中国农村转移人口离农机制构建

郑 云，李小建

（1.河南大学环境与规划学院，河南开封475001；2.信阳师范学院经济学院，河南信阳464000）

中国农村转移人口离农机制构建

郑 云1，2，李小建1

（1.河南大学环境与规划学院，河南开封475001；2.信阳师范学院经济学院，河南信阳464000）

在城镇化浪潮下，农村转移人口成为关注焦点。然而，我国农村转移人口存在退农意愿低下、移居观念淡薄、转移渠道单一等弊端，加之支持措施低效，难以实现从职业到身份的全方位离农。据此，有必要基于农村推力与城市拉力并重，行动可行且路径有序，政策制定与政策执行兼顾的原则，构建以自愿退农机制、市民化机制、有序迁移机制、运行保障机制为主体的农村转移人口离农机制。

农村转移人口；离农机制；农户退农意愿

农村转移人口事关经济社会发展全局，既是“四化”同步发展的关键环节，又是深化改革的重要抓手。自20世纪90年代以来，我国农村人口外出频繁。据统计，2012年全国农民工总量达到26261万人，其中外出农民工16336万人。［1］然而，流动有别于转移，撤农不等同于离农。当前，我国已经进入工业化中期阶段与城镇化加速阶段，应鼓励农村剩余劳动力在思想观念上由单纯外出务工上升到适时进城定居，并助推其从职业到身份的全方位离农，继而通过土地、劳动力等资源优化配置来实现国民收入增加效应、人力资本水平提高效应及经济增长促进效应。

一、农村转移人口离农的问题透视

农村转移人口离农是经济社会发展的客观规律。改革开放后，我国的低成本工业化之路虽破解了经济总量快速扩张的效率难题，且化解了农村剩余劳动力的就业问题，但其对国民经济增长的推动效应已到达“临界点”。随着经济发展格局调整与经济发展方式转变，为形成新的经济增长点，城镇化被赋予更多的关注，而逐步把符合条件的农村转移人口转为城镇居民正是其核心内涵。值得关注的是，由于户籍制度、农村土地制度、金融制度、劳动力市场制度、教育培训制度、社会保障制度等约束，农村转移人口任重道远，反映为“离农”时机尚不成熟。

1.退农意愿低下：“离家”不“离权”，“弃耕”难“弃地”

农民离农是一种主观行为，前期主要表现为撤农，后期则深化与拓展为退农，后者是前者的更高层次。就撤农而言，行为客体是农民流动，行为手段是从事非农产业，本质上是农民出于经济利益考虑所做出的理性选择，归根结底取决于农民在务农与务工上对“成本—收益”的评估对比，是农民对“划不划算”问题的考虑结果。就退农而言，行为客体是农民转移，行为手段是放弃土地承包经营权、宅基地使用权及集体收益分配权，要求农民继职业转变后进一步实现由村民到市民的身份转换，实质上需要其不仅在经济收益上，还要在价值观念、生活模式、乡土情结上进行全方位、多角度的综合考虑，“情不情愿”便成为农民思考的关键。事实上，我国农民在社会流动中选择永久性退出农村和农地的比率极低，退农意愿并不强烈。2009年6月，洛阳下发了《关于鼓励农民转市民进城定居的实施意见》，鼓励农民自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权，但在先期试点实施的偃师市，70万农民中只有161户愿意“双放弃”，且50%以上来自山区。［2］此背景下，农村外出务工人员“离家”不“离权”，“弃耕”难“弃地”成为普遍现象。究其根源，主因在于农村人口长期被排斥在社会保障体系之外，土地财产权利几乎是其唯一的家庭保障。据此，部分学者基于发展经济学宏观范式，将兼业视为城乡二元结构下农村劳动力非农就业特定形态。［3］，［4］黄宗智则进一步指出，在统筹城乡发展尚需时日、经济发展水平相对有限、小农意识依然浓厚的背景下，我国农民将继续维系半工半耕制度，即人多地少的过密型农业因收入不足而迫使人们外出打工，而外出打工的风险又反过来迫使人们依赖家里的小规模口粮地作为保险。［5］特别需要指出的是，农村外出务工人员对故乡、家庭的依赖、眷恋等恋乡情节，以及对自身能力的疑虑等也是影响其彻底脱离农村与农地的重要因素。

2.移居观念淡薄：“务工”并“务实”，“进城”非“留城”

