* 宪法文本中检察院双重定位的规范分析

叶正国

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)

“检察机关”和“法律监督机关” 并存于1982年宪法文本中。《宪法》第3条规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”第129条规定：“中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关。”学界对二者的内涵和功能等并没有达成共识，从而产生了很多问题。本文对宪法文本中检察院性质的分析坚持实践和发展的宪法观，对“机关”“检察机关”“法律监督机关”等进行融贯性解释，从中探寻二者的功能定位。

一、宪法文本中“机关”的双重意涵

宪法文本一词具有多重涵义，本文所指的宪法文本是狭义上的，仅指宪法典和宪法修正案。宪法文本与宪法规范是不同的，它是对宪法的规范性陈述，是一个事实问题，而宪法规范是应当的问题，同样一个宪法规范可以有不同的陈述，同样的宪法规范陈述按照不同的方法可以推出不同的宪法规范[1]。宪法规范是基于宪法内在的或寓于宪法背后的普遍的法理念和政治理念，在与政治、社会的现实关联中具体形成的。检察院的双重界定主要是对“检察机关”和“法律监督机关”等的认知不同，1982年宪法文本形成了多重的复合结构，模糊的宪法文本为检察院的双重界定提供了可能。

在宪法文本中同时规定“检察机关”和“法律监督机关”自有其特殊考虑，笔者认为：应从作为不确定宪法概念的“机关”一词入手，整体考虑宪法中“机关”的规范含义，从而对二者的内涵进行区分。通过对宪法中“机关”的梳理和分析，可以将其含义归为两类：一是处于国家机构和部门之间的国家组织，这是宪法特定含义；二是负责某种公务的国家组织的总称，这是一般法律用语。对于前者来说，在宪法文本中对国家组织的表述一般分为三层：国家机构、国家机关和工作部门。国家机构是国家组织机关的统称，国家机关则是单个国家机构的称呼，而部门则是机关的内部组织，部门在宪法中往往以“本部门”或“各部门”等单称出现。在这种含义上，“机关”和“机构”前面有“国家”或“地方”的限定，例如“权力机关”“行政机关”“审判机关”和“法律监督机关”是对人民代表大会、人民政府、法院和检察院组织性质的宪法定位，而军事委员会、国家主席和地方人大常委会的组织定位并没有明确规定。此外，“常设机关”“执行机关”和“自治机关”则是对特定国家机关的双重定位，全国人大常委会是国家机关，但并没有像法院一样明确规定，但作为全国人大的常设机关却是明确的；各级人民政府既是各级国家行政机关，又是各级人民代表大会的执行机关；自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府分别既是权力机关和行政机关(亦是执行机关)又都是自治机关(地方人大常委会是地方人大的常设机关是在《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第141条规定的，宪法并没有规定)。

至于第二种含义，“机关”还可以作为一般法律用语在宪法中作为能够独立行使职权和承担责任的行政组织，相对于企事业单位等名称，如“检察机关”“公安机关”“审计机关”和“受质询的机关”。这时宪法条款中的“机构”作为“机关”内部的单位，一般是总称，区别于“部门”的单称，如第91条的“国家的财政金融机构”和第89条的“审定行政机构的编制”。然而，此种称为“机关”的组织的政治地位和权力必须是宪定层面的，攸关我国宪法秩序和政治价值取向，是根本性、基础性和第一层次的权力。以公安机关和审计机关为例，二者在组织隶属上都属于行政系统，但是二者在我国的宪政框架中却具有重要的地位。“公安机关”一词在1975年入宪，1982年《宪法》第37条、第40条和第135条规定了公安机关，其权力直接涉及公民的基本权利，关系着检察权和审判权的实效。从政法体制上看，公安机关在我国受政法委领导，与法院和检察院并列，共同作为人民民主专政的重要工具，具有特定的政治含义。如1979年10月13日彭真在《实现四化一定要有一个生动活泼、安定团结的政治局面》的讲话中指出：“公、检、法机关是无产阶级专政的武器，是党和人民的刀把子，根本任务是打击敌人，保护人民。”*时至今日，这种定位依然没有改变。如2006年国务院通过的《公安机关组织管理条例》第2条规定：“公安机关是人民民主专政的重要工具，人民警察是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量。”参见彭真：《论新时期的社会主义民主与法制》，中央文献出版社1989年版，第34页。《宪法》第91条和第109条明确规定审计机关行使审计监督权(宪法中唯一一处出现“监督权”一词)，只要是涉及国家财政的适用都需要审计，并非仅仅局限于行政系统内的财政适用情况。之所以将其设置到行政系统，这与国务院和地方各级人民政府的政治地位及我国的财政权力配置机制具有密切关系，国务院在财政税收领域经过授权，相关权力非常大，例如在我国18个税种中，15个是由国务院制定的，并没有立法，而审计机关是国家财政经济管理和监督的常设机构[2]。依据上述标准，“审判机关”和“行政机关”在不同的语境中内涵有所不同，如在第3条、第103条中的“审判机关”和“行政机关”便是独立行使职权和承担责任的国家组织的意思，并不是指国家机构与部门之间的国家组织，否则便和“人民代表大会”与“人民代表大会常务委员会”性质不一样，违背了逻辑的同一性原则，因为在句子中同一词位种概念和属概念不能并列*《宪法》第3条第3款规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”第103条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。”。

