美国行政机关内部问责的评估机制

周明武

一、美国行政机关内部问责和评估机制

美国政府问责办公室设立于美国议会内，对行政机关来说是外部问责，各党派团体或民间自发成立的非营利性监督机构很多，也成为监督和制约行政机构及公务人员的重要渠道。美国行政机关内部问责和评估体系建设主要体现在专门的问责机构——政府道德办公室、监察长办公室的设立和政府绩效评估、领导力评估的推行。

（一）政府道德办公室。

根据1978年《联邦从政道德法》，美国政府成立了政府道德办公室，其主要职能是确保这一法案在官员的日常工作中得以执行，审查联邦高级官员的个人财产申报，纠正官员的不正当行政行为，减少并设法解决政府官员在工作中出现“利益冲突”。根据1989年修订后的《道德改革法》，政府道德办公室从联邦人事管理总署中分离出来，成为政府的独立机构，以更加独立、更加有效地推进廉政建设。该办公室是联邦政府的一个小机构，只有80人。办公室主任由总统提名、参议院批准、总统任命，任期5年，保持政治中立。政府道德办公室的主要职责是：负责制定行政系统的伦理标准（最低标准）与伦理政策；与各部门合作制定适合部门特点的伦理标准与廉政计划（各部门都有自己的道德办公室）；审阅政治任命官员的财产公开申报表（四个内设机构中有两个机构从事这项工作）；提供相关咨询与培训。政府道德办公室只制定伦理规则，扮演“顾问角色”，调查和执法由监察长办公室、司法部等其他部门负责。

（二）监察长办公室

1978年通过了《监察长法》，该法案授权在各行政机关内部设立监察长办公室，监督各行政部门日常的行政工作。联邦政府总监察长由总统提名、参议院批准、总统任命，同时向总统及国会负责，每半年向国会汇报一次工作。

监察长的工作具有很强的独立性。独立性构成监察长履职的基础，监察长挑选并雇佣自己所需员工；监察长有权获取助益于其审计和调查工作开展的信息；联邦政府总监察长免职权仅能由总统行使，而且总统在做出免职决定前必须告知参众两院免职的理由；监察长所在机关的主要负责人（包括行政首长和副职）不得阻止或者干涉监察长实施的审计、调查乃至发布传唤令等一切活动；监察长办公室的财政预算独立于其所在的行政机关，同时具体预算额度要在办公文件中清晰地反映出来，确保监察长办公室获得充分的资金支持，尤其是防止所在机关对其可能实施的惩罚性预算削减；监察长的任命仅能以候选人在会计、审计、财政分析、法律、公共管理以及调查方面的专业技术能力和素质为依据，不得受政治因素的影响。

监察长实现问责功能主要关注的内容：一是相关法律法规在其所在单位的合法性适用；二是所在单位实施的活动及执行的项目的经济性；三是所在单位实施的活动及执行的项目的效益效率；四是所在单位运行机制和管理手段的效果性等。同时，监察长办公室要对其所在行政机关的项目及其实施情况提供改进和完善的建议。但实践中，监察长更愿意将其监督功能发挥在合法性问责上。

其他相关规定和做法。比如，关于工作报告的要求、关于与其他联邦机构的合作、对举报的调查等都有明确的规定和做法。

（三）绩效评估

美国联邦政府部门从20世纪90年代初就开始推行绩效评估。雇员绩效管理的目的是为达成组织目标和促进员工发展，从绩效评估的过程看，是对雇员完成工作目标和任务的一种检查、衡量和评判，有理由被视为行政机构内部完善责任体系的一部分。

以美国能源部为例，全体雇员分为三大类开展绩效评估：一是非管理层绩效评估，包括绩效特质、责任感、沟通、团队协作、创新和提高质量、客户服务等方面。二是管理层绩效评估，考察职能胜任力、分析解决问题能力、创新能力、客户服务和沟通、个人领导力和资源管理、团队建设、合作共处等。三是高级管理人员绩效评估，包括职能胜任力、分析解决问题能力、实现和保持职员多样性以及建立良好的员工关系、服务客户和建立合作伙伴关系、实现有效沟通、鼓励和支持创新等十项内容。