中国农民有浓厚的“叶落归根”理念，多数农民朴素地将外出务工视为受经济利益驱动的短期化贴补家庭收支举动。随着年龄增长，农民外出务工的就近程度明显增强，远离家乡的特征明显减弱，并未心存强烈的移居城市欲望，充分体现出其“务实”的心理。事实上，大多数农民工挣钱的目的只是用来维持一个不贫不富的生活。［6］同时，由于当前较低的城市承载率，农民工在提高最低工资水平、改善社会保险、提供保障性住房、改善医疗条件、改善工作和生活环境、加强权益保障、改善子女教育条件、提高职业技能等方面仍具有强烈的利益诉求［7］，加之源于人力资本匮乏的“集体行动困境”，也阻碍了农民工退出农村融入城市的途径。根据国家统计局农民工监测调查，2012年以受雇形式从业的农民工，在单位宿舍居住的占32.3%，在工地或工棚居住的占10.4%，在生产经营场所居住的占6.1%，与他人合租住房的占19.7%，独立租赁住房的占13.5%，有13.8%的外出农民工在乡镇以外从业但每天回家居住，仅有0.6%的外出农民工在务工地自购房；雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别仅为14.3%、24%、16.9%、8.4%和6.1%；扣除生活成本，外出农民工每人月均收入结余仅1557元［1］。

3.转移渠道单一：“自发”且“零散”，“有迹”难“有序”

农村劳动力转移由来已久，但在转移渠道上始终欠缺规范化引导，无序转移情况严重，既增加了管理成本，又有损农民权益，更不利于城镇化战略实施。一是外出形式。由农村“圈层社会”所衍生的宗族、乡亲等关系扎根于农村社会，具有极强的影响力，以其为纽带所展开的“帮、扶、带”活动在一定程度上取代了政府组织行为，成为农民外出务工的主流形式，尤见于中西部欠发达地区。一般情况下，农村外出务工人员或是在“先行者”带领下结伴外出，或是在明确的目标指引下投奔亲友，明显体现出源于民间信息流动的自发转移特征。二是外出流向。农村外出务工人员受经济利益驱使，易形成“扎堆”现象，造成就业市场的区域失衡，引发城市发展的区域差距问题。2012年在东部地区务工的外出农民工占全国外出农民工总数的64.7%，在地级以上大中城市务工的外出农民工占65%，其中在长三角和珠三角地区务工的农民工分别占全国农民工的22.6%和19.8%［1］。三是外出就业。由于缺乏有效的技能培训、系统的职业规划及必要的保障意识，农村外出务工人员往往成为城市就业边缘群体，面临极大的失业风险、政策风险、收入风险、健康风险、侵权风险。［8］2012年外出农民工中，受雇人员占95.3%，自营人员仅占4.7%，本地农民工中，受雇人员占72.8%，自营人员仅占27.2%；农民工从事制造业的比重最大，占35.7%，其次是建筑业占18.4%；没有参加过任何技能培训的农民工占总量的69.2%；外出受雇农民工与雇主或单位签订劳动合同的仅占43.9%［1］。据此，农村劳动力转移渠道的零散加剧了农民外出就业机会的非稳定性、行为的非长期性及空间的非持续性，并成为农村外出务工人员向农村“回流”及在城市“滞留”的重要诱因。

4.支持措施低效：“定规”欠“定责”，“运行”缺“保障”

改革开放以来，我国政府对待农村转移人口先后经历了由堵到疏，由限制、管理到规范、服务的过程。［9］进入21世纪后，党和政府加大了农村转移人口的支持力度。就输出农村而言，规定“不得以农民进城务工为由收回其承包地，农民外出务工期间，所承包土地无力耕种的，可委托代耕或通过转包、出租、转让等形式流转土地经营权。农民工土地承包经营权流转，要坚持依法、自愿、有偿的原则，任何组织和个人不得强制或限制，也不得截留、扣缴或以其他方式侵占土地流转收益”［10］。就输入城镇而言，十八届三中全会公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》规定，“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系”。然而，立足国情，政策往往具有层级性特征，并不总被严格执行。［11］就农村转移人口而言，支持措施欠缺运行保障。一是主体激励“弱”。农民工市民化的高成本降低了政府、企业等主体助推农村转移人口的积极性。根据国务院发展研究中心课题组（2011）对重庆、武汉、郑州和嘉兴四个城市的实地调研，一个典型的农民工（包括相应的抚养人口）市民化所需公共支出总成本约8万元。［12］二是政策协调“差”。现有农村转移人口政策存在“各自为战、单兵突进、无序改革”的固有弊病，缺乏综合性配套措施。三是绩效评价“缺”。评价主体缺失，评价机制不健全。四是执行监督“失”。我国并没有颁布农村转移人口的纲领性文件，相关规定更多分散在各类政府工作报告中，缺乏完整、系统的政策体系，且导向性不足，难以有效监管。

