我国亟待建立民生巨灾保险之管见

石 兴

我国亟待建立民生巨灾保险之管见

石 兴

我国是世界上巨灾种类多、巨灾风险高、损失较为严重的国家之一。

自2008年“5·12汶川大地震”至今，我国经历了7次巨灾事件。最近的一次是发生在2013年7月22日甘肃定西的6．6级地震。世界上巨灾保险法规一般诞生在一个巨灾事件之后的两三年内。遗憾的是，我国巨灾保险仍然在争鸣呼吁之中，这着实令我们深思。

巨灾保险一般分为两大类。一类是政策性巨灾保险，主要是为国计民生的行业和标的，如农业等，提供巨灾风险保障。另一类则是商业性巨灾保险，主要为企事业法人单位所面临的巨灾风险提供保障。

巨灾保险是指依据巨灾保险法规和制度，在确定的巨灾保险区划范围内，建立巨灾风险共保体，以某一专项巨灾保险条款为基础，以触发约定标准的巨灾风险为启动保险赔偿的标志，对关乎国计民生的行业和标的实行强制保险，并对巨灾保险作出完整的制度性安排。这一概念有三个重要创新点：一是基于巨灾保险区划内强制保险所建立的巨灾风险共保体是巨灾保险的基石。二是巨灾保险是基于触发机制下的赔偿模式，而非补偿机制下的赔偿模式，这是研究巨灾保险的一条全新思路。三是这一概念解决了巨灾保险价格可保性的关键技术问题，找到了保险人能够建立巨灾保险责任准备金的途径。

巨灾保险通常采用的形式主要有强制保险和自愿保险两类。疆土范围大、巨灾风险频发的国家一般采用前者，以美国为代表；公民收入高、保险意识强、疆土范围小的国家一般采用后者，以欧盟一些国家为代表。当然也有介于上述两者之间的情况。受制于国家实力、公民财富等因素，世界上绝大多数国家没有巨灾保险。巨灾保险的赔偿率平均在35%左右。

本文主要论述的是为个人生命与财产提供巨灾风险保障的巨灾保险（以下简称“民生巨灾保险”），最为典型的是巨灾家财险和巨灾意外医疗保险。

我国现行的家财险是不提供地震风险保障责任的，但提供台风、洪水等巨灾风险保障。目前只有一家保险公司经过保监会核准，在非地震断裂带地区提供设置限额的地震巨灾风险的家财险。我国住宅一般都是砖混结构或钢混结构，抗洪抗台问题不大，且我国公民家财险投保率不足2%，故每逢自然灾害，保险赔付率很低，家财险的地震巨灾赔付率几乎为零。

据我国民政部救灾司统计，地震是造成人身意外伤亡最多的自然灾害。以2008年“5·12汶川大地震”为例，巨灾造成69227人遇难，374643人受伤，17923人失踪。保险公司对这次巨灾所造成的意外死亡、失踪和伤残医疗的保险给付总计只有1．96亿元人民币，平均每人得到赔付424元。目前，我国绝大多数人口，尤其是农村和小城镇人口几乎都没有购买人身意外保险或医疗保险。

所以笔者不敢苟同我国行业统计数据提出的我国巨灾保险赔偿率在3%左右的观点。该数据将政策性和商业的巨灾保险赔付都统计进去了。笔者估计，我国民生巨灾保险赔偿率应不到1%。

巨灾保险缺失是许多因素综合作用的结果，笔者把它归纳为巨灾保险缺失原因链。巨灾风险是指一个国家和地区可能发生的一次大范围、大量风险单位不相互独立、整个区域会同时受损、累计损失巨大、当地无法自救、需要借助外部力量进行救助的未来不利情景，所以基于大数法则的风险可保性“经典理论”，将巨灾风险视为不可保范围。二是相关当事方对巨灾风险和巨灾保险存在心理博弈和不同的态度。三是没有供应商愿意提供巨灾保险。四是建立和开展巨灾保险需要一定的物质基础，即一个国家的实力和公民财富会影响巨灾保险的开展。五是巨灾风险属于国家安全风险，巨灾保险属于准公共产品，但政府对此没有干预，其角色作用缺失；对巨灾保险不予重视，没有顶层设计，政府没有指定职能部门牵头制定巨灾保险法规，所以必然会导致巨灾保险缺失。

