党代会年会制的历史脉络与实践路径

孙 功

(安徽理工大学马克思主义研究所,安徽淮南 232001)

马克思、恩格斯开创了无产阶级政党代表大会年会制度,列宁继承并坚持实行党代会年会制,而斯大林却改变了党代会年会制的传统。中国共产党建党初期基本上实行党代会年会制,后来由于种种原因,这种制度曾一度恢复但未能得到坚持。改革开放后,关于要不要恢复实行党代会年会制问题,政界和学界长期存在热烈讨论。党的十八大提出,完善党的代表大会制度,要“落实和完善党的代表大会代表任期制,试行乡镇党代会年会制”[1](40)。追溯党代会年会制的发展历程,追问实行党代会年会制的必要性、可能性,探索党代会年会制的实践路径,对深入理解和贯彻落实十八大的相关规定,具有重要的理论意义与实践价值。

一、党代会年会制发展的历史脉络

在国际共产主义运动史上,马克思、恩格斯开创了党代会年会制。1847年的《共产主义者同盟章程》规定,党的代表大会实行年会制,即每年召开一次党代表大会。该章程规定:“代表大会于每年8月举行。遇紧急情况中央委员会得召集非常代表大会。”[2](575)德国社会民主工党在组织章程中规定:“党的代表大会每年至少举行一次,会上讨论和决定同党有关的一切问题……”[3](46)在该党存在的45年(1869年至1914年)间,曾举行过37次代表大会,只是在1878年至1890年俾斯麦政府颁布“非常法令”时期才有所中断。恩格斯一直到晚年都十分重视党的代表大会年会制。1892年,他还在致倍倍尔(德国党中央执行委员会主席)的信中强调:“应当坚持每年召开一次党代表大会。即使为了遵守党章,你们执行委员会也必须这样做……而且,让全党哪怕一年有一次发表自己意见的机会,一般说来也是重要的。”[4](474)由此可见,实行党代会年会制是马克思、恩格斯关于无产阶级政党建党的基本原则之一。

列宁坚持党代会年会制原则。在1903年7月俄国社会民主工党第二次代表大会召开前,列宁提交给大会的党章草案第2条规定:“党的最高机关是党代表大会。代表大会由中央委员会召开(尽可能至少每两年一次)。”[5](1)大会通过了这个建议并正式写入党章。1905年4月,俄国社会民主工党召开第三次代表大会,把党章第2条改为:“党的最高机关是党代表大会。代表大会由中央委员会召开,每年一次。”[5]71906年4月,俄国社会民主工党第四次(布尔什维克与孟什维克统一)代表大会通过的组织章程规定:“党的最高机关是代表大会。定期代表大会由中央委员会召开,每年一次。”[5](10-11)1907年4月,俄国社会民主工党第五次代表大会通过的党章仍规定代表大会为年会制。由于严酷而恶劣的斗争环境,列宁领导的俄国社会民主党虽然作出党代会年会制的规定,但实际上却无法实行。1917年十月革命胜利后,列宁始终坚持党代表大会年会制。从1918年到1923年列宁逝世前,俄共(布)召开了6次全国代表大会(从七大到十二大),虽然期间内战与外战不断,但列宁严格执行党代会年会制,从未延迟。

马克思、恩格斯、列宁主张党代会年会制的实质,就是要确立党代会在党内的绝对权威地位,使党代会成为最高权力机构,使党的中央委员会民主生活经常化。

斯大林逐步改变并抛弃党代会年会制的传统。他主持党的工作后,虽然俄共(布)十三大(1924年)和十四大(1925年)仍按期召开,但是,1927年联共(布)十五大修改党章规定:“党的全国代表大会至少每两年召开一次。”[6](421)1934年联共(布)十七大通过的党章又规定:“党的最高机关是代表大会。定期代表大会至少每三年召开一次。”[7](400)实际上,这些规定都未实行。从十七大(1934年)到十八大(1939年),相隔5年,从十八大到十九大(1952年),则相隔长达13年之久。虽然期间一度处于卫国战争时期,但是,战争结束之后7年多,才召开苏共十九大。斯大林逐步改变并抛弃党代会年会制,是他个人和苏共集权的必然结果。