（四）公共服务合作组织

公共服务合作组织是一个非营利非党派的机构，其资金来源逐渐由民间和基金资助为主转变为目前的以政府支持为主，其职责就是激励新一代服务以转变政府工作模式，提升政府水平和效率。其最有影响的做法就是每年发布排名覆盖300多个联邦机构的最佳工作场所指数，具体运作上，通过调查雇员对于他们所在机构和工作的整体满意程度，得出工作场所指数，然后在联邦机构间进行排名，从而激励联邦领导人和管理层，并且向他们提供利用员工反馈进行改进的指引，创造更有效率更高水平的政府。现实调查表明，影响联邦政府雇员满意度的首要驱动因素是高效的领导力，所以，最佳工作场所指数，成为机构领导力评估的重要标尺。

二、美国行政机关内部问责和评估机制的主要特点

（一）注重对事实负责、对公民和本地选民负责的问责调查

美国的监察机构有调查权、建议权，没有处分权。在调查中，行政调查人员有较强的调查手段，他们可以直接调查涉案对象的资金和银行账户，可以聘请律师和专业技术人员参与调查。每一案件经过调查都要提出调查报告，并用明确的概念表述调查结论。调查的唯一准则是对事实负责、对公民和本地选民负责，调查过程可以不公开但调查结果必须公开。

（二）调查与问责分离，问责形式多样

在完成问责调查以后，就进入了真正的问责实施阶段。美国注重权力的分配与制衡，防止“一权独大”出现权力的滥用。行政监察机构只进行调查，在调查报告中有权提出问责建议，不组织问责的实施，更不直接作出问责处理决定。而是由涉案对象所在的部门进行问责，体现了“谁主管谁负责”的精神。当然，有关部门对问责建议，没有正当理由是不能不执行的。

行政问责宽严相济：一是警告；二是换岗；三是解除合约；四是辞退。在什么情况下会受到什么样的追究，联邦政府和各州没有统一的标准。

（三）问责和评估与利益挂钩

美国受到行政问责的人员，都会影响到个人的经济利益。政府机构年终经过考评，都会有年终奖金，但不是平均分配。如联邦政府评为A等级的能享受到年薪30%的奖金，评为B等级的有10%，评为C、D、E等级的没有奖金，如果在试用期被评为D、E等级，将会被辞退。被辞退的人员，政府将收回以往为其交纳的养老金，其以后的生活保障将会受到很大影响。凡是被问责追究的人员，问责的情况都会被记录入个人的诚信档案，跟随本人一辈子。一个在诚信上有污点的人，在美国很难找到工作。在联邦政府，如果被辞退者公务员时间不到20年，政府为个人每年同等交纳的7%的医疗保险，也将被退回，个人不得享受。

（四）注重教育培训，保护被问责人基本权益

美国在公务员录用之前都要进行深入的培训教育，劳工部门和录用机构都会把公务员的要求，将要到达的工作岗位的职责，哪些事能做，哪些事不能做和注意事项，一一告知清楚。录用后，也会定期组织各种培训。公务员与录用机构是平等主体，双方的权利义务以合同形式确定下来。

有关部门在对公务员进行问责时，必须向被问责人员讲明理由，允许被问责人员进行辩解，被问责人员甚至可以请律师为自己辩护。在实施中，一方面按合同约定办，另一方面，在一些具体利益方面也可以进行商谈。这些措施较好地保障了被问责人的合法权益，防止问责被滥用。

（五）借助媒体和公众加强内部问责

美国所有的媒体包括美国新闻广播公司、美国之音等都是私人公司。很多丑闻都是在媒体的揭露下才真相大白的。各地监察机构调查认定的事实、提出问责建议、有关部门对建议是否采纳，都通过公开来进行检验。监察长办公室、道德委员以及各类民间组织媒体有着良好的合作关系。如华盛顿市民职责与道德协会年初就通过媒体，预告什么时候将出什么报告，既引起社会关注，又是对政府官员的告诫。每年将最佳工作场所排名公布于众，给联邦各机构管理层以较大的激励和压力，迫使他们不断提升工作水平和领导能力。

