土地流转与现代农业综合配套改革

郝大江+范静媛

摘 要：准确厘清土地流转与现代农业发展的内在机制事关“农村集体土地入市”。基于空间经济模型评价土地流转与农业发展绩效，揭示土地流转在现代农业发展中的作用机理，其土地流转规模对稳态下的农业经济发展速度具有重要影响。现代综合配套改革的主要任务之一就是深化土地管理制度改革，规范推进集体经营性建设用地流转，而任务的实施必然需要农产品主产区补偿机制进一步发展和完善。

关键词：土地流转；主体功能区；现代农业综合配套改革

中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2014）01-0011-06

一、引言

改革开放初期，我国农村实行的家庭联产承包责任制有效克服了土地集中经营的弊端，给予农民充分的土地自主经营权，充分调动了农民的劳动热情，粮食产量也逐年大幅提高。然而，随着我国生产力水平的不断提高，我国现有农地小规模承包经营模式所造成的土地生产效率低下等问题也开始逐渐体现，并日益成为制约我国现代农业发展的重要瓶颈。同时，伴随我国城镇化的日渐深入以及规模的逐年扩大，大批农村青壮年劳动力开始向二三产业转移，我国相当一部分农村出现了土地无人能种现象，部分土地甚至遭到闲置直至荒芜。在我国城镇化推进的过程中，如何集约、有效地利用土地资源，并进一步提高农地生产效率已成为我们发展现代农业所面临的关键问题。事实上，为解决土地集约利用与提高农业生产效率，我国正积极推进现代农业综合配套改革，希望藉此促进传统农业逐步向现代农业过渡。然而，现代农业的发展需要广泛运用大型农业机械，需要对土地进行规模化经营和管理，土地能否有效流转就成为制约现代农业发展至关重要的因素。现代科技和管理制度的不断创新能够克服传统农业中土地分散经营和效率不高等缺陷，虽然国家出台了相应政策鼓励和支持土地经营权流转，但目前我国土地流转效率一直偏低。尤其是21世纪以来，随着我国农业经济的快速发展，农业用地是否能够科学合理的进行流转就成为我国现代农业发展的关键因素。因此，如何深度理解土地流转对农业发展的内在机制，解决我国目前土地流转过程中的各种束缚因素与农业经济发展需求之间的矛盾，真正实现中共十八届三中全会关于“农村集体土地可以入市”的政策初衷，就成为我们不得不面对的，紧迫而又现实的问题。

二、国内外相关研究述评

“土地是财富之母”，有关土地与农业发展问题的研究一直是中外学者研究的热点问题。关于土地所有权和使用权的制度安排，威廉·奥格尔维在其1872年出版的《土地所有权论》中就曾明确提出土地应该实行国有化，并对土地公平使用提出了初步假设。奥格尔维认为，土地为人类共有，因此任何人都可以自由平等的行使对土地的权力[1]。同样，约翰·穆勒（1848）也主张地租公有，他认为若土地的生产力来自于自然而不是人类，那么土地私有制就显得不那么合理；如果在现实经济中无法废除土地私有制，那么将“土地物质私有”和“土地资本私有”进行分开，就具有重要的现实意义[2]。尽管多数经济学家和社会学家主张土地国有化，但现实中的资本主义社会仍以土地私有制为主。新制度经济学认为，产权明晰是市场机制实施的重要前提和基础，土地私有制可以有效明晰土地收益的权利归属，相对于土地公有，土地私有制更具有市场效率。伊利与莫尔豪斯（1924）也提到“无数经验表明，只有农地私有化才能最大激发农民的劳动热情，提高生产效率”[3]。而考虑到我国社会主义体制问题，国内学者多数致力于在土地所有权与使用权互为独立的范式中进行土地使用效率问题的研究。如在探寻我国土地制度改革的研究中，安希伋（1988）认为国家必须保持土地绝对所有权，这有利于政府对土地进行宏观调控及管理，而与此同时要保证家庭承包式经营的稳定性，并通过改革使集体所有制更加完善[4]。同样，董河清（1995）、柳建平（2012）等学者也针对目前土地经济和社会功能的转变，进一步提出加快完善土地制度的措施，从而保障农民土地合理权益，提高土地生产效率[5～6]。而陈东琪（1989）等学者认为，只有将土地所有权交于农民手中，才是最有效率的[7]。农民拥有土地所有权，就相当于对土地未来收益权有了保障，为获得更多收益，农民自然会增加土地投入，更加着力于土地经营。