中国共产党在建党初期规定并坚持全国党代会年会制。从党的二大(1922年)到党的六大(1928年),历次党章都规定全国党代会每年举行一次,并基本上按期召开。1927年大革命失败后,由于党所处的斗争环境日益恶化以及其他诸多原因,全国党代会年会制已经难以严格执行。从党的六大(1928年)到党的七大(1945年),相隔近18年。七大党章第29条规定:“党的全国代表大会,由中央委员会决定并召集之。在通常情况下,每三年召集一次。在特殊情况下,由中央委员会决定延期或提前召集。”[8](53)这样,全国党代会由每年召开一次改为每三年召开一次。实际上,在七大召开11年后才召开党的八大(1956年)。

建国以后,毛泽东在党内第一次提出党代会要实行“常任代表制度”问题。1956年4月28日《在中共中央政治局扩大会议上的总结讲话》中,毛泽东提出:“是否可以仿照人民代表大会的办法,设党的常任代表。我们有人民的国会,有党的国会,党的国会就是党的代表大会。设常任代表有什么好处呢?就是可以一年开一次代表大会。我们已经有十年没有开党的代表大会了,有了常任代表制度,每年就非开会不可。是不是可以考虑采用这个办法,比如五年一任。这还没有写到党章草案上去,提出来请大家考虑,看是否可以。”[9](54)他的这个建议得到了中央领导集体赞同,并被吸收到党章修改稿里。邓小平在八大修改党章的报告中指出:“代表大会常任制的最大好处,是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关,它的效果,是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的。”[10](233)

根据党的八大提出的党代会常任制构想,1956年11月,中共中央作出了《关于党的第八次全国代表大会以前召开的地方各级党的代表大会实行常任制问题的规定》。1957年10月,中共中央又作出《关于党的地方各级代表大会代表名额和代表改选、补选问题的规定》。当时全国各省、市、自治区一级党的代表大会(除西藏外)和1 500个左右的县(自治县、市)从这届起都实行了常任制。然而,由于受各种主观与客观因素的影响,这种制度后来也未能得到坚持。1956年9月召开八大一次会议后,党的八大二次会议在1957年未能按时召开,后延迟至1958年5月举行。而本应在1959年召开的党的八大三次会议,却不了了之,此后就再也没有召开过党代会年会。1969年通过的九大党章第8条规定:“党的全国代表大会,每五年举行一次。在特殊情况下,可以提前或延期举行。”[8](83)建国后党代会年会制和代表常任制的探索就此中断。

改革开放后,在制定党的十二大党章的讨论过程中,曾提出恢复党代会常任制问题,但最后通过的新党章并没有作出这样的规定。当时主持新党章起草工作的胡乔木在就党章修改问题答新华社记者问时,专门回答了“新党章为什么不规定代表实行常任制”问题。胡乔木的解释是:“党的全国代表大会同全国人民代表大会有很大的不同,后者每年需要讨论通过许多年度性的重大议题,而前者的任务主要是确定党在一个阶段内的路线、方针和基本政策,产生比较稳定的领导机构,因而不需要也不可能每年都开会。这样,实行代表常任制就没有什么需要。相反,如果实行代表常任制,对代表应该有什么样的任务和职权,他们同各级党委是什么关系,都很难作出明确妥善的规定,甚至会使得各级党委的工作不必要地复杂化。因此,不宜于作出这样的规定。”[8](330)由于胡乔木的解释是当时对此问题的权威观点,党代会常任制问题上的争论也一度归于沉寂。

1988年中组部在12个县市进行党代会常任制的试点。2002年党的十六大决定“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”[11](39)。党的十七大提出:“实行党的代表大会代表任期制,选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制。”[12](39)党的十八大则明确提出,完善党的代表大会制度,要“落实和完善党的代表大会代表任期制,试行乡镇党代会年会制”[1](40)。

二、党代会年会制实践的理论反思

八大提出的党代会常任制,实际上包括党代表任期制和党代会年会制两个方面内容,与马克思、恩格斯、列宁党代会年会制的主张相符合(只是代表无需每年改选),这种制度有利于党代会作为最高权力机关充分、经常、广泛地发挥作用,有利于党代会代表积极、经常、稳定地参与党内的选举、决策、管理和监督,有利于推动党内民主的发展和党的执政能力的提高。因此,作为党代会常任制的重要内容和载体,实行党代会年会制有其必要性和可能性。