二、农村转移人口离农机制的构建思路

作为一个发展中农业大国，我国农村转移人口符合国际一般规律。但我国特有的社会环境、文化背景、经济体制、管理制度、要素市场，以及为数众多的农村剩余劳动力致使农村转移人口的就业风险复杂、移居成本增加、政策享受滞后，尤其考虑到要正视农户意识与尊重农民意愿，更增大转移难度系数。农村转移人口离农机制构建既要以理论为基础，又要以现实为依据，凸显科学性与合理性。

1.“推”、“拉”并重，合力前行

推拉模型是解释农村劳动力转移的经典模型，由D.J.Burge（1961）在E.G.Ravenstein（1885）与R.Iterberle（1938）的研究基础上创建并不断完善。该理论认为人口迁移是由包括推力与拉力在内的一系列“力”所引发。此后，E.S.Lee（1966）进一步拓展该理论，认为影响迁移的因素包括迁出地因素、迁入地因素、中间障碍因素、个人因素，并指出迁出地和迁入地都有推和拉两种因素，人口迁移发生在迁出地内推力总和大于拉力总和，且迁入地内拉力总和大于推力总和。［13］农村转移人口要坚持农村推力与城市拉力并重，促成二者形成合力。

农民的心情是复杂的，离农成功与否取决于两重因素。一是农民是否有勇气放弃现有生活。一般观点认为焦点在于以土地承包经营权为核心的农村财产权利的处置情况。［14］但这仅考虑到物质生活层面，忽略了以乡土文化为标志的精神生活层面。换言之，不能高估物质利益的补偿，更要顾及情感失落的慰藉。我国农村转移人口之所以具有长期性、艰巨性特点，症结不仅在于利益补偿机制有待完善，还应归因于农民“以末致富，以本守之”的传统观念在短期内难以彻底转变。2010年国务院发展研究中心农村经济研究部对6232个农民工进行了大型调查。结果显示，对于承包地，80%的人表示在城里落户后不会放弃，只有2.6%的人同意无偿放弃，仅有6.6%的人在补偿情况下同意放弃；对于宅基地，67%的人说不放弃，仅有4.7%的人在补偿情况下同意放弃。该项目主持人韩俊（2010）认为，让农民彻底放弃承包地和宅基地进城落户定居这条路，今后二三十年内走不通。［15］据此，在农民始终纠结于离农“退路”的情况下，政府无须尝试强制性制度变迁，而应在坚持利益补偿常态化的同时，采取“存量稳定，增量发展”的渐进式策略来增大农村推力，弱化农村拉力。一方面将重视乡土观念的传统农户视为“存量”，尊重其财产权利与转移意愿，侧重舆论宣传，通过激励与示范作用来尽可能唤醒其对美好生活的向往以替代对传统生活模式的眷恋。另一方面，将新生代农民工视为“增量”，重点支持其在城市站稳脚跟并积极接受新的生活理念与生活方式，提高其在城市定居的主观意愿，改善其在城市定居的客观环境。如此，随着时间推移，“存量”自然消减与“增量”稳步扩大将同步进行，此消彼长的态势会逐步化解“存量”对农村转移人口的障碍，并推动“增量”在成为农民主流的同时也成为农村转移人口主角。

二是农民能否获得可预期的新归宿。农民离农意味着失去现有的财产权利与熟悉的生活环境，必须以相对应的城镇生存条件与生活基础作为交换。这既是以人为核心的新型城镇化的应有之义，又是打动谨慎、务实的农民“出村入城”的基本前提，更将树立“榜样效应”来为持观望态度的后续农村转移人口释去疑虑。据此，最重要的是让农村转移人口乐观展望离农“出路”，通过市民化方式来增大城市拉力。简言之，既要推动农村转移人口认同城市的生产和生活方式，接纳城市文明，享受平等的就业、教育、医疗、住房等机会和权利，减少与原城市居民之间隔阂，继而实现社会融合；又要合理划分政府、企业、个人责任，合理分担农村转移人口市民化成本；更要顶层设计涉及领域更宽、触动利益更深、关联性更强的综合配套支持体系。

