铁路公益性运输补贴立法研究

孙 林

铁路公益性运输补贴立法研究

孙 林

（铁道部经济规划研究院研究员，北京100038）

铁路公益性运输补贴需要有相应的法律支持。从立法角度探讨铁路公益性运输的概念与特征，分析现阶段国家对铁路公益性运输补贴内容与支持政策，研究国家对铁路公益性运输补贴的条件、标准和程序，并提出相应的立法建议。

铁路；公益性运输；补贴；立法；研究

在推进铁路投融资体制改革、吸引社会资本进入铁路领域的进程中，一方面要通过创新融资方式、丰富多元投资主体，为铁路发展注入新动力；另一方面，也要对铁路公益性运输补贴做出合理安排，依法保护铁路运输企业的合法权益，以便调动社会资本投资建设铁路的积极性。

1 铁路公益性运输概念与特征

公益性运输，一般是指为了公共利益而进行的运输活动。关于公共利益的界定，争议观点很多。在不同领域和不同情形下，对公共利益的界定不同。正因为情况相当复杂，导致作为民事法律基本法的《物权法》，也没有对公共利益做出统一规定。在运输领域同样如此，对于公益性运输所涉及的公共利益范围的界定，始终未能有统一清晰的标准。

1.1 铁路公益性定义

从立法角度考察，目前没有法律对此下过定义，涉及公共利益通常留给实际部门自由裁量。因此，探讨铁路公益性运输，应从铁路客观实际出发，参考国外的一些做法，以便做出合理判断。

从世界范围来看，铁路都带有一定的公益性质，对铁路运输企业实施补贴政策，是各国采取的通行做法。比如，美国铁路客运公司在1980年改制以后，最初政府每年补贴费用在20亿美元左右。随着铁路客运经营管理水平不断提高，补贴额逐年下降，到上世纪九十年代年度补贴最低不足6亿美元。但进入本世纪以来，由于运输成本的不断增加，补贴又呈上升趋势，2011年财年补贴达到12.49亿美元，2013年财年补贴预计达到21.57亿美元。英国、法国、德国等国家对铁路亦有不同的补贴政策。从补贴的根据看，都是因为铁路承担了部分的国家运输职能，而铁路运输企业不能从运输收入中得到对运营成本的补偿，因此，国家通过补贴方式保障铁路运输企业能够维持正常的活动。从补贴的对象看，主要是客运业务。大多数国家对客运运价实行政府定价，低运价是普遍选择，由此造成的亏损则应由政府买单。

因此，铁路公益性可以界定为：为完成国家运输目标而进行的低于运营成本的公共运输。

1.2 铁路公益性特征

根据上述定义，铁路公益性运输的基本特征，应当包括：

1）运输目的的公共性。这种公共性体现在铁路运输活动不以营利为目的，而是以完成国家运输任务为目标。所谓国家运输目标，是指国家对铁路的直接运输需求。比如，国家出资修建的边远、贫困地区的特定铁路线路，不具备商业运营的条件，但对于扶贫开发和国防建设都具有重要意义，国家建设运营这类线路，旨在加强国防和促进贫困地区的经济发展。实际上这类线路的运营主体是国家自身，铁路运输企业不以商业运营为目标，而以社会公益为目标经营此类线路。

2）运送对象和线路的特定性。铁路运输应当是市场经济的组成部分，也是商品流通和人员流动的环节，因此，社会性和经济性是铁路运输的基本属性。铁路在国民经济中具有重要地位，国家需要铁路承担一部分必须的公益性运输，在运送对象的选择上一定是特定的人群或者货物。而完全具有公益性的线路，也是相对特定的，主要是扶贫、国防、边疆发展等几类不能赚钱的线路。

3）运输价格的法定性。铁路公益性运输价格不是由市场定价，而是由国家定价，价格要低于市场价格或者低于运输成本。铁路运输企业依此定价而得到的收益不能弥补经营成本，需要国家补贴以维持企业的正常运转。

4）服务范围的有限性。铁路公益性运输服务范围是有限的，即针对特定的人和物，并不具有普适性。

1.3 界定铁路公益性运输的意义

正确界定铁路公益性运输，不仅是保障铁路运输业健康发展的需要，也是国家实现对公共性运输活动有效管理的需要。构成公益性运输，通常须具备三要素，一是运输价格由国家控制；二是服务对象是国家需要扶持的特殊群体或者特殊的货物；三是运输收入低于运输成本。价格由国家控制和低于成本运输，使铁路运输企业不能通过自身的经营活动维持再生产的经济条件，因此是需要国家补贴的基本理由。而服务对象的特定性，则是国家履行社会管理职能而要求铁路承担的社会义务。

对于公益性运输，在国家层面上，政府有两种处理方式：一是完全由政府买单，即政府通过行政采购的方式直接购买，购买的价格是正常的运输价格；二是国家要求运输企业对特定人或者物实行低价运送，差额部分由政府承担。公益性运输补贴，通常就是指这类需要国家补贴的公益性运输。

