了修订,增添了许多新的内容和新的举措。但对领导干部个人有关事项规定并没有实质性的突破。党的十八大后,习近平总书记在中纪委十八届二中全会上的讲话中指出:“反腐倡廉建设,必须从领导干部特别是主要领导干部抓起。主要领导干部也就是一把手,把该负的责任负起来了,把自身管理好了,很多事就好办多了。”论述涵义极深。这是制度反腐的新理念,给政治体制改革和纪检体制的突破提供了有力的支撑。《决定》从这一高度提出新提任领导干部有关事项公开制度试点,既是对中央以往规定的制度性提升,又是对习近平总书记上述重要论断的具体实施,试点既是新一届党中央反腐倡廉制度建设理论的新突破,又是制度反腐在实践层面的起始点和拐点,显示新一届党中央以增量改革撬动存量改革,由此推动全面深化政治体制改革的领导智慧。

从根本上说,腐败之所以是人类社会的通病、难病,是由人性本身的弱点所导致的。所以,抑制、限制人性中的“恶”,是各国制度反腐设计面临的共同任务和切入点。奥地利经济学家哈耶克说:“制度决定官员的变形与扭曲”,好制度可以使无德官员不敢轻易做恶,相反,坏制度能使天使变成魔鬼。他们将人性恶无限放大并泛滥,这是西方世界制度反腐所依据的理论前提。中国共产党强调制度反腐,但与西方制度反腐坚持“性恶论”不同,多年以来我们制度反腐设计所依据理念是“人性善”。尽管不是孟子的“人之初,性本善”,但都从善的基础上进行制度设计和政策安排。政治体制的弊端及反腐斗争的严峻现实证明,手握公共权力资源的领导干部特别是“一把手”,往往不是从人性善理念出发来用权,有的把党和人民赋予的公权当成自己的私权和特权,以权谋私、以权谋利,以“经济人”心态用“私利”压倒“公益”,把公权变为私权,致使权力及权利主体发生异化,贪腐由此产生,党内就出现腐败分子,进而影响了党的形象和经济社会的健康发展。

基于此,实践呼唤我们必须在政治制度设计和安排上对掌权者予以防范和制约,以有效的和完善的制度作为反腐治本之策。近些年党和政府不断加大反腐斗争力度,抓党风廉政建设,反腐决心和力度很大。但实际效果仍不尽如人意,群众意见较大。截至2014年3月,在十八大后惩处和清查省部级高官达22人,第一批党的群众路线教育实践活动中惩处的党员多达18万人。表明腐败本源于人性,解决的最好办法是构建公开、透明、管用、刚性的权力制衡制度,编好有效监督权力的制度笼子。邓小平曾针对领导干部特殊化问题指出:“我们的高级干部现在并不是工资太高,而是其他方面待遇太宽了。这样就要脱离群众,脱离干部,甚至腐蚀自己的子女和家庭,把风气带坏了,官僚主义也无法克服。”《决定》要求“规范并严格执行领导干部工作生活保障制度”[1](p24),又推出新任领导干部有关事项公开制度试点,目的是把领导干部日常生活管理提升到制度化层面,以此为起始点实现国家治理体系公开透明并制度化。

由此我们可以看到习近平总书记从建立和完善中国特色社会主义制度的战略高度推进政治体制改革、强化制度建设的科学理念。在其强有力的领导下,出台了《建立健全和预防腐败体系2013-2017年工作规划》。习近平总书记对此规划给予高度肯定,指出这是健全惩治和预防腐败体系的国家战略和顶层设计。其实施必将深化政治体制改革,有力实现制度反腐。我们党几届中央先由运动反腐转向权力反腐,再由权力反腐转向制度反腐,是反腐体系和工作思路的历史性突破,是以习近平同志为总书记的党中央在十八大后的理性实践。早在2012年11月30日,新当选的中纪委书记王岐山在与学术界人士座谈时就提出:“信任不能代替监督”,必须强化反腐的制度建设,用制度反腐新理念及制度反腐的新设计,实现反腐的拐点。这是对习近平总书记制度反腐理念的阐释。习近平担任总书记后,对推进政治体制和纪检体制改革、为实现制度反腐做了一系列讲话,强调把权力关进制度的笼子里,“老虎”、“苍蝇”一起打。在中纪委十八届二次全会上发表讲话,提出反腐倡廉要以“踏石留印、抓铁有痕”的劲头抓制度建设,善始善终,善做善成,防止虎头蛇尾。接着,中组部、中纪委先后出台了众多制度性规定。2013年9月3日,中纪委和中央党的群众路线教育实践活动领导小组发布《关于落实中央八项规定精神坚决刹住中秋国庆期间的公款送礼等不正之风的通知》,更加体现了中央制度反腐的科学理念和价值选择。中央正是基于这些理论和实践,在《决定》中提出了推行新提任领导干部有关事项公开制度试点的决策,展示了新一届党中央在制度反腐上的新举措、新动作。