实行党代会年会制的必要性在于,它是党员主体地位充分体现的制度保证,是党代会职权充分行使的制度保证,也是使党的重大决策具有权威性的制度保证。其一,党代会年会制是党员主体地位充分体现的制度保证。党员主体地位的观念是马克思主义政党建设最根本的观念。但长期以来,在实际的党内生活和党的实践活动中,还存在一些不正常现象:强调党员“应尽的义务”,忽视党员“应有的权利”;强调党员是被监督的客体,忽视党员是党内监督的主体;强调党员是被管理的对象,忽视党员是党内管理的参与者。出现这些不正常现象的重要原因除了与党内长期缺乏党员主体地位的观念有关外,还与缺乏保证党员主体地位的制度有关。党代会制度是党员通过自己选出的代表充分行使民主权利、决定党内重大事务的基本制度,但在现行体制下,党代会每五年召开一次,党代表只能在开会的几天内享有党内权利,由此,广大党员的权利主体地位也无法得到充分体现。实行党代会年会制,可以更多地使党员通过其代表经常性分享党内权利,保障党员代表和广大党员的各项民主权利,从而保证党员成为党内民主生活的主体。其二,党代会年会制是党代会职权充分行使的制度保证。党代会是党的最高权力机关,享有最高的决策权和最高的监督权。党代会能够经常性召开,是其发挥作用的基本条件。然而,由于它每五年才召开一次,党代会的职权难以落实,经常处于“虚置”和“中断”状态。要彻底解决这一问题,有效的办法之一就是恢复实行党代会年会制。其三,党代会年会制是使党的重大决策具有权威性的制度保证。党的重大问题必须也只能由党代会来讨论并决定,党代会做出的决策才是最终的、最权威的决策。只有实行党代会年会制,才能确保两次党代会召开期间(五年之内)党的重大决策的权威性。

实行党代会年会制的可能性在于,它已被历史实践和当下试点所证明。其一,历史实践证明了实行党代会年会制的可能性。如前所述,马克思恩格斯领导的无产阶级政党基本上实行代表大会年会制,列宁时期基本上实行年会制,中国共产党从一大到六大也基本上坚持了年会制。八大二次会议是中国共产党唯一一次党代会年会,此后便中断,其原因并不是年会制行不通,而是“左”倾错误急剧发展影响的结果。其二,当下试点证明了实行党代会年会制的可能性。改革开放以来,中国共产党选择一些地方进行党代会常任制试点。1988年底,中组部选择浙江省台州市椒江区和绍兴市率先试点,建立了地方党代会常任制,开始进行党代会常任制的试点工作。随后,黑龙江省林甸县、肇东市,山西省洪洞县、晋中市榆次区、和顺县,河北省辛集市,湖南省衡山县等12个县级试点单位进行党代会常任制的试点。在长达14年的党代会常任制探索中,恢复党代会年会制是这一时期各地试点的共同做法和基本经验,这一经验证明,实行党代会年会制,可以解决党代会闭会期间形成的职权“虚置”和“中断”问题,可以成为党代表发挥经常性作用的重要载体和平台。各地试点经验还表明,党代会年会一般应安排在每年人代会、政协会之前举行,以实现党代会对人代会、政协会的领导和指导作用。党的十六大报告关于扩大党代会常任制试点的精神,为试点工作提供了精神动力和政治支持,新一轮党代会常任制试点在四川雅安市、山东乳山市、山西石楼县、广西象州县、广东惠州市、湖北宜都市、江苏射阳县等近20个市(县区)蓬勃开展起来,这一阶段的试点取得了很多成果,如在探索中还形成了“雅安模式”、“宜都模式”等。一些试点单位对实行党代表任职期、建立党代会常设机构、规范党代会与党委会关系等问题进行探索,而这些尝试性探索进一步深化了对实行党代会年会制必要性和可能性的认识。