一般来说，铁路的公益性主要是体现在满足了国家政治经济的需要，实现了社会效益，但对于具体承担公益性运输的铁路运输企业来说，在经济效益上是蒙受损失的。因此，各国政府都通过公益性补贴的制度安排，补偿铁路运输企业的经营损失，达到铁路运输企业的财务收支平衡的目的。

2 我国铁路公益性运输补贴实践

在我国，由于地区经济发展的不平衡，铁路经营效益东部好于西部，经济发达地区好于欠发达地区。加上我国人口众多，人员流动数量大，对铁路中长距离运输需求比较强烈。同时，由于国家采取低运价政策，导致铁路经营压力越来越大。因此，公益性铁路主要集中为国家政治、经济和国防需要服务的边疆、贫困地区的铁路，此类铁路的修建和运营，主要体现社会效益，不以营利为目的。这类铁路一般都存在运量不足、成本偏高等问题，运营收入不足以支付成本。最为典型的是青藏铁路，由于其突出的公益性，从建设时期就开始享受了国家的特殊政策。这些政策主要包括以下几个方面。

2.1 国家给予建设资金的直接支持

根据国家安排，青藏铁路建设资金中75%为国家财政预算内资金，其余25%为铁路建设基金。这表明，青藏铁路建设全部资金由国家承担，没有贷款，减少还本付息的经营压力。

2.2 财税政策的支持

根据国家发展计划委员会《印发国家计委关于审批新建青藏铁路格尔木至拉萨段可行性研究和开工报告的请示的通知》（计基础〔2001〕1121号），以及财政部、国家税务总局在《关于青藏铁路建设期间有关税收政策问题的通知》（财税〔2003〕128号）的规定，税收财政支持政策包括：一是青藏铁路建设、运营期间免征各项税费；二是青藏铁路公司在建设期间取得的临时管理运输收入免征营业税、城市维护建设税和教育费附加；三是青藏铁路公司的营业账簿免征印花税；四是对青藏铁路线路使用的土地免征城镇土地使用税；五是对青藏铁路线路占用的耕地免征耕地占用税；六是对青藏铁路公司在建设青藏铁路期间从事临时管理运输业务取得的所得免征企业所得税。

除了免税支持外，同时还有免缴铁路建设基金和免提线路固定资产折旧等财政支持政策。

2.3 实行特殊运价

国家发展改革委在青藏铁路开通运营前发布《关于青藏铁路格尔木至拉萨段暂定运价的函》（发改价格〔2006〕306号）规定，该段旅客运输，硬座票价执行国家铁路统一运价，软座、硬卧和软卧票价分别按国家铁路同等级、车型、席别统一运价加收一定票价，旅游列车实行市场调节价，计价里程和国家铁路正式营业线连续计算、不实行分段计费。货物运输，按每吨公里0.12元执行。旅客、货物运输杂费、延伸服务收费等按照有关规定执行。

2.4 地方政府的优惠政策

除了国家的支持政策外，西藏和青海两省区人民政府也对境内青藏线建设提供了优惠政策，如西藏在行政区划内免征一切地方税和一切地方行政服务管理性收费；无偿提供或无偿划拨铁路建设用地；提供低价电源；铁路建设如采用当地砂石等资源，免收地方所得资源费等。这些措施，充分体现了国家对公益性铁路的支持政策。

上述几项政策对公益性铁路线路的建设与运营都非常重要。通过减免税的安排，使企业有更多的资金用于建设与运营；同时免缴铁路建设基金和免提线路固定资产折旧，也间接地把利益留在企业，实际上也是一种政策性补贴。青藏铁路在开通运营后，国家财政部门每年还要核定给予相应的经营性补贴，以维持青藏铁路正常运营的需要。地方政府的优惠政策也是实实在在的，减轻了建设成本和运营负担，有利于保证青藏铁路的运营。

3 铁路公益性运输补贴的条件

青藏铁路的补贴实践是个案，但从中可以看出，国家对公益性运输补贴可以运用的财政手段主要有三个方面：一是直接的资金支持；二是税收减免；三是其他财政减负手段。这些措施实际上都是国家财政转移支付的内容，是国家对铁路公益性运输的财政支持，因此需要在立法上予以明确，避免行政部门补贴的随意性，实现补贴的法制化。

在铁路公益性运输补贴立法方面，首先要解决的是补贴条件，即在什么情况下需要补贴？从公益性运输的阶段性角度考察，补贴条件一是对在建公益性线路的补贴；二是运营期间的补贴即运营补贴。

3.1 建设补贴

在建设阶段的补贴，主要是指非商业性、国家路网规划中必须修建的线路，包括扶贫线、军事线、具有战略意义的公益性线路等，这类线路在规划时就应列入国家财政补贴扶持的范围。其基本条件是：

