我国政府传统预算改革的原因及对策

李志杰

（新疆大学政治与公共管理学院，新疆乌鲁木齐 830046）

我国政府传统预算改革的原因及对策

李志杰

（新疆大学政治与公共管理学院，新疆乌鲁木齐 830046）

政府预算是财政资源与政府具体活动的有效结合，是政府实现高效行政的重要保障。然而在社会发展的新形势下，传统预算对于我国政府行政绩效的影响，却越来越明显地走向消极。文章通过对于传统预算的缺陷及其成因的剖析，提出针对性的改革对策。旨在有效提升政府财政资源的使用效率，帮助预算管理真正成为政府高效行政的强劲助力。

传统预算；缺陷；行政绩效

面对我国新时期社会发展的客观要求，传统政府预算的缺陷日益凸显。这样的状况不仅严重制约了政府预算管理作用的发挥，而且也对政府实现行政工作的高效开展形成了阻碍。

一、传统预算的缺陷及其对政府行政绩效的影响

（一）财权的过度集中促使预算形成重投入轻产出的思维惯性

在我国现行的预算体制中，地方政府对于预算的编制和实施都缺少足够的决策权。中央常常因为考虑经济发展的周期变化以及国家财政收支状况，而在处理地方预算问题方面，对其所要实施的具体项目做出严格的规定，甚至于各个项目对应的财政资源也被予以了细致的分配和安排。中央思考的是要在地方推行什么样的项目以及为此应该如何合理地进行资源配置。然而却忽略了地方是否真的需要这些项目，这无疑是将预算关注的焦点聚集在了资源的投入方面，而实际的产出效果则被放在了次级的位置上。

中央对于财权的掌控原本是其统筹管理思想的体现，然而在实际践行过程中，一些过度的管理使得地方政府在处理财政资源的分配和转移的问题上没有获得必要的灵活性。财政资源的使用效率始终不近如人意。加之长期以来形成的预算重投入轻产出的思维惯性，使得地方政府从主观上认定了自己的预算执行者的身份，不去考虑当然也没有实际的权力质疑预算编制的正确性与实用性，这不仅从根本上遏制了财政资源运用效率的发挥，造成了大量的资源流失和浪费，而且未能创造出多少真正贴近民心、符合民意的政府业绩，反而使得政府本身在实现行政高效化的前进道路上举步维艰。

（二）预算管理的制度化缺陷导致信息的透明度较低

政府预算信息的透明度较低不仅使得公众无法了解和评判政府绩效的水平，对于政府致力将行政工作与社会发展的需要相结合的目标也是极为不利的。这一现象的出现，其实是我国现行预算管理诸多制度化缺陷的综合反映。

1.双轨制模式制造预算监管盲区。所谓双轨制管理，就是将政府预算分为预算内和预算外两大类。对于预算外资金的使用和界定，甚至于这部分资金的编制限量以及实际数额，国家审计部门的监察权限十分有限。这事实上人为地创造出了一个监督管理上的盲区，使得政府部门大可以“预算外资金”的名义私自占有甚至滥用一定数量的财政资源。而由双轨制模式制造出的预算监管的盲区，又为政府选择性地隐藏其部分的预算信息提供了便捷的途径。

2.预算权力缺乏必要的制约机制。自从2008年，国务院颁布实施了《中华人民共和国政府信息公开条例》以来，我国政府预算的信息透明化进程取得了一些令人可喜的成绩。然而，“条例”对于政府预算权力的管理功效既不持续，也缺乏足够的约束力。而真正对政府预算权力进行监察的相关法律却在很大程度上缺失。这不仅使得国家审计部门在面对具体问题时缺乏相应的法理依据。而且对于其他的社会监督主体而言，也同样失去了了解政府预算信息的法律保障和参与途径。公众没有获得必要的信息知情权，这事实上根本就是对于政府隐匿政务信息以及预算权力越位的纵容。

