以“破窗原理”论保险违规行为治理时机的选择

乌新宇

以“破窗原理”论保险违规行为治理时机的选择

乌新宇

整顿规范保险市场秩序是保险监管部门的一项重要职责和使命，依照《保险法》治理和惩戒保险市场违规行为对营造良好市场秩序具有重要意义和深远影响。如何对保险违规行为进行及时有效的治理，是摆在保险监管部门面前的一个重要课题，对此“破窗原理”很有借鉴意义。

一、破窗原理的由来及借鉴意义

破窗原理也称破窗效应，是犯罪学的一个理论，这个理论由美国政治学家詹姆士·威尔逊和犯罪学家乔治·凯琳基于美国斯坦福大学心理学家菲利普·辛巴杜的一项著名实验提出。1969年，菲利普·辛巴杜将两辆一模一样的汽车分别停放于加州帕洛阿尔托的中产阶级社区和相对杂乱的纽约市布朗克斯区。布朗克斯区的那辆车停放前摘掉了车牌，打开了天窗，这辆车当天就被偷走了。而停放在帕洛阿尔托中产社区的那辆车一周都安然无恙。接下来，菲利普·辛巴杜用锤子把这辆车的玻璃敲了个大洞，结果，仅仅几小时后，汽车就不翼而飞。以这项实验为基础，詹姆士·威尔逊和乔治·凯琳提出了“破窗效应”理论，也就是破窗原理。其核心内容为：假定有人打坏了某栋建筑上的一块玻璃，如果这块破玻璃没有及时得到修复，其他人就很可能受到示范性的纵容，进而把这栋建筑上更多的玻璃打碎。久而久之，这些破窗户就会给人造成一种无序的感觉，最终在公众麻木不仁的氛围中，破坏行为将进一步滋生、猖獗。

破窗原理体现的是细节对人们的暗示作用，以及初期的示范效应对于事件结果不容小视的影响。破窗原理体现的核心价值是：任何一种不良现象的存在，都在传递着内在信息。如果这种不良现象长期存在，它所传递的信息必然导致该现象的无限扩展，进而造成预想不到的损失。

通过对破窗原理的解读，我们不难发现这个理论对保险市场违规行为的治理具有很大的借鉴意义，特别是对保险监管部门选择保险市场违规行为治理时机具有重要的参考价值。

二、当前保险市场违规行为治理时机的几种选择及分析

依法对保险市场违规行为进行监管和治理是《保险法》赋予保险监管部门的神圣职责。从我国当前保险监管实践看，保险监管部门治理保险市场违规行为时，治理时机大体可归纳为三种选择，各有其优劣性和特点。

（一）保险市场违规行为治理时机的三种选择

1．初发期治理

保险监管部门在某一类违规行为刚刚发生时就及时果断治理，即通常所说的抓苗头性问题。套用破窗原理来阐述，就是在窗子玻璃刚刚被打破时就及时关注并采取补救措施。在这个时点上，保险市场某类违规行为刚刚显现，违规者数量较少，多为依法合规经营意识非常淡薄的机构或个人，对自身在保险领域所实施的违法违规行为有着比较强烈的试探、观望、忐忑不安等心理。

2．蔓延期治理

蔓延期是初发期经过演进所形成的阶段。此时受从众心理影响，某类市场违规行为的效仿者较多，违规行为比较普遍，违规行为造成的负面影响有所扩散，违规行为实施者因群体日益庞大，紧张感和负罪感已经不像初期那样强烈，但从违规者数量占比看，尚未达到或超过合规者的程度。

3．恶化期治理

恶化期是违规行为对法律和制度规则的冲击和破坏已经达到比较严重的阶段。此时市场违规行为具有一定普遍性，未违规的机构和个人反而成为少数。违规行为实施者普遍存在法不责众的心理，违规行为对法律规则和市场秩序造成强烈的冲击、威胁和挑战，保险监管部门的治理成为必然选择。

（二）三种治理时机选择的分析

我们通过下表对不同时机实施违规行为治理进行优劣性比较。

显而易见，选择在恶化期治理违规行为耗费的监管资源最多，保险市场受到的冲击和影响也最大，蔓延期次之，初发期最小。此外，选择在初发期实施治理，保险监管部门主动性较强，而到了恶化期则比较被动。最为关键的是，进入恶化期，保险市场秩序和价值观遭到严重破坏，客观上已经造成比较严重的后果。进行治理时，因违规主体数量比较大，违规行为比较普遍，很难达到彻底治理的效果，导致被整治对象自认为倒霉，漏网者心存侥幸，难以真正体现监管公平。因此，保险监管部门在保险违法违规行为发生初期实施治理是最有效率、最具效果的最优选择，也是保险监管部门努力的方向。