2.“移”、“序”兼顾，合理推进

农村转移人口是系统化工程，理论上要提高劳动力资源配置效率，实践中要服务于国家经济社会发展全局，注定应是个行动可行且路径有序的过程。有序是相对无序而言的，是指确定的，可预见的，有规则的，有规律的状态。当前农民转移多属自发行为，受经济条件、亲属关系、文化氛围、生活习惯等多重因素影响，具有转移方式、转移去向、转移时序的自主性，判断依据在于便利性、可控性、舒适性，呈现出随意性较强的无序状态。而国家期望农村转移人口成为统筹行动，按照因地制宜、分类指导、有序推进的原则，依照新型城镇化的空间布局，在宏观政策引导下有重点、有步骤、有计划地开展。据此，农民个体理性与国家集体理性便产生碰撞与摩擦，导致农民既有的无序转移有悖于国家憧憬的有序转移。从结果角度看，两者间最大分歧，同时也是国家最为忧虑的是，农民的有限理性使其片面流向发达地区及大中城市而呈现区域失衡的局面，造成生产力空间布局与人口空间布局不相适应，新型城镇化战略格局与人口战略布局不相协调，而化解矛盾的关键环节在于国家如何引导农民适当向区域性中心城市、各类中小城市和小城镇转移。为合理推进农村转移人口，国家可考虑采取“筑巢引凤”的策略，即从改善上述输入地环境入手，创造布局合理功能完善的城镇体系、结构优化质量较高的产业体系、均等化的城乡公共产品供给体系、高素质多技能的人口比重、与时俱进的社会观念和意识、科学健全的制度和政策体系［16］，壮大其人口承载力，提高其对农村转移人口的吸引力。

3.“定”、“行”相济，注重保障

我国正值农村转移人口初始阶段，政策支持不可或缺。然而，政策目标实现不仅有赖于宏观上政策制定的科学性，更多取决于微观上政策执行的有效性。可以预见，我国农村转移人口过程中将存在诸多制约因素来干扰政策执行。一是我国同时处于经济社会发展转型时期，政策运行环境面临极大不确定性，政策操作平台仍有待继续完善，并对政策顺利实施提出严峻挑战。二是考虑到区域差异性与个体异质性，“由上而下”的政策择定形式将凸显政策不完备性，新政策极有可能滞后于新情况、新问题。三是由于历史和体制原因，我国政策运行的委托代理特征明显，长期存在高成本、多重代理、信息不对称及效率低下等问题，严重影响政策效应发挥。为提高农村转移人口的效果与效率，除保证支持政策的合理性外，更需要操作层面的运行保障，如此才能完全发挥政策功效，这在一定意义上比政策制定更重要。

三、农村转移人口离农机制的框架体系

如上所述，农村转移人口离农具有四层核心内涵，一是农民愿意持久流转出土地经营权并完全退出农业领域；二是农民在向城市转移过程中呈现有序态势；三是农民进入城市后能够取得合法、合理、合规、合情的职业与身份；四是国家支持必不可少，而各级政府制定的各类政策措施必须保证执行效果。据此，可初步构建农村转移人口离农机制如下（如图1）：

1.农村转移人口的自愿退农机制

图1 农村转移人口离农机制框架体系

自愿退农是农村转移人口的基本前提与必要条件，外力驱动的着力点在于物质补偿与精神引导。物质补偿的核心在于完善财产权益处理机制。具体而言，一是土地承包经营权退出机制。一方面以保障退地农民基本生活需求为标准，通过货币补偿与城市融入给农民工带来的非收入效用来抵消农民失地后所失效用。另一方面，确立由受益企业、地方政府、中央政府为出资主体，涵盖土地转让租金、地方政府支农资金、中央财政专项资金的补偿费用分担方案。二是宅基地退出机制。完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。三是集体资产分配机制。农村集体资产包括公益性质用地、集体建设用地等资源性资产，集体厂房、集体企业等经营性资产及旧学校、旧办公楼等非经营性资产，有必要将该类资产全部股权量化到集体经济组织成员，成立股份经济合作社，让农民持股进城，打消其对集体资产处置分配的顾虑。精神引导的对象包括传统农户与新生代农民工。就前者而言，健全舆论宣传机制，鼓励符合条件的农户转变思想观念。就后者而言，重点完善以就业准入、就业登记、就业服务、劳动保障、就业培训为主要内容的就业促进机制，提高该部分群体转移城市的信心与比重。