三、启示和建议

深圳市政府内部设立督查机构已经10年，初步形成了系列制度，积累了实践经验，推动了政府工作，成为加强政府执行力建设的生动实践。不难看出，美国行政机构内部问责和评估与深圳市政府督查工作存在明显差异：一是由于政府职能不同，关注的工作覆盖面不同。二是美国政府问责多为事后问责或评估，深圳市政府督查工作更加注重工作事项进程中的跟踪落实，以推进工作为导向，注重执行力。三是工作的法治环境和人文环境不同，结果的应用和发挥的作用也不同。

但是，二者的共性也是显而易见的：强调责任和效率，以建设责任政府为主要目标；注重内部监督检查；客观公正是基本要求等等。

（一）进一步完善制度，是规范政府督查工作的必由之路

深圳市政府在2005年出台了《关于加强政务督查工作的意见》，以及坚强政府执行力建设的“1+6”文件，近年来又出台一些内部规定，都具有一定的可操作性。但是，这些制度已经不能完全适应和指导督查工作的实践，如督查的目标要求，问责权限等等都需要结合实际予以厘清和明确，以求督查工作更加法定化、规范化。

（二）引入公众参与，是提升政府督查效果的重要途径

政府公开行政并形成与公民之间的良性互动成为美国政府的显著特征。当代行政管理的一个重要理念，就是政府的行政越是公开、透明，与公民互动和沟通越有效，就越能增强政府对社会和民众的可信度和责任性。因此，在政府督查工作的实践中，要进一步加强督查对象、督查目标的公开性和透明性，提高政府与公民沟通的效度，切实让公民包括社会媒体参与政府工作的督促检查并出谋划策，让公众参与成为提升政府督查效果的重要途径，毫无疑问，这对建立责任政府的良好形象也会起到一举多得的效果。

（三）适当扩展督查工作所关注的内容，会使政府督查工作更加全面科学

美国政府问责所关注的对象更加全面，从道德准则，到合法性、经济性、效益性、效果性，到不同层级员工的多方面的工作表现，可谓十分全面。而深圳市政府督查工作，重点关注全年工作重点及主要领导决策和交办事项，在跟踪落实过程中又往往强调时间上的限定性，有可能导致工作按时间进度完成了，但成本提高了，依法行政上也存在瑕疵，工作质量也打了折扣。应该对工作落实中的合法性、经济性及工作作风等方面加大关注力度，这将有益于政府督查工作的全面、准确和科学。

（四）适时开展偏重执行力的类似最佳工作场所排名，对于增强督查效果大有裨益

在深圳市政务督查中发现，有些机构自身存在问题较多，究其原因，或是管理层领导力不够、或是能力和使命不匹配、团队协作不力、或是内部职能设计不合理、推诿扯皮、影响效率，等等。如果推行类似最佳工作场所的评估并将排名公之于众，有利于部门管理层改进工作、提升领导力、完善执行机制。

（五）更加突出督查成果在考核中的作用，有利于进一步加强政府内部执行力建设

从美国联邦政府问责体系看，一方面，强调建立一个较高的政府工作人员的道德标准，形成一种责任和廉洁的约束和自觉，另一方面，行政问责又体现了宽严相济并与利益挂钩，问责可以较好地落到实处。我们也有党性要求和道德规范，强调为人民服务的宗旨意识以及廉洁意识、责任意识，但在督查结果如何用在对部门或工作人员的绩效评估上，以及这个绩效评估如何发挥实际作用方面，深圳还缺乏有效的操作办法。如果在这方面有所突破和创新，对政府工作提质提效将大有促进，加强政府内部人力资源管理和执行力建设都必将迈出新的步伐，开辟新的境界。

[1]美国政府问责办公室官网：http://www.gao.gov

[2]Frederick C.Mosher,The GAO:the Quest for Accountability in American Government,Colorado:Westview Press,Preface.

[3]周亚越著.行政问责制比较研究[M].中国检察出版社，2008.

[4][美]道格拉斯.诺斯著.制度、制度变迁与经济绩效[M]，上海：格致出版社，2008.

[5]胡建淼著.领导人行政责任问题研究[M].杭州：浙江人民出版社，2005.