探索建立“三联单”运行机制全面推行权力清单制度

● 黄松如

探索建立“三联单”运行机制全面推行权力清单制度

● 黄松如

编者按：

十八届三中全会提出推行地方各级政府及工作部门权力清单制度，公开权力运行过程。建立权力清单制度是实现政府职能转变、处理好政府与市场和社会关系、激发市场和社会活力的关键。2014年3月，国务院各部门行政审批事项汇总清单已在网上公开。目前各地都在大力推进权利清单制度建设，逐步晒出“清单”，晒出“权力运行图”，一些地方和部门已经向“负面清单”方向迈进。本期开设“政府职能转变和权力清单制度”专栏，集中反映武汉市、宁波市、深圳市龙岗区三地的权力清单制度建设，以飨读者。

▲武汉市民之家

湖北省武汉市根据十八大、十八届三中全会对于政府职能转变和全面深化改革的部署要求，以建立权力清单制度为政府自身改革的重点，不断深化行政权力和政务服务事项清理规范工作，积极探索建立“权力清单”、“程序清单”、“责任清单”相互配套的“三联单”运行机制。

一、清权环节：公布“权力清单”，摸清权力家底

2012年10月，武汉市开启了市级行政权力和政务服务事项的清理工作。经过部门自行清理、专班复查比对①、审查确认等环节以及前后5轮合法性、合理性、必要性审查，全面摸清了市级行政权力和政务服务事项的总量及各项权力的属性。纳入清理范围的市级行政权力和政务服务事项由8197项减少到4530项，其中，合并减少3267项、下放62项、取消338项。2014年3月31日，武汉市正式向社会公布4530项市级“权力清单”。4月20日，13个区级“权力清单”也对外公布。

武汉市清权工作主要有以下四个特点：

一是清理范围上体现全面性。纳入清理的部门共55家，涵盖了所有市政府工作部门，还将市残联、市老龄委办、市烟草专卖局等与百姓生活密切相关的部门，以及市红十字会、市路桥收费中心等社会关注度高的部门纳入清理范围，基本实现了 “全覆盖”。

二是权力内容上体现多样性。权力事项由行政权力事项和政务服务事项组成，具体分为行政许可、非行政许可审批、行政处罚、行政征收、行政强制、行政给付、行政执法奖励、行政确认、行政征用、行政裁决、行政监督检查、行政服务、行政备案、专项资金分配和其他权力15个类别，市、区两级统一按照这15个类别进行清权、确权。

三是参与范围上体现广泛性。2014年，武汉市将“建立权力清单制度，依法公开权力运行流程”列为市十三届人大三次会议议案和市委、市政府、市政协年度协商计划，市人大、市政协全程参与监督。同时，邀请人大代表、政协委员、专家学者参与论证。如邀请高校教师参与审查教育部门权力，邀请基层街道书记参与审查城管部门权力，邀请基层公安干警参与审查公安部门权力等。

四是清理结果上体现科学性。分级设置行政处罚权目录，以法律、法规、规章中的“条”为依据，编制一级目录；以法律、法规、规章中的“款”或“项”为依据，编制二级目录，使市级行政处罚权由5676项减少到2666项，避免了同一性质处罚权因情形不同而重复计算的问题，如超速驾驶处罚等。同时，专门设置了通有行政权力，将每个部门共有的如行政复议、部门规划拟定等权力单列，避免了部门相同权力的重复计算。

为保证权力清单的时效性、权威性和准确性，武汉市建立了“权力清单”动态调整机制，根据政府职能的转变、法律法规的调整和经济社会的发展，对行政权力事项进行动态调整和更新维护。凡涉及行政权力的法律依据立、改、废的，行政权力行使主体发生调整的，以及职能转变和机构改革中涉及部门职责调整的，权力责任主体要及时调整，及时更新网上信息和纸质文件资料，及时向市清权工作办公室报备，严格依法履行职责。

二、用权环节：编制“程序清单”，规范权力运行

在“晒权”的同时，武汉市按照“流程最简、期限最短、成本最低、服务最好”的目标，突出有效管用、便民高效，配套建立“程序清单”，规范行政权力和政务服务。

“程序清单”包括外部流程和内部流程两个方面。外部流程即办事指南表，方便公民和社会法人办事，包括事项编码、权力名称、实施主体、权力依据、收费标准、办事条件、办事程序、办事时限（含法定时限和承诺时限）、需提交的材料、颁发证件、承办机构、监督投诉机构及投诉电话等要素内容，实行外部流程图和办事指南表“图表合一”，做到办事流程、办事信息“一表清”。内部流程服从和保障外部流程，主要是规范单位内部权力运行，包括权力名称、承办岗位、运行程序、办理时限、内部监督机构等要素，并注明廉政风险点，其办理时限不得超过对应事项外部流程中规定的承诺时限。