2.农村转移人口的市民化机制

市民化是农村转移人口的必然结果与最终归宿，抓手在于生活上能融入、费用上有承担、体制上有保证。具体而言，一是社会融合机制。包括创造公平的制度环境，给予社会融入的平等参与机会；推动劳动力市场改革，提高社会融入的经济能力；创新社会管理体制，营造融入社会的良性氛围；改善农村转移人口的综合素质和心理健康状况，增强融入社会的适应能力。二是成本分担机制。构建多元化成本分担主体，各司其职，协同运作。省级政府从整体上负责省内迁移的公共服务投入支持；输入地政府主要承担扩建城市所需的功能设施、社会设施、市政基础设施的投资成本及辖区内公共服务支出；企业承担劳动保障成本；农民个人承担生活成本。三是综合配套机制。全方位、立体化地制定涵盖财政支持政策、税收支持政策、金融支持政策、住房支持政策、利益表达支持政策和社会网络及社会组织支持政策在内的综合配套措施。

3.农村转移人口的有序迁移机制

有序迁移是农村转移人口的理想形态，协调要点在于输入地梯次合理、户籍管理不设障碍及支持政策倾斜。具体而言，一是国土开发优化机制。按照区域发展总体规划和主体功能区要求，统筹资源环境约束和产业转移趋势，形成国土开发新格局。并据此，培育和壮大增长极，明确优化开发区内各城镇的功能定位和分工，强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能，重视新型农村社区的人口吸纳能力。二是户籍统一机制。建立城乡统一的户口登记制度，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件。同时，全面实行流动人口居住证制度，逐步推进居住证持有人享有与居住地居民相同的基本公共服务，鼓励各地解决好辖区内农业转移人口在本地城镇的落户问题。三是财税引导机制。建立财政转移支付同农村转移人口市民化挂钩机制，助推中小城市和小城镇的基础设施扩容与公共服务提升能力。同时，逐步实现从生产型增值税到消费型增值税的转变，增加输入地政府动力［17］。

4.农村转移人口的运行保障机制

运行保障是农村转移人口的重要支点，覆盖面要囊括政策执行全过程。具体而言，一是主体激励机制。政策执行主体的执行力直接决定政策执行效果。要充分发挥各级政府指导带动作用，在始终坚持中央政府“高位推动”的基础上，建立健全农村转移人口利益分配机制，促成输出地与输入地之间、不同输入地之间的激励相容。同时，以信息整合为纽带来强化财政、发改、农业、交通、卫生等职能部门之间的协同推动作用。二是政策协调机制。既要预见政策外部性，又要考虑政策动态性，一旦发现源于制定漏洞而引发政策执行目标模糊、手段缺失、范围扭曲、对象偏离等现象，要果断采取措施避免政策损失扩大化。三是绩效评价机制。评价过程要兼顾公平与效率，既要强调目标执行结果，又要重视转移实施过程，还要将创新强度与推进力度相结合，兼顾经济效益、社会效益与生态效益。四是执行监督机制。加紧人大关于《农村转移人口法》的立法工作，加强权力机关对政策执行的法律监督；分区域、分部门地完善系统、动态的农村转移人口评价机制并做好监督结果运用，构建以体制内主管部门行业监督为主的新型监督模式；有效调动社会中介组织监督、新闻媒介监督、群众监督等手段，促进民间力量对农村转移人口进程的舆论监督。

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责任编辑：张 旭

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1005－2674（2014）11－027－06

2014－05－15

定稿日期：2014－06－09

河南省教育厅哲学社会科学重大招标课题（2013－ZG－012）；河南省社科规划项目（2013BJJ068）；河南省教育厅人文社科项目（2012－ZD－089）；河南省科技厅软科学项目（112300440033）

郑云（1972－），女，河南信阳人，河南大学应用经济学博士后流动站研究人员，信阳师范学院教授，主要从事区域经济研究。