解决巨灾风险可保性问题，首先要创新风险可保性理论。风险可保性“现代理论”认为，符合法律法规的、与风险转移相关的保险方案，包括保险条件、保险费率和责任限制等为保险当事方所接受，保险交易发生，且各方从风险转移中获得效用改进，那么该风险就是可保的。风险可保性“现代理论”不再拘泥于大数法则。这一定义包含了风险可保性“经典理论”，又丰富和创新了风险可保性理论。

每当发生巨灾，政府组织救灾，补贴受灾群众，安排重建，组织对口支援等，大包大揽，充分体现了国家和政府对公民的关心和帮助。但这种做法在一定程度上阻碍了巨灾保险的开展，是一种错位。其实，这种救灾支出来源于公民的税赋。巨灾发生的年份会导致财政收支不平衡。

对于保险公司来说，它们通常有“模糊厌恶”的核保心理。巨灾风险的不精确性使得保险人更多地选择规避。一次巨灾事故会引起大量的、连锁的集中理赔，这在一定程度上类似于银行的“挤兑”危机，会直接导致企业破产，所以保险公司不愿意提供巨灾保险。

再保险公司的核保心态与直保公司并无两样。另外，由于分出人与分入人身处两个国家，存在信息不对称，核保更加严谨，一般选择回避巨灾保险。一国的再保险公司一般不愿意为他国提供公益性的巨灾保险。国内外再保险市场处于寡头竞争的局面，再保人拥有市场势力。当直保市场表现不佳时，它们往往收紧承保条件以获取商业利润。2008年春节前后，我国发生长时间低温冰冻雪灾，南方电网受到大范围大面积的损坏，第二年再保合同续转的时候，境外再保公司在我国保险市场上推出了输配电线路业务除外条款（Transmission and Distribution Lines for power supply，telecommunication exclusion Clause）；同时对我国一些保险公司非水险溢额合约提出了其他两个条件：一是对所有巨灾风险设定事故赔偿限额（Event Limit）；二是降低分保手续费率或采用滑动分保手续费率。商业保险尚且如此，不要说民生巨灾保险了。

对投保人来说，第一，巨灾风险往往会发生在边远地区，受灾而倾家荡产的一般是以农民为主的中低收入阶层。他们的购买力较低，有效需求不足。第二，他们有侥幸心理，认为发生巨灾的可能性相当低，且不会发生在自己身上。第三，他们有短视或轻视心理，为将来可能的受益而购买保险，专门投保巨灾险对于他们是较为困难的。第四，巨灾保险投保率的变化和巨灾发生的时间存在密切的联系，时间一长，巨灾保险投保率就低。第五，依赖心理。绝大多数人认为，巨灾是老天爷的行为，应该由政府帮助解决。第六，逆选择心态。在高风险区域，投保积极性较高。在巨灾风险即将来临或有预感时，投保的积极性骤然高涨。

在西方社会，银行要求贷款人以购买的不动产抵押办理按揭保险极为普遍。我国引入一段时间后，金融监管部门发文不准强买强卖，按揭保险投保率不断下降。据测算，汶川大地震造成银行不良贷款约为30亿元之巨。

我国目前没有专门的巨灾保险法规。有些零星的巨灾保险规章散见于我国政府相关部门的一些法规和文件中，不成体系，没有可操作性。2012年12月31日，民政部、财政部和保监会联合下发《关于进一步探索推进农村住房保险工作的通知》，其中有所涉及。但这只是一个通知，不是法律文件。

综上所述，制定巨灾保险法规是建立和发展民生巨灾保险的首要前提。世界巨灾保险发展经验告诉我们，政府在巨灾保险法规和制度的制定、巨灾保险的建立和发展中起着无可替代的关键作用。

巨灾保险法规有三个最为关键的维度：一是保险区划，即根据巨灾风险区域性特点，确定巨灾保险的实施区域；二是保险责任，即巨灾保险的责任范围，一般承保单一巨灾风险及其次生灾害链，乃至关联风险；三是巨灾保险对象，即国计民生行业和个人生命与财产。三个维度进行不同组合，可以为民生巨灾保险制定不同的巨灾保险法规。如福建省台风住宅保险法规。