三、对保险市场违规行为及时治理的障碍因素

保险市场违规行为导致市场资源遭到破坏性挖掘，市场秩序混乱，消费者利益、企业利益和行业形象受损，监管部门必须坚决果断地采取措施，及时整顿。但实际操作中确实存在一些对治理时机选择产生影响的障碍。

（一）获取违规信息有难度

要落实破窗理论，及时准确掌握市场违规信息是关键，其中包含两个要素：一是可以获知，二是及时获知。对保险监管者来说，现实问题是在初发期获取违规信息难度较大。因为实施违规行为的机构或个人戒备心理较重，知情者少，且都是违规行为的既得利益者，自身一般没有主动披露的动机，导致这类信息很难从外部获取，影响了保险监管部门掌握违规信息的及时性，因而无法及时采取整治措施。

（二）违规行为的隐蔽性

除了掌握违规情况内幕人员数量少导致的隐蔽性外，违规行为实施前一般都经过不同程度的部署和谋划，对违规行为或多或少会进行掩饰，甚至会通过系统性作假对违规事实进行隐瞒，如果没有全面深入的业务、财务检查，从表面上很难发现问题。这也导致发现违规行为的难度加大，进而给违规行为实施者错误的心理认知，使违规行为屡禁不止。

（三）监管人员数量短缺、技能有待进一步提升

作为保险市场上实施治理行为的主体，保险监管人员的工作效能对治理效果有重要影响。目前我国实施中国保监会领导下的派出机构制的保险监管组织架构，由作为保监会派出机构的各保监局在辖区内实施保险监管。这些设立于各省区市和计划单列市的派出机构普遍面临人手少、没有地市级机构、监管队伍增长速度与保险机构发展速度不同步等现实问题，组织机构布局体系略显单薄，人员队伍总体比较年轻，实践经验有待丰富，专业技能亟需加强。以上种种一定程度上对监管工作的实效性造成影响，难以实现市场的全面监管。

表 三种不同治理时机的比较

（四）一些违规行为已错失了最佳治理时期

保险行业经过改革开放30多年的发展，在取得良好成绩的同时，也积淀了一些问题。这些问题有的已成为行业的潜规则和顽疾，变成行业共性做法和公开的“秘密”，例如，贴费、回佣、套取费用、虚列渠道等违规行为在全国各地区以及各保险经营机构都比较普遍。按破窗原理分析，这些违规行为已处于恶化期，治理难度大、成本高，保险监管部门处于较被动的境地。

四、提高保险违规行为治理效能的措施

（一）抓住监管重点和关键环节，采取切实有效措施

一是抓好对保险公司高管人员的管理，严格保险公司高管人员任职资格审批，健全和完善相关义务与责任制度，注重执业操守评价，落实责任追究制度，加强法律法规和政策培训，不断提高高管人员思想道德水平和职业操守。二是抓好对保险公司内部治理结构的监管。管理层对内控建设的态度在很大程度上决定了公司的内控水平，建立健全内控机制是保险公司持续健康运营的前提。监管部门要从公司内部控制监管入手，督促公司提高经营管理的规范化水平，强化管理层责任，充分发挥保险公司内部审计部门的作用。三是实现多种监管力量和手段的有机协调，加强对市场行为的监管。监管部门要充分有效地履行职能，实现现场检查与非现场检查紧密结合，构建快捷高效的监测检查体系，对市场实行全方位的科学管控。四是要切实加强新规实施初期的监督检查。依照破窗原理，监管新规的宣传和推行阶段是进行有效治理的最佳时期。监管部门要建立机制，对监管新规实施重点监督，通过专项检查和复查等措施的实施，对违规行为果断出手治理。通过检查及时发现问题苗头，并采取有效措施把问题消灭在萌芽阶段，避免问题越攒越多，出现堆积和蔓延。在监管新规施行初期的检查治理要突出一个“严”字，发现一起，果断处理一起，形成威慑效应，切实维护监管法律、制度和政策的严肃性，引导市场增强遵章守纪意识。

（二）充分发挥其他外部监督主体的作用

在充分发挥保险监管部门自身作用的同时，要有效运用外部力量监督和规范市场行为，努力实现社会监督和行业自律并举。各级保险行业协会、地方党政职能部门、银行邮政系统、新闻机构、投保人及被保险人都是推进保险市场规范运行的重要监督力量。要建立有效沟通协调机制，更充分地发挥全社会的监督作用，形成行业有效自律，政府科学引导，新闻媒体舆论监督，保险消费者依法维权的健康格局。其中尤为重要的是从切实维护保险消费者利益的大局出发，做好消费者信访投诉受理工作，对每一个信访投诉案件都要严肃认真对待，及时跟踪，妥善处理。不断加强和改进信访投诉工作，一方面维护好保险消费者权益，另一方面充分发掘信访投诉渠道的“显示器”作用，实时掌握市场动向。在保险消费者中聘请保险市场监督员，建立市场违规行为举报奖励机制等，更好地发挥社会监督作用。还要充分加强监管联动，密切与公安司法、纪检监察、银监等系统的协作，合理共享市场违规信息，共同维护市场秩序。保险监管部门也要充分开展外部调研，多渠道、全方位收集市场情况，更好地指导工作。