3.预算编制的信息质量偏低。现阶段，我国的政府预算普遍存在着信息质量偏低的问题，这实际上造成了政务信息的公开程度大打折扣。首先，是没有建立对于预算绩效的评价指标。预算信息大多反映的是财政资金的使用情况，而对于如何评价资金使用效益却没有做出详尽的说明。其次，是预算编制粗糙，资金运用情况不够细化。最后，是预算缺失对于各个信息所代表意义的必要说明。忽视了信息的受众大多是非专业的人员，如果没有明确直白的解释，等于是变相模糊了政府预算的透明度。

（三）财政资源的官民相争严重制约了政府的职能转型

十八大报告明确了我国政府职能向服务型转变的发展要求，更加强调了民生建设在整个社会发展中的核心地位。这是新时期社会发展对政府如何提升和评估行政绩效所提出的全新命题。然而根据《中国统计年鉴2013》的数据显示，2012年我国国家财政支出总额为125952.97亿元，其中用于教育（21242.10亿元）、医疗卫生（7245.11亿元）、住房保障（4479.62亿元）以及社会保障和就业（12585.52亿元）这些最重要的民生项目的款项共计45552.35亿元，仅占总支出的36.2%［1］。可见现阶段我国政府预算对于民生建设的投入明显不足，这不仅对于政府行政绩效的提高产生极为消极的影响，更导致了我国实现政府职能向服务型转变的目标难以达成。

建设服务型政府的目标要求政府预算必须有效地控制行政成本的增加，将财政资源向民生建设的工程倾斜，以公众满意作为衡量政府行政绩效的标杆。然而现阶段我国政府预算编制却呈现出官民相争的局面。一方面，一些政府机构利用预算对于民生建设的忽视，堂而皇之地增加自身运作所需的核心预算规模，使得政府行政成本长期处在一个很高的水平线上。加之现阶段我国政府线性预算的特点，使这样的局面不但得不到纠正，反而更加持续走高。另一方面，一些地方政府为了提升当地的形象和政绩，忽视了公众的需求与利益，将大量的财政资源用于形象工程和政绩工程的建设当中，反而加重了提供公共物品和服务的成本［2］。这就造成了政府的行政目标与公众的实际需求相互脱离，制约了政府高效行政以及建设公众满意、为公众服务的政府目标的实现。

二、关于推行传统预算改革的难点探析

（一）从政府的角度着眼，预算改革的难点主要在于如何完成对其行政理念和管理思想的革新

首先，由于我国受到政府本位思想的影响极其深远，政府对于民众本位的价值取向还没有予以完全地认可和接纳，使得“为民服务”的行政理念难以主导政府的职能转变，其次，由于我国的政治发展进程曾长期处于封闭的状况当中，导致政府对于政务信息的公开和权力资源的下放具有内在的排斥心理［3］。最后，受传统行政管理思想的影响，我国政府预算对于实际产出效果的关注明显不足，加之长期受到计划经济体制的影响使得地方政府习惯了对上级规定的遵循，纯粹地成为了花钱者的角色。

（二）从公众的角度着眼，预算改革的难点在于如何提升其对政府政务活动的参与感和关注度

由于我国历史上长时期的封建思想的残余未清，导致公众对于政治生活的参与感始终处于较为薄弱的水平，以致现阶段仍有相当一部分公民没有参与政治决策和了解政府政务的意愿。在面对政府预算的管理问题时，很多人认为政府如何花钱与自己的生活无关，自然对于政府预算信息的透明也不会提出合理的要求，这事实上是削弱了对于政府预算权力的制约。同时，媒体对于政府政务信息的披露以及对于政务公开理念的宣传工作的滞后，又从另一方面遏制了公众对于政府行政绩效的关注，这应该成为我国政府传统预算改革进程中需要着重解决的问题。