习近平总书记在对《决定》进行说明时提出要坚持问题意识。《决定》提出试点完全体现了新一届中央的问题意识,以问题方法攻坚克难,推进政治体制改革的深化并实现突破。从制度建设的视角看,试点是一次制度移植和制度性改革,能否在中国大地上变为现实,能否服中国文化场及官场的水土,升华为具有中国特色社会主义制度和法规仍需要试点,还需要时间及改革实践的检验,更需要与各种利益群体的反复较量和博弈。新试点是对过去渐进性改革经验在制度建设中的具体运用,中央要把制度改革顶层设计分步骤实施,以打破多年以来没有打破也难以打破的财产公示制度僵局,选择新担任领导干部这个较易突破的群体为试点,逐步实现财产公示制度改革的破题,用增量改革和制度创新来突破旧体制的存量,实现制度创新并盘活存量,从总体上全面改变原政治体制存量结构,助推全面深化政治体制改革,释放新体制红利和活力,然后稳步上升为新制度,达到最终推动领导干部财产申报公开制度的建立和完善,把我国制度反腐推向新阶段和新高峰,既达到反腐治本的目的,又实现中国特色社会主义的国家治理体系和治理能力现代化。因此说,试点是推进政治体制改革、实现国家治理的重要拐点。

三、“试点”的理性思考及建议

王岐山在中纪委十八届三次全会上的讲话指出:“用法规和制度规范党员干部行为。清理修订和完善党风廉政建设相关党内法规,从工作要求入手,注重实践探索,逐步形成制度。制度规定要具体可行,使大多数人做得到。加强监督检查,提高制度执行力。”这为《决定》试点的具体化、操作化、实践化指明了方向。我们要按此要求全力推行新提任领导干部有关事项公开制度的试点,大胆创新,努力实践,并吸收国外成功经验,在取得成绩基础上再扩大试点范围和领域,最后使可行经验做法上升为制度安排,由此完善中国特色社会主义政治体制,为全面深化政治体制改革提供正能量和体制支持。

在改革攻坚阶段,腐败现象滋生蔓延已严重损害党的形象,影响了党的先进性和纯洁性,给党群关系及党的公信力带来了严峻挑战,加大了改革和社会发展的成本,阻碍了全面深化改革任务的完成。由于政治体制的不完善和反腐制度建设的滞后,导致制度供给严重短缺和匮乏,使贪腐分子的“产生率”大于“死亡率”,甚至出现许多“腐败呆账”和潜伏,使有些腐败分子躲过了一次次惩处。其重要原因之一,是我们政治体制机制还有许多盲点和空隙,特别是缺乏制度性的财产等事项公开,其问题都在暗中,难查处。《决定》提出的“试点”将会有力解决这一问题,最后形成我们的政治体制设计。

《决定》提出试点,是从制度反腐高度论及新任领导干部有关事项公开,表明我们党反腐斗争的决心和思路正确。现实中许多案件已从反面作了佐证。铁道部原部长刘志军案发,暴露其有473套房产。安徽省原副省长倪发科占有大量的玉石,还有诸多房姐、房叔等“苍蝇”,其原因都是领导干部有关事项不公开、不透明,组织和群众都不知道。现在人们误以为群众赞成官员的财产等事项公开,而领导干部反对,其实不是这样。绝大多数干部是赞同和支持《决定》提出的试点。如2013年的“两会”,广东、江苏有的领导干部直面民意,在公开场合表示如中央有规定和要求可立即公开财产,以接受广大公众的监督,为反腐斗争由治标向治本转变作贡献,以体现党的先进性和纯洁性。