二、检察院双重定位的融贯性解释

检察机关与法律监督机关的宪法定位之争引发了一系列的理论和实践问题，在实践中有人认为可以将法律监督机关改为检察机关更合适，将《宪法》第129条“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”改为“中华人民共和国检察院是国家的检察机关”[3]。当年，《人民检察院组织法》制定过程中就对人民检察院是“法律监督机关”还是“检察机关”进行了争论。持“法律监督机关说”的认为法律监督是列宁提出的原则，根据我国的现实，如果没有坚强的法律监督机关，法律的实施就没有保障；持“检察机关说”的认为监督是事前的监视，而检察是事后的监督，实行法律监督容易使自己陷于孤立[4]。因此，可以以“机关”的内涵为基点对法律监督机关和检察机关的各自内涵和功能进行分析。

通过对宪法文本中“机关”一词的分析，可以得出“检察机关”和“法律监督机关”中“机关”一词并不相同，前者是独立行使职权和承担责任的国家组织之统称，即从事检察业务和行使检察权的国家机关，是一个统称，并不是检察院的性质；而后者则是作为国家机构与部门之间的国家组织而存在的，是作为检察院的组织性质而存在的。二者在宪法文本的内涵上具有唯一性，并不矛盾，宪法文本之所以对二者都作了规定是因为各自承担着特定的功能，即法律监督机关在宪法文本中作为检察院的组织性质的宪法定位，而检察机关只是作为检察院区别于其他国家组织的一种区别技术。因此，在宪法、法律及相关党和国家文件中基本上都是以检察机关和审判机关并称，“法律监督机关”一词只有在涉及检察院定性时才出现。“检察机关”从语言学上来说是一种非概念术语，只是一个描述性概念，没有完整的内涵和外延，但并不影响被赋予了指称检察业务的国家机关的含义，且具有延展性和开放性等特征，实质是一种区别技术，在法律和文件中起到一种符号代码和语义识别的功能。当然，未来检察机关也有可能会发展成概念性术语，具有完整的内涵和外延。除检察机关外，审计监督机关和公安机关在宪法中也和检察机关具有同样的区别功能*有学者认为“审计监督机关”和“公安机关”的叫法存在着逻辑混乱和制度错位，违背了宪法精神和宪定秩序，参见童之伟：《刑诉法修改：搞准公安的宪法地位》，载《南方周末》2012年9月1日；也有学者认为公安机关不应该包含于《刑事诉讼法》规定的司法机关当中，参见陈光中：《刑事诉讼法中公安机关定位问题之探讨——对〈刑事诉讼法修正案(草案)〉规定司法机关包含公安机关之质疑》，载《政法论坛》2012年第1期。。

三、检察院双重定位的制度逻辑

为什么“检察机关”的说法会一直出现在宪法、法律及党和国家文件中呢？原因主要有三：一是在宪法和实践中与公安机关和审判机关相一致；二是在特定情况下可能还存在其他从事检察权的组织，并不能以检察院代之，如《刑事诉讼法》第3条规定的例外由法律规定*《刑事诉讼法》第3条规定：“对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。检察、批准逮捕、检察机关直接受理案件的侦查、提起公诉，由人民检察院负责。审判由人民法院负责。除法律特别规定的以外，其他任何机关、团体和个人都无权行使这些权力。”；三是法律监督机关容易产生误读，如从形式逻辑上看，宪法第129条中“人民检察院”是周延的，即说明所有的人民检察院都是国家法律监督机关，但是“国家的法律监督机关”却是不周延的，即国家的法律监督机关并非全是人民检察院，实践中全国人民代表大会才是我国最高的法律监督机关。彭真曾明确指出人大具体监督包括法律监督和工作监督，最高人民检察院可以称为最高检察机关，但是并不能称为最高法律监督机关[5]。