（三）从预算改革的环境着眼，主要的难点在于如何克服我国传统文化中的不良影响

我国的传统文化中存在着比较明显的浮躁情绪，受这种情绪的影响，导致我国政府的政务工作缺乏足够的耐心和严谨性。表现在政府的预算问题上，就是忽视对于财政资源长远的规划以及对于预算内容详尽的安排。政府预算对财政资源做出的很多安排和配置，常常会在长远的社会发展的实践检验中遭到否定，这事实上形成了对于资源的严重浪费。

（四）从预算改革的过程着眼，最大的难点在于如何克服来自既得利益者的阻碍

我国现行的预算体制已推行多年，其对于社会建设与发展的影响十分深远。依靠传统预算管理所形成的对于财政资源的配置模式，各地方政府以及政府的各个部门都已经形成了既定的经济利益的分配格局。对于传统预算管理的改革，势必会受到各方既得利益者的强力阻碍。一方面，改革进程将会公开我国政府预算分配中存在的诸多不合理不公平现象，势必引发公众的强烈不满而使政府政务活动成为全社会的关注焦点；另一方面，预算改革将会重塑财政资源的分配格局，这势必会影响政府各部门以及各利益集团的既得利益，从而引发他们对于改革的强烈抵触。

三、传统预算改革的实施对策

（一）制度建设

1.完善制约预算权力的法律保障。一方面，必须以法律的形式要求中央向地方政府下放必要的预算决策权，将政府的预算权力适度分散。然后着力强化人民代表大会的监督地位，对预算权力形成逐级的有针对性的管理。同时必须细化其对于政务工作的监察权限和对于政务信息的审计范围，不给无故隐匿政务信息的托辞以任何的余地，从而建立起真正符合新时期社会发展要求的针对政府预算管理的法理依据，真正实现在处理政府预算权力制约问题时的有法可依。另一方面，必须制定明确的法律条文，细化公众的政府预算管理参与权和政务信息知情权，以及拓展社会监督途径的具体措施。

2.推行关于预算管理的制度改革。针对我国传统预算管理制度中所存在的缺陷，本文认为改革的对策主要应包括两个方面：其一是必须建立一套详实的预算管理绩效指标，不仅关注预算的编制和实施，更要明确如何评价政府预算的实施效果和水平，细化出政府对于财政资源的使用效率，从而有利于对政府行政绩效开展评估和监督；其二是尽快落实政府预算编制内容的完整化。首先是要做到管理对象的并轨，将预算外资金纳入政府预算制度的监管之列，杜绝任何形式的巧立名目以及对于财政资源的私自占用。其次，还必须要求将政府的预算编制内容细化，对于财政资源在公共事务、政府机构内部事务以及其他用途方面的分配比例作出相应的补充说明，实现政府预算编制真正意义上的完整化。

（二）理念重塑

1.建立民生本位的政府预算观念。首先必须转变政府对于其掌握权力的认识与定位。明确政府权力的来源和使命，从思想上建立起执政为民的价值观，积极落实政务信息的公开，主动接受公众的监督。此外，由于政府本位的思想影响深远，不可能期待短时间内有所改变。因此我们应该在加强对于政府内部的相关宣传教育的同时，集中主要的力量促进为民服务的理念在政务实践中贯彻落实。其中的关键点就是，政府对于预算的编制应该积极向民生建设项目倾斜，着力将财政资源投入到教育、医疗、住房及社会保障等重点民生问题的解决上去。

2.明确以实际需要为依据的预算理念。十八届三中全会对于预算的改革要求是转变预算控制的理念，就是不再将预算编制的视角固化在经济周期的状况和财政赤字的规模上，而应该以社会发展的实际需要作为管理预算的依据，这对于发挥财政资源的使用价值是十分必要的举措。此外对于财政资源的配置，中央制定了预算的重点支出同财政收支增幅或生产总值一般不采取挂钩的政策。这些制度化的安排将促使今后政府的预算管理不再只受国家财政收支和经济发展状况的束缚，政府预算的编制将以是否利于经济发展或满足公众的需要为标准，真正实现财政资源与社会发展和公众需求的紧密结合。