目前高压反腐、强力反腐已有效缓解了反腐呆账难题,但贪腐分子为自己私利已组成不同的利益集团。这些利益集团很可能形成同盟全力阻碍改革深化,为此,必须在制度体制上加以解决。《决定》推行试点是顺应民意、民愿、民情的重大改革举措,是符合当今世情、国情和党情的必然选择,这不仅会有效降低新提任领导干部贪腐的可能性,使年轻领导干部有巨大压力和约束,为稳妥、平稳、逐步实现整个领导干部队伍公开财产等事项提供制度支持。王岐山在中纪委十八届三次全会上讲话指出:“要通过加强理想信念教育,增强宗旨意识,使领导干部‘不想腐’;加强体制机制创新和制度建设,强化监督管理,严肃纪律,使领导干部‘不能腐’;坚持有腐必惩、有贪必肃,使领导干部‘不敢腐’。”这里的关键是推进公开性的制度建设。北欧国家,如芬兰、荷兰、瑞典等,亚洲国家的新加坡、新西兰等证明了这一点。所以,我们要抓好试点,构建完善的领导干部财产公示制度,把腐败现象控制在最小程度,以制度红利创造支持全面深化改革的正能量,确保全面深化改革任务完成。中央全面深化改革领导小组已成立,习近平总书记任组长,下设六个小组,其中就有深化政治体制和纪检体制改革领导小组,在党中央强有力的领导下把试点搞好,搞出成效。

基于对《决定》提出试点的理性思考,在操作层面把新提任领导干部有关事项公开试点搞好。

第一,新提任领导干部应从副科级开始。《决定》所说的“新提任领导干部”并没明确级别。在操作上是从科级开始,还是从处级开始,是一个问题。笔者认为是从基础搞起,在任副科级时就采取纪检或法律形式的公开制度,然后再包括正科、副处等所有新提任的领导干部,待到试点成功后再逐步扩展。待以往没有实行公开制度的领导干部退下后,这种公开制度就覆盖了整个干部制度,有关事项公开就升华为具体制度安排和设计,形成具有中国特色社会主义的财产公开制度,并成为我国政治体制和纪检体制的重要内容和组成部分。

第二,有关事项应包括家庭动产和不动产、收入、婚姻情况、家属子女及在国内外就业等内容。《决定》对“有关事项”内容并没有明确界定,我们建议要借鉴国外成功做法和过去探索成功经验,还要吸纳中组部刚刚修订出台的若干新规定,作为“有关事项”的具体内容。如“裸官不能提拔任用”、特别是房产等内容都应在试点中大胆实践和探索。再如,有些因故被罢免的干部,怎样复出及能否再提任等,这都应作为有关事项在试点中加以解决和回答,搞准有关事项的内涵和外延,使试点具有中国特色并发挥其独特的功能。

第三,“公开”应采取纪检方式再拓展到法律方式最终实现制度化。《决定》中的“公开”,其涵义是什么并没有明确,是多大范围的公开、通过什么渠道和方式公开也没界定。是采取国外公开的通常做法,还是采取具有中国特色的公开做法,如向纪检监察部门报告、党风党纪网的公开及单位和系统内的公开、部门单位的公告栏公开等。我们认为应先采取向纪检部门的公开,待达到一定范围和程度时再采取以法律方式的制度公开,但这些问题及程序都需要进行大胆试点并形成可操作的制度性规定,使试点取得成功并为完善中国特色社会主义制度体制作出贡献。

总之,《决定》已吹响了全面深化改革的号角。我们要特别重视“试点”的意义和价值,深刻理解习近平总书记多次讲延安时期毛泽东与黄炎培的“窑洞对话”,及重提毛泽东当年“决不当李自成”的告诫,并用来指导试点。王岐山在2013年初指出,反腐败斗争要“坚持标本兼治,当前要以治标为主,为治本赢得时间”。“试点”就要作为反腐从治标到治本转化的实践平台。所以,我们要以十八大、《决定》及新一届政府工作报告精神为指导,从我国实际出发,吸收国外成功经验并大胆创新,立足完善制度,着眼治本,把新提任领导干部有关事项公开制度试点抓好抓实,使之上升为制度性安排和法律性规定,为开创党风廉政建设和反腐败斗争新局面,为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦作更大贡献!

参考文献:

[1]编写组.党的十八届三中全会〈决定〉学习辅导百问[M].北京:党建和学习出版社,2013.

[2]编写组.十八大报告辅导读本[M].北京:人民出版社,2012.