制定巨灾保险法规必须遵循以下八点原则：首先是社会管理原则。巨灾保险不仅要具有经济补偿功能，还要具有社会管理功能，出发点和立足点是保障人的生存权和发展权，安定民众的生活，帮助受灾群众尽快恢复正常生活和生产秩序。其次是风险共担原则。巨灾导致的损失往往十分巨大，仅依靠巨灾保险供应商之力是难以承担的，需要建立一个有效的风险分担机制，由投保人、保险机构、再保险人和政府，乃至资本市场共同承担巨灾风险，确保巨灾保险计划安全运行。第三是政府干预与市场运作相互平衡原则。巨灾保险市场存在失灵现象，需要政府干预，但政府如果过度干预，必然会对巨灾保险产生“挤出效应”，造成资源的错置与浪费，降低效率。这一原则的基本要求是有法可依，政府主导，市场运作，并确保两者之间平衡。第四是防灾减灾原则。巨灾保险制度的设计必须将保险与减灾防灾结合起来考虑。第五是公平与公益相结合原则。如果按照商业保险原理，保费多少与风险大小成正比，这可能会造成较富裕人群的保费低于低收入人群保费。这是因为富裕人群通常有能力选择居住在较安全的建筑物和区域内。这也是为什么巨灾保险制度通常不是绝对按照风险高低来收取保费，需要在其共保体内进行适当的优化组合和再分配的原因，也是政府要给予适当补贴的原因。巨灾保险的性质决定了巨灾保险的公益性。第六是财务稳健与公开原则。巨灾保险项目必须做到收支平衡，并能够建立巨灾保险基金，以应对约定的风险。同时，要做好应急赔偿预案，确保巨灾保险稳健运营。巨灾保险项目必须建立独立核算制度，确保数据可靠真实，便于接受社会和被保险人的监督。第七是易于管理原则。巨灾保险项目涉及的金额大，被保险人多，理赔案件量大且紧急，所以制度设计一定要易于巨灾保险的经营管理。第八是易于理解原则。由于巨灾保险涉及千家万户，所以保险方案对消费者而言必须易于理解，便于消费者购买、索赔和决策。

民生巨灾保险建立和发展的必由路径是有法可依、政府主导、巨灾共保、强制保险、立足防灾。偏离这一主线，民生巨灾保险在我国是很难成功的。制定巨灾保险法规是最为关键的第一步，政府还要主导巨灾保险的建立和开展。

一、制定民生巨灾保险项目制度。为了使巨灾保险法规具有可操作性，政府应围绕确定的巨灾保险项目，在遵守巨灾保险法规的前提下，制定相应的专项巨灾保险制度。具体要素一般包括巨灾保险供应商及其公益性质、巨灾保险区划、保险责任范围、巨灾触发标准、被保险人、保险金额、损失保障程度、赔偿限额、免赔额、条款适用、费率标准、被保险人自保比例、承保手续、可能的再保安排、合同解除、理赔程序、理赔所需资料、巨灾保障基金设立、财政应急机制、准备金管理、灾前的防灾防损工作等。

二、组建巨灾保险的供应商队伍。通常有两种选择：第一是巨灾风险共保体。巨灾风险共保体是指在确定的巨灾保险区划内，所有利益相关方组成风险共同体，即政府财政出资发起组建共保体并作为最后的财务风险承担者，国内所有保险人（包括再保人）出资参加共保体，并与相关方一起组成经营管理层，实施强制保险，被保险人参与分担风险并按一定比例自保一部分风险。这种由政府、保险人和被保险人组成的共保体，类似于PPP模式（Public、Private、Partner），巨灾风险可以得以最为广泛的分担，是实现巨灾风险可保性的最优方案。这里需要说明的是被保险人不参与共保体。第二种选择是结合我国的国情，成立专门的全国性自然灾害保险公司来经营民生巨灾保险。

三、设立巨灾保险区划。该区划是以单类巨灾风险为对象，以该巨灾风险的区域性特征为基础，以特定的保险标的（住宅和生命）所面临的某一巨灾风险的易损度指标为区划依据，对巨灾保险项目所确定的区划内（通常以省为区划）不同地域（通常以地级或县级市）的易损度进行描述和说明。设立巨灾保险区划应考虑区划内风险暴露单位要有同质风险的转移需求，保险区划应足够大，以便能够形成有效的风险共同体，能够建立保险分摊机制，使巨灾风险在巨灾保险区划内重新组合分配，均衡费率。