至于“法律监督机关”为什么会作为检察院的组织性定位，原因也主要有三。

第一，法律监督机关一词在我国经历理论话语到政治话语再到国家话语，以及最终到法律话语的转变，经过长期摸索并逐渐定型后作为检察院的宪法定位入宪，具有较强的实践根基*当然，在1982年《宪法》中还有一些国家机构往往牵涉到综合职能或特定原因而暂时并没有定性，如国家主席和军事委员会。国家主席在我国和全国人大共同行使国家元首职权，并且具有一些人事和立法方面的权力，因此其职位是多功能的。我国宪法历来有单独设立独立的军事组织的做法，如《政治协商纲领》中的“人民革命军事委员会”和1954年《宪法》中的“国防委员会”，但是其性质都没有规定，而并不是一些学者所说的“军事机关”。。1950年1月，时任最高人民检察署副检察长李六如在《检察制度纲要》一书中认为检察机关主要是政府的监督机关*该书还指出检察机关的职权主要是司法监督和一般监督，并且第一次出现了法律监督的字样，即“为要加强其(检察机关——笔者注)法律监督，所以它的检察，自联邦一直到各加盟共和国的最下层检察机关，成为垂直的单独系统，以便独立行使职权”。参见李六如：《检察制度纲要》，载闵钐编：《中国检察史资料选编》，中国检察出版社2008年版，第829、835页。，随后在他的《各国检察制度纲要》一书中将其修改为“政府的法律监督机关”[6]。自此对检察署定性在理论上已经完成论证。中共中央在1950年9月颁布的《中共中央关于建立各级政府检察机关的指示》中指出：“苏联的检察机关是法律监督机关。”1953年彭真主持的政法党组在向党中央的建议中认为：“检察署是法律监督机关。”党中央批准了该建议，自此在政治话语中将人民检察院界定为法律监督机关。1956年最高人民检察院在《关于〈各级人民检察院侦查工作试行程序〉的说明》中指出：“人民检察院是国家的法律监督机关。”这是在国家机关正式文件中首次出现，以后很多的司法文件和报告甚至《人民日报》报道中都将检察院定性为“法律监督机关”。然而，“法律监督机关”进入法律则是在1979年《人民检察院组织法》第1条规定，1982年《宪法》第129条也作了同样规定，最终将人民检察院作为法律监督机关提升到宪法的高度。

第二，通过对法律文本中检察院职权变迁和新中国成立以来法律监督思想沿袭的梳理，发现检察院作为监督法律是否遵守和维护法制统一的职权和功能从未改变，最终是否违法和犯罪则需要其他国家机关认定，其自身并没有决定性权力，因此将其概括为法律监督机关是恰当的，相当于法律的守护人。在此要注意的是，通过查阅主要法律文本并没有“法律监督权”一词的规定，“法律监督”则经常出现。法律监督是一种活动，比法律监督权范围要大，包括法律监督权的法律监督和非法律监督权的法律监督。在词汇语义学中，义位是语义系统中的抽象常体，通过对法律文件中涉及法律监督的各个变体，形成法律监督语义小类的聚合，互补变体集合成法律监督的常体，“监督法律是否遵守”就是法律监督一词的义位和基义，起到一种超个体、超具体和超变体的沟通机能[7]。因此，法律监督是在本体论意义上的一种功能性的描述，是一个中性词汇，并不局限于法定的法律监督权能，也并不统一规定法律监督的方法、领域和程度，而是根据监督对象和社会情势等进行具体安排，同时也没有限定只有检察机关可以行使，这就大大扩展了法律监督的发展空间和适用范围[8]。在现行法律中，有的法律规定了法律监督的手段和方式，例如《刑事诉讼法》第8条规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”。“依法”二字明确规定了检察院在刑事诉讼中必须依据法定的手段与方式，是兼顾本体论和方法论的法律监督，这主要是考虑到刑事诉讼的特殊性。有的法律并没有在方法论意义上规定监督的手段和方式，只要实质上能够起到法律监督功能的手段或方式便被认为是法律监督，如《民事诉讼法》第14条和《行政诉讼法》第10条规定人民检察院有权对民事诉讼、行政诉讼实行法律监督。这是一种本体论上的法律监督，在监督方式上鼓励创新，如王汉斌在作《关于〈中华人民共和国行政诉讼法(草案)〉的说明》时指出：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，如果发现有违反法律规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。关于人民检察院在行政诉讼中如何进一步实行法律监督问题，现在还有些不同意见，难以作出具体规定，需要在今后的实践中进一步研究和探索”[9]。鉴于实践中检察建议比较成熟，2012年修改过的《民事诉讼法》第208条已经将检察建议明确规定为监督方式之一*《民事诉讼法》对人民检察院法律监督的规定，先后经历了从“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督”到“人民检察院有权对民事审判活动实行监督”，再到2012年修改为“人民法院有权对民事诉讼实行法律监督”。此外第125条也强调了人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。关于立法过程及争论，参见田夫：《诉讼法中法律监督词义考略》，载《国家检察官学院学报》2011年第1期。。