（三）建立多元化的违规信息汇集机制

信息化是改造传统产业和传统监管方式，实现保险产业与监管现代化的最有效途径。实施及时有效的保险监管需要真实可靠的市场信息，需要精确的业务和财务数据，这就对保险监管部门的信息化工作提出了更高要求。当前，受主客观因素制约，保险监管部门在现实工作中往往遇到信息滞后、获取信息渠道狭窄、数据质量不如人意以及信息成本过高等问题，影响监管效能更好地发挥。进入大数据时代，保险监管部门要让信息技术更好地为监管所用。通过信息化过程改变传统组织形式和管理方法，促使工作程序简单化、统一化、快捷化、电脑化、网络化。目前保险公司信息化程度普遍较高，这是充分发挥信息技术作用的良好工作基础。保险监管部门要以现有保险监管信息系统为依托，构建快捷有效的违规信息汇集机制，并进一步完善其功能和体系。一方面要对现有信息系统进行升级改造，尽快解决部分监管软件的适用性问题。在数据挖掘和分析上加大投入，通过信息系统更新和监管软件开发提高监管效能。一个有辨别能力的数据跟踪系统可以在一个数据被输入系统时探测出它是否可疑，甚至可以实现实时警报和调查，这是我们建立科学的保险监管信息汇集机制的目标和方向。另一方面要借助信息平台在保险监管部门与社会、公司之间形成快捷有效的互动机制，加强纵向和横向的沟通联系，确立有关各方在处理保险领域问题时的责任共担机制，消除上下级间、保监局各部门间、保监局与保险机构间以及与社会公众间的距离和界限，形成公开化、网络化、通畅化、互动化的管理体系。此外，要注重提高信息的公开性，降低获取难度，确保有流动价值的信息自由流动，逐步改变信息资源低度使用的现状，创造更大价值。

（四）对保险违规行为实施严格处罚

监管机构必须是强有力并高效的，保险监管部门只有树立起较强的权威性才会具有充足的监管能力，才能高效率地实施监管，才能对保险市场违法违规行为形成威慑力。受业务增长压力加大、市场竞争日趋激烈等因素影响，保险市场违规行为屡禁不止，且一些违规手段在业内非常普遍。这就要求保险监管部门要保持检查处理的高压态势，认真探索完善保险市场规范运行制度的机制，密切关注市场发展进程中可能出现的新情况、新问题，做好新旧制度的衔接。要建立健全重点监管指标提示制度，同时对监测指标建立有效的责任追究机制。要加大查处力度，通过现场检查、巡查暗访、非现场监管等多元化手段，尽可能及时发现问题，严肃查处。尤为重要的是要加大对违法违规行为的处罚力度，建立有效问责机制，特别是要落实好“向上问责”措施。通过处罚责任人、取消任职资格、吊销许可证、追究上级领导责任等严厉手段，对违法违规行为依法依规严肃处理，对涉嫌犯罪的，坚决移送司法机关，通过严格处罚，使其知其不可为且不敢为。此外，还要做好违规行为处理的后续跟踪工作，巩固检查成效，有针对性地解决复发和屡禁不止现象。

（五）加强保险监管干部队伍建设

不断优化保险监管组织机制，加强监管力量。从当前行业发展形势和保险监管分局试点成效看，应当适度延伸保险监管机构，增加管理层级，进一步完善机构网络，这对提高监管效能具有重要的现实意义。保监会要有计划地推动各保监局实施人才引进工作，不断壮大队伍。与此同时，要充分认识到人力资源会因体力、智力、知识、技能、态度与行为不能适应新要求而出现老化和质量下降，导致自身及所能创造的价值减损，因此要高度重视人才的成长和激励，加大人才培训工作力度。要注意到人力资源是一种能动性很强的资源，只有高质量的人力资源才能承担更加高效的工作。各保险监管部门应该依据监管需要，持续不断地提高干部队伍的知识、技能水平，最大限度地发挥人力资源价值，增强干部发现问题和解决问题的能力，特别是重点增强现场检查和非现场分析能力，引导干部队伍学习借鉴行业内外的监管经验，共同成长提高。

（作者单位：内蒙古保监局）