以福建省为例，根据2007和 2008两年的台风住宅易损度数据，平均计算各地级市的台风住宅易损度，由大到小排列如下：南平（0．007024）、三明（0．004702）、宁德（0．002323）、龙岩（0．000770）、泉州（0．000413）、莆田（0．000285）、福州（0．000262）、漳州（0．000149）、厦门（0．000056）。福建省住宅巨灾台风保险区划见下图。

四、建立巨灾保险触发机制。需要对巨灾保险补偿机制有所创新，以简化理赔手续，确保保险责任判定透明、公正，让公民有知情权，消除歧义。该机制应明确保险人是否赔偿完全基于是否触发事先设定的巨灾风险量化标准。如果是，则由保险人承担；反之，即使有损失，也不予赔偿。这与保险补偿机制是不一样的。补偿机制就是通过保险使被保险人在灾前

图 福建住宅台风巨灾易损度保险区划图

灾后的财务状况一样。触发机制赔偿模式主要运用于巨灾保险、利润损失险和农业保险等。

五、设计标准化的巨灾保险产品。民生巨灾保险因实行强制保险，故须用统颁条款。如有附加条款，应该也是统一的。

六、民生巨灾保险责任范围选择。我国巨灾风险有地震、台风、洪水等。是设计以单项巨灾风险为保险责任的巨灾保险产品，还是集当地所有巨灾风险为保险责任的综合巨灾保险产品，一直有不同的争论。根据巨灾保险的概念和我国的实际情况，笔者认为应以单项巨灾风险作为保险责任。当然，该巨灾风险所产生的直接的且在时间条款调整范围内的次生灾害，也应该包含在该巨灾保险责任范围内。至于灾害链中介入的外部因素，不应列入巨灾保险责任范围。

七、巨灾风险的保障程度。民生巨灾保险的性质确立了其保障程度的特点是“基本保障、广泛覆盖”。所以巨灾保险一般保障的是直接损失，并且还是其中的一部分，或者包含一些与直接损失紧密相关的费用，如建筑物毁坏后的清理费用、临时过渡费用、转移费用等。至于间接损失和无形损失等，应该通过商业保险来解决。

八、实行强制保险。强制性巨灾保险有利于提高保险市场的运营效率，这不仅可以解决信息不对称情况下的逆选择和道德风险问题，也可以克服保险公司之间竞争所产生的外在风险。强制保险扩大了投保人的范围，形成足够大的巨灾风险共同体，达到建立巨灾保险基金的目的。

九、建立巨灾保险精算模型，确保巨灾保险分摊机制安全营运。巨灾风险往往会导致各风险单位的损失呈正相关性，因此巨灾保险的费率不能按照传统的精算原理或模型来厘定，必须从巨灾风险的特点和巨灾保险概念出发，另行研究建立合适的精算模型，以测定合理的巨灾保险费率。

根据巨灾保险相关概念，笔者认为建立巨灾保险费率精算模型比较简单。各省民政局都有相关巨灾所造成的住宅损毁和人员伤亡的历史数据，在确保样本量较为可靠的基础上，就可以确定应收的纯风险保费，并根据预期投保数量，确定每一危险单位的纯风险平均费率。在此基础上，再考虑相应的费用、安全系数、通胀系数、巨灾风险回归周期等。

十、确立巨灾保险销售链接方式，降低巨灾保险经营成本。一是商业保险公司在销售一般财产险保单时链接销售；二是银行贷款机构要求有抵押贷款的房屋业主购买巨灾保险，作为获得抵押贷款的前提；三是与公用事业收费相链接，如土耳其的TCIP计划规定居民在住宅用水、用电付费时，应强制购买地震保险单；四是通过保险中介、网站销售。

防灾是根本，减灾是基础，保险是灵魂。巨灾保险如与防灾防损、减灾救灾相分离是不会成功的；牢固树立损前预防胜过损后补救的指导思想，提高建筑设计规范和质量。只有这样，民生巨灾保险才能健康发展，才能有利于构建和谐社会。

（作者单位：中国大地保险公司）