第三，将人民检察院定性为法律监督机关，还具有特定的政治意涵，主要体现在以下三个方面。(1)1979年《人民检察院组织法》和1982年《宪法》是在“文化大革命”结束和改革开放开始的立法背景下进行的，维护法制统一和法律实施的重要性日益迫切，检察院在其中处于关键的地位，恢复和重建检察院并将其定性为法律监督机关涉及国家的法制统一和法律的实施。如1978年叶剑英在《关于修改宪法的报告》中就指出：“鉴于同违法乱纪行为做斗争的极大重要性，宪法修改草案规定设置人民检察院。”[10]彭真在《关于七个法律草案的说明》中也指出：“列宁在十月革命后，曾坚持检察机关的职权是维护国家法制统一。我们的检察院组织法运用列宁这一指导思想，确定检察院的性质是国家的法律监督机关。”[11]参与1982年《宪法》制定的肖蔚云教授认为：“检察机关的性质是专门监督法律在全国的统一和正确的实施、与犯罪行为作斗争的机关。……检察机关的主要任务是对违法犯罪行为进行法律监督。”[12](2)将人民检察院规定为法律监督机关是一种政治承认。我国是社会主义国家，具有特定的国家伦理，在社会主义国家中监督作为一种统合与均衡权力的方式，检察机关进行法律监督，往往具有一种位势上的优越，处于一种超然的地位，社会主义国家的检察机关职能虽然存有差别，但法律监督是共有职权。此外，前几部宪法对检察院职能的规定基本一致，检察院作为法律监督机关已经在官方话语中定型，基于国家伦理和宪法传承将其定性为法律监督机关，可以确立人民检察院的正当性。(3)检察院在新中国成立以来一直命途多舛，饱受政治运动和体制内的批判和打击，检察工作一直无法开展，在法律和宪法层面将人民检察院定性为法律监督机关，可以提升检察院的权威和公信力，减少不必要的制度内耗。最高人民检察院完成并报全国人大常委会审查的《关于〈中华人民共和国人民检察院组织法修改草案〉的说明(修改稿)》指出：“在20世纪50年代的反右运动中，却受到了不适当的批判，把法律监督指责为‘右倾’；以后又被林彪、‘四人帮’加以利用和扩大，作为砸烂检察机关的借口。……在这次修改过程中，大家一致认为，在事关检察机关的性质这样的根本问题上，必须旗帜鲜明，拨乱反正，重新肯定检察机关的法律监督的性质。因此，在修改草案中，不仅坚持了原来各项检察职权的规定，而且进一步明确规定‘中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。’”[13]此外，在宪法中省去描述性的职权规定，并没有明确规定法律监督权，随着社会变迁可以由法律对法律监督权限界定。这样的安排一方面明确人民检察院的定位，另一方面模糊检察权的职权性质，这种折中包含着高度的政治智慧，以模糊之技术兼顾二者，于不变中改进，减少改革阻力，为以后的改革留下空间，在维持《宪法》检察条款的稳定性与社会发展的需要之间保持平衡。

四、结语

“检察机关”在宪法文本中是一个描述性概念，其作为检察院区别于其他国家组织的一种区别技术或符号代码，而“法律监督机关”作为一个描述性概念，是对检察院组织性质的宪法界定。这种解释保证了结论内部之间的一致性、相互支撑性，并且顺应当今检察制度的发展趋势。通过对检察机关与法律监督机关的规范分析，我们发现宪法中价值与事实之间的张力永远存在，模糊性和不确定性并不是宪法的痼疾，反而是宪法稳定性和生命力的起点，任何一项宪法制度都有其缺陷，且必须与环境相容纳，容纳检察制度的发展是宪法的涵摄力、规约力和导向力等能力的重要体现[14]。

参考文献：

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[5] 彭 真.论新时期的社会主义民主与法制建设[M].北京：中央文献出版社，1989：270.

[6] 李六如.各国检察制度纲要[G].北京：中央人民政府最高人民检察署印行，1950：13.

[7] 张志毅，张庆云.词汇语义学[M].北京：商务印书馆，2012：16.

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[9] 王汉斌.关于《中华人民共和国行政诉讼法(草案)》的说明[J].中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，1989(2)：75-79.

[10] 叶剑英.中华人民共和国关于修改宪法的报告[M].北京：人民出版社，1978：33.

[11] 彭 真.彭真文选[M].北京：人民出版社，1991：377.

[12] 肖蔚云.论宪法[M].北京：北京大学出版社，2004：270.

[13] 孙 谦.人民检察制度的历史变迁[M].北京：中国检察出版社，2009：331.

[14] 江国华.论宪法能力[J].法律科学，2010，28(2)：55-64.