编制“程序清单”，主要把握三项原则：一是依法依规原则。法律法规对权力运行流程有明确规定的，按照法定程序制定；法律法规没有明确规定的，按照权力实际运行程序科学制定。审核流程图坚持做到“两个对照”：与有关法律、法规、规章、政策、规范性文件对照，保证权力的运行流程有明确、合法的依据；与工作实际相对照，力求简单明了、客观真实、方便监督。二是精简高效原则。对于不合法、不合理、不科学的权力运行流程，进行流程再造，能并联办的实行并联办，能集中办的实行集中办，能简化办的实行简化办，做到按承诺时间办结。其中，对于行政处罚、行政征收、行政强制、行政征用、行政裁决、行政监督检查等事项，不得随意减少法定环节；对于行政许可、非行政许可审批、行政给付、行政奖励、行政确认、行政备案、专项资金分配、行政服务和其他事项，不得随意增加办事环节。三是内外程序分开原则。将外部程序和内部程序分开，严禁将内部程序外部化，变相转嫁给行政相对人承担。

经过严格审核，武汉市对4530项权力事项的办事条件、程序、时限、收费标准、需提交的材料等程序要件逐一进行了清理规范，调整优化了524个事项的办事程序共计1466个，其中取消程序476个，涉及95个事项。坚持突出重点，进一步优化行政审批和非行政许可审批事项的审批程序，市级保留的240项行政审批事项中，有38项进一步减少了审批条件、36项精简了需提交的材料、19项优化了审批流程、26项缩短了承诺时限（当日即可办结的39项），再次取消行政审批收费32项，取消审批前置中介环节12个。按照“整合流程、提前介入、并联审批、信息共享、限时办结”的方式，着力优化建设工程审批流程，政府投资类建设工程项目并联审批，从立项到发放施工许可证的审批时限最短为55个工作日，最长不超过95个工作日；企业投资类建设工程项目并联审批，从土地供应到发放施工许可证的审批时限最短为55个工作日，最长不超过61个工作日。

三、制权环节：制订“责任清单”，加强权力制约

▲ 为外国专家来武汉工作提供咨询服务

权力就是责任，有权必有责。武汉市按照权责一致、健全问责制度的工作思路，积极探索制定“责任清单”，建立完善的责任体系，加强对权力运行的监督制约。

“责任清单”由两部分构成：一是权力行使应履行的职责，包括法定职责、工作职责和岗位职责三方面，即“权力行使责任规范”，按照体现责任、防范违规、有利监督的原则进行编制；二是违反这些职责应承担的法律后果，按照权力事项的类别，分类列明不履行、违法履行或不当履行法定职责的具体情形以及追究相关行政过错责任的处理办法。

为形成全方位、经常化、立体式的责任追究机制，武汉市依次推出“权力行使通用责任规范”和“权力行使责任规范实施细则”。其中，“权力行使通用责任规范”，按照权力事项的类别分类制定，由市政府发文公布实施，根据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》等法律法规规定的职责，按照事项办理流程顺次编写，规定每一类行政权力和政务服务具体行为的职责，不含对权力责任主体一般性的要求。“权力行使责任规范实施细则”，按照权力项目实行分项制订，由各权力责任主体分别发文实施，根据本单位执行的专业法律、法规、制度的相关规定，结合本单位的岗位职责体系和权力运行实际情形进行细化，在通用规范的基础上可适当增补有关责任内容，但不得删减通用规范要求，使责任覆盖到权力运行的每一个环节、每一个岗位、每一名工作人员。

在建立“责任清单”的基础上，武汉市以制度建设为主线，着力建立健全行政权力运行的问责、反馈、纠错三项机制，加快建设市级“一库四平台”，即行政权力库、网上信息公开平台、办事运行平台、法制监督平台、电子监察平台的立体式监督平台，加大治庸问责力度，对权力行使实行全程监督，保持监督工作的常态化，促进行政权力和政务服务依法公开规范运行。

①专班复查比对由武汉市行政权力和政务服务事项清理工作办公室负责，专班组成人员包括编办、财政局、监察局、法制办、政务服务中心办公室等。

（作者系武汉市编办主任）