3.形成以效率为导向的预算管理思想。十八届三中全会要求建立权责发生制的政府综合财务报告制度，这十分利于促使我国政府处理预算编制问题时的角色由现金会计向权责会计和由花钱者向管理者的转变。新时期社会发展的要求已经决定了，政府预算管理必须改变只重投入的理念，而对于实际产出效果也要承担相应的责任。受新公共管理思想的启发，笔者认为我国预算管理改革的目标之一应该是要建立起以效率为导向的预算管理理念，以项目预算取代传统的线性预算。在今后的预算编制中，应该以长远的眼光审核项目的实践价值，以项目实施的具体情况为依据安排财政资源的配置，以此提高财政资源的使用效率和政府的行政绩效。

（三）手段创新

1.运用电子信息技术调动预算监督的社会力量。对于电子信息技术在政府预算改革过程中的应用，首先应该从实现政务公开着手。为此政府部门必须实现预算监督的手段创新，着力完善官方网站的建设，及时且细致地公开政务信息，包括预算项目的实施进展、财政资金的配置安排等。同时，对于相关信息进行必要的解释说明，帮助公众了解并掌握对于政府预算管理绩效的评估方法。其次，政府有必要投入专门的人力财力负责建立公众专用的电子邮箱，拓展公众参与政府政务工作的有效途径，及时了解和落实公众的实际需求，对于公众的相关咨询做出细致的反馈。最后，应该强调发挥媒体的宣传功能，利用媒体所掌握的先进的信息技术对于政府预算管理的细节进行详尽的披露，鼓励行政的合理高效同时也要批判例如预算权力越位的不良现象。同时，媒体必须向公众宣传政府政务工作对于社会生活的影响，提倡公众对于政府行政绩效的关注，有效调动并组织起对于政府预算进行监督的社会力量。

2.政府部门参与预算项目的公开竞标。我国政府预算对于行政成本过高的控制不力，主要原因在于没有解决信息不对称的问题，以至于政府部门可以随意编制成本预算，造成财政资源的流失和浪费。然而如果国家允许其他竞争者具备提供同样的产品和服务的资格，势必就会刺激政府部门控制行政成本以战胜竞争对手，从而有效降低政府机关的公共开支［4］。国家的预算编制完成之后，对于具体项目的授权和财政资源的划拨则要在预算项目的公开竞标之后进行。政府作为主体之一参与竞标，而项目信息对于每个竞标者都是公开的，哪个方案对于资源的使用最合理并且对于成本的控制最到位，哪个方案的所有者便获得了该预算项目的建设资格。这样的安排不仅使得预算项目的成本有效地降低了，更令各利益既得者将主要注意力放在针对彼此的竞争上，从而减轻了其对于预算改革本身的抵触。

［1］中国统计年鉴（2013）［M］.北京：中国统计出版社，2013.

［2］永生，潘晨露.完善服务型政府预算绩效管理机制的探讨［J］.财政监督，2013，（13）.

［3］孙文基.公共治理和政治民主：我国政府预算透明问题研究［J］.财经问题研究，2013，（8）.

［4］（美）盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式［M］.北京：中国人民大学出版社，2001.

On the Causes and Countermeasures for Our Government’s Traditional Budget Reform

LI Zhi-jie

（Xingjiang University，Urumqi 830046，China）

The government budget is the effective combination of government financial resources and specific activities，the government budget is an important guarantee for the realization of administrative efficiency. However，under the new situation of social development，the influence of traditional budget for Chinese government performance，but more to the more obviously negative.This paper analyses the defects and causes of the traditional budget，put forward the countermeasure of reform.In order to improve the efficiency in the use of government financial resources，help the government budget management truly become the strong power of administrative efficiency.

traditional budget；defect；administrative performance

F812.2

A

1009-6566（2014）04-0085-04

2014-06-20

李志杰（1990—），男，新疆乌鲁木齐人，新疆大学政治与公共管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向为公共危机管理。