三、党代会年会制实践的路径选择

为了保障一年一度的党代会年会有效运作和充分发挥作用,应当建立健全具有可操作性的制度和机制。

(一) 建立健全党代会年会的会期制度。会期过短会制约党代会职能的充分发挥,会期过长又会增加会议成本和降低会议效率。从已经召开的18次全国党代会会期来看,会期最长的为24天,会期最短的仅5天,平均为12天左右。改革开放以来,全国党代会会期平均为7天。从马克思、恩格斯创立的无产阶级政党实行的年会制来看,其会期安排为10天左右。恩格斯回顾共产主义者同盟历史时指出:“第二次代表大会于同年11月底至12月初举行。马克思也出席了这次代表大会,他在长时间的辩论中——大会至少开了10天——捍卫了新理论。”[13](207)从我国全国人大每年举行一次会议的会期安排来看,从一届人大到十一届人大,会期最长的为26天,最短的为5天。最近10年来,会期一般为11天。从国外一年中议会会期来看,根据各国议会联盟对48个国家的统计,一年会期中开会天数依次为:最多的达125天以上,100～124天的9个国家;75～99天的7个国家;50～74天的8个国家;25～49天的15个国家;最少的在25天以下,有3个国家。从中可以看出,一年会期中开会在100天以上的国家有15个,开会在50～99天的国家有15个,开会在25～49天的国家有15个,而开会在25天以下的只有3个国家[14]。由此可见,目前为期7天左右的党代会会期过短,这不利于会议期间代表履行职责和发挥作用。以党的十七大为例,十七大代表2 220人,会期7天(包括休会时间也不休息),按每天开会8小时计算,一次会期共3 360分钟,如果每名代表都要发言,平均每人拥有发言时间约1.5分钟,再除去大会的报告时间,给每名全国党代会代表剩下的时间平均大约1分钟左右。用1分钟时间在全体大会上参与审议、讨论、表决等活动,显然是远远不够的。尽管全国党代会代表可以通过提前获得大会报告文本、分组讨论等方式提高代表的参与度,但这些方式难以从全体党员的整体利益与意志出发进行全局性审议和表决,因而不能取代党代会对报告的充分而必要的审议和表决。建立健全党代会年会期制度,建议增加党代会的开会时间,从现在的平均7天增加到14天。

(二) 建立健全党代会年会的运行机制。党代会年会的运行机制包括年会的筹备、年会职能作用的发挥两个主要环节,因此,建立健全党代会年会的运行机制应从以下两个方面着手:其一,做好年会的筹备工作。主要是建立年会的筹备机构,确定年会议题,从理论上回答本年度政治、经济、文化和社会发展的重大问题,酝酿形成坚强有力的领导层。其二,发挥好党代会年会的选举、决策、监督职能。一是发挥好党代会年会的选举职能。现行的党代会选举,存在候选人提名不健全、差额选举不完善、党内直选不充分等问题,因此,年会的选举应当建立科学合理的候选人提名程序、适度扩大差额选举的范围和比例、积极稳妥地将竞选引入党内选举、逐步扩大年会的直接选举的范围,从而建立起与党代会年会相适应的选举制度。二是发挥好党代会年会的决策职能。应当把党的重大问题一律提交到党代会年会上,由代表严格按照决策的各个环节进行讨论并作出决定,坚决避免党的重大问题由其他会议决定后再在党代会上走程序的现象;应当扩大党代会年会对党的重大问题的讨论范围,即在党代会年会准备阶段(而不是召开期间),积极总结全体党员的意见和建议,形成年会议题,并在尽可能大的范围征求全体党员的意见;应当增加党代会代表对党的重大问题的讨论时间,即通过适当延长年会时间和适度减少代表数量的方式,保证党代表充足的讨论时间,使代表能够对相关决议进行充分讨论并提出独具见解的意见和建议;应对党的重大问题的讨论方式多样化,即在党代会年会上的讨论,不能只是“领会上级意图”或“随声附和”。三是发挥好党代会年会的监督职能。目前党代会监督存在党代会对“两委”工作报告的审议流于形式、党代会对选举产生人员的罢免缺乏规定、闭会期间党代会的监督难以实行等问题,因此,发挥好党代会年会的监督职能,要使党代会对“两委”工作报告进行实质性审查;逐步建立党代会年会的弹劾罢免制度;探索年会闭会期间党代会监督职能发挥的有效形式。

(三) 协调好党代会年会与人大会、政协会的关系。目前,地方层次的党委、人大与政协会议之间关系的探索,为协调好党代会与人大会、政协会关系提供了经验:一方面,党委会、人大会、政协会“三会合一”,就是党的全委会与人大代表会议、政协委员会会议合并召开,共同听取政府工作报告、人大常委会工作报告、政协常委会工作报告,避免党的全委会与“两会”议程的某些重复,缩短时间、节约经费、提高效率,三会合并召开,有利于有效沟通,达成共识,落实工作;另一方面,政协委员列席党委会的新“两会”制,就是政协委员不再列席同级人民代表大会,而是列席同级党的代表大会,以便促使政协成为具有真正意义上的政治协商机构,政协委员通过列席党的代表大会,对党的重大决策进行协商讨论,共同形成政策并建议提交人民代表大会决定,新“两会”制使党委作为领导机关、政协作为政治协商机关、人大作为权力机关在运作程序上更具有科学性,在理顺党委、人大和政协的职能方面有独创性进展[15](258-259)。

参考文献:

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[15]范晓春,等.党的全国代表大会是怎样开的[M].上海:东方出版中心,2012.