1）国家从战略角度确定修建的铁路，而非商业性线路；

2）该线路实行国家定价，不以市场价格为基础；

3）该线路建设成本回收期相对较长，或者国家从政治经济社会等方面考虑需要长期补贴的。

公益性线路是国家路网的重要组成部分，是国家为实现其有效管理目标而规划建设的铁路，因此，投资主体应当是国家，包括中央政府和地方政府，都负有投资的责任。

3.2 运营补贴

在运营阶段的补贴，包括两个部分，一是常规性补贴；二是专项性补贴。

常规性补贴，是指对公益性线路运营的补贴，这类线路由于其性质而很难实现商业化运营，因此，需要国家财政长期的扶持。比如，美国对美国铁路客运公司的补贴，从1980年改制开始，30多年来一直处于国家补贴状态。当然，国家也要对公司提出改善经营、提高效益、改善财务状况的经营要求，以便逐步减少国家补贴。补贴水平以维持正常运营所必要的财政支持为准，经过评估后按年度核发。

专项性补贴，是指基于铁路运输企业承担国家指令性运输而形成的实际运费低于运价的运费差额而给予的补贴。这类补贴可以归入到政府采购运输服务的范围。专项性补贴属于单项补贴，对于公益性运输而言，补贴的项目是国家指令性运输的内容，比如，国家对涉农、军事、赈灾物资运输，如果运价低于正常的商业性运输价格，其差额部分就应列入补贴的范围。如果是铁路运输企业自身因为市场竞争的需要而主动降价，则属于企业自主经营行为，不在补贴之列；如果国家指令性运输的价格不低于正常的市场价格，国家也不应给予补贴。

4 铁路公益性运输补贴的立法建议

在立法上应当明确，国家建立铁路公益性运输补贴机制，主要包括以下内容。

4.1 铁路公益性运输补贴的内容

在立法上应当明确，下列铁路线路由国家投资建设：一是政治性线路；二是军事性线路；三是开发性铁路线路，比如为发展少数民族地区修建的铁路。这三类线路都是以公共利益为基本目标，本身经济效益比较差，在投入运营后，都应当由国家核定铁路经营亏损年限及额度，按年度对相关铁路运输企业给予政策补贴。

对铁路运输企业承担的涉农、救灾、抢险物资、军事运输、客运特殊人群的价格优惠等公益性运输任务，在低于运价收费的情况下，其正常运费与实际运费的差价应当由国家承担。

4.2 铁路公益性运输补贴的标准

确定公益性运输补贴标准，应当遵循补偿运营成本加合理利润的原则。对于建设阶段的补贴，在做规划与建设计划时就应当列入国家财政预算；对于运营成本的计算，可以聘请中介机构按年度做出评估结果，作为政府补贴的依据。

4.3 铁路公益性运输补贴的程序

对铁路公益性运输给予补贴，必须遵循相应的程序，主要包括三个方面：

第一，申请。铁路运输企业应当向有关部门提出补贴申请并提供理由与相关证据。申请内容包括：企业概况；上一年度的经营状况；申请补贴的项目；申请补贴的依据；申请补贴的方式；申请补贴的计算方法与具体数额；审查部门规定的其他材料等。

第二，审查。国家财政主管部门在收到申请人的申请后，要对申请事项及时组织力量进行审查。审查的内容为申请人的申请是否属于补贴项目；申请补贴的计算方法与具体数额是否符合规定的条件。审查机关可以委托有资质的中介机构对当事人的申请进行评估，以便做出正确合理的补贴标准。

第三，决定与执行。审查机关审查后认为申请合理，应当做出同意补贴的决定，并由国家财政部门按年度预算拨付申请人；如果认为申请补贴数额过高，可以相应核减并告知申请人；如果认为不符合补贴条件，则应通知申请人不予补贴并告知理由。

5 结论

铁路公益性运输是由铁路公共性的基本属性所决定的，在铁路运输逐步市场化的背景下，国家对铁路公益性运输给予必要的补贴，对铁路运输企业参与市场竞争具有重要意义。要通过完善铁路公益性运输补贴法律规范，实现依法补贴、合理补贴的目的。

［1］王平.广深港高铁运营模式的法律思考［J］.铁道经济研究，2012 (6)：1-5

［2］罗庆中，等.国外铁路改革［M］.北京：中国铁道出版社，2013：268-280

［3］孙林.铁路改革新七道坎［J］.财经，2013(10)：42-47

（责任编辑：魏艳红）

Railway public transportation subsidies need legal support. This paper researches on the contents and characteristicsof railway public transportation from legislative perspectives. Furthermore, current national support policies on railway publictransportation subsidies is analyzed, and the conditions, standards, procedures of subsidies are discussed. Eventually, the correspondinglegislativeproposalsofrailwaypublictransportationsubsidiesareexpressed.

railway; publictransportation; subsidy; legislation; study

A

1004-9746（2014）06-0001-04

2014-08-20）