在土地与农业发展问题研究中，农业用地流转问题也受到了学者们的关注。日本农业经济学者速水佑次郎（1988）对农业用地大规模流转的前提条件进行了深入研究，他从农业收入的角度提出，拥有大面积农地的上层农户的边际农业剩余超过那些经营面积较小的下层农户的纯收入是土地流转的必要前提[8]。Gershon Feder和David Feeny（1991）认为明确流转土地的确权对发展农业生产和投资十分必要，只有租赁土地受到产权协议保障，农民才能安心对土地进行开发和投资，同时土地确权能够减少交易成本，进而实现土地资源的最有效配置[9]。而基于改革开放以来我国农业土地流转的实践经验，国内学者也在农业土地流转与农业发展问题方面做出了理论探索。许经勇（2002）通过经验数据分析，认为不断调整的土地承包权阻碍了土地流转市场的健康发育，只有长期稳定的土地承包关系才可保证土地顺利流转[10]。而刘金升、马静（2010）则认为土地流转会使大量农村劳动力转向非农产业，可使农业生产经营规模扩大，进而促进现代农业的发展[11]。在这种土地流转支撑现代农业发展的观点论战中，王崇志（2012）、汪恭礼（2009）等学者进一步认为，农村土地流转市场会随着中介机构的介入而变得更加规范，土地交易成本将下降，这有利于农村土地的良性流转[12-13]。中介机构在土地市场上可起到信息传递作用，使信息公开透明化，中介机构的介入可加速农地流转进程。

土地流转离不开土地市场，而土地市场运行对经济增长的影响也是目前主流经济学关注的研究热点。虽然相较于古典经济学致力于劳动、土地和资本三要素研究，新古典经济学更注重技术和管理在经济增长中的作用，但是如何将土地要素纳入经济增长理论模型研究，也一直是新古典经济学试图解决的问题。由于新古典经济学无空间维度的分析范式无法兼容土地及其市场所具有的空间维度，因此主流经济学中关于土地在经济增长中的作用研究也一直处于尝试阶段。在这种尝试的过程中，Nichols（1970）首先将土地要素纳入到新古典经济增长模型当中，探讨了土地价格在经济增长中的具体作用途径，首次揭示了土地市场对经济增长的重要影响作用[14]。而Markusen（1978）等人则通过实证案例探讨了北美一些城市的土地市场结构与经济规划之间的联系和规律，认为政府适当开放土地市场能够实现土地资源的最优配置，进而能够提高土地交易各方的收益[15]。国内学者则对土地市场效率进行了较为广泛的研究，如钱忠好、牟燕（2012）等学者近期运用数理分析方法对我国土地市场化水平进行的研究，其研究结论表明我国目前土地市场化水平低下，总体呈现下降趋势[16]。这一结论得到了国内多数学者的认同。

综述国内外土地政策相关研究，虽然现有文献从土地制度、土地流转以及土地市场等多方面进行了系统分析，并为土地与农业发展问题研究提供了丰富的理论基础。然而，这些研究却较少涉及土地流转与农业发展的内在机制，尤其是缺乏严谨的实证检验和数理分析，这就使得那些关于土地与农业发展之间相互关系的精辟论述，不无遗憾地局限在经验观点的陈述之上，并无法对“农村集体土地入市”政策进行必要的理论支撑。土地有效流转必然促进现代农业发展，引致土地收益规模报酬递增，从而形成垄断性竞争，而以往经济问题研究更重视经济活动的完全竞争特性，这恰恰与土地流转中的垄断竞争特性不相符合。并且传统经济理论中并未涉及空间维度，而土地却具有明显的空间属性，这就使得传统分析范式无法适用于现有的土地流转问题研究。事实上，兴起于上个世纪90年代的新经济地理学以其非完全竞争和规模报酬递增的分析范式，为本文土地流转问题研究提供了崭新的平台。借助空间建模技术，在系统梳理土地流转对农业发展影响作用的基础上，本文通过构建严谨的空间土地流转模型，深入研究农村土地流转与农业发展之间的内在联系，探寻农村土地流转对农业发展的作用机制，并做出符合现实的理论评价。

三、土地流转与农业经济增长需求：基于历史视角的分析

（一）土地流转限制：我国建国时期社会与经济发展的必然选择

1. 公有制生产关系与土地流转。新中国成立初期，中国共产党作为执政党在稳固政权之后，有计划有步骤地分批次对解放区农村进行了土地制度改革。这一举措彻底摧毁了几千年来的地主阶级土地所有制，而将其转变成农民土地所有制。然而，在农民土地所有制迅速激发农民极大的生产热情的同时，很多农村地区也出现了新的矛盾：一方面，越来越多的农民手里掌握土地，中农化趋势明显，因此如何对农民思想进行正确引导，避免资本主义意识的自发倾斜现象，成为新中国在意识形态领域迫切需要解决的问题；另一方面，由于连年战争造成的影响，我国农村生产力水平极其低下，再加之分散的经营模式使得现行土地制度难以对农田进行优质的耕种管理和水利修建，这种情况造成农业生产难以满足我国工业发展对农业生产资料需求的快速增长。为此，在生产关系的调整过程中，农业生产合作社开始出现，并逐步在全国范围内实施，将土地、耕畜、农具等生产资料公有化，克服了个体经营的种种弊端。可以说，在物资匮乏时代，农村土地更加适合集体所有、共同耕种。因此，在当时的社会和经济条件下，土地无法流转，也不能流转。

2. 生产力水平与土地流转。建国初期，我国的工业化水平远远落后于发达国家和部分发展中国家。“一五”时期我国工业产值不足国内生产总值5%，现代工业体系百废待兴。在苏联的影响下，我国确立了优先发展重工业，建立社会主义工业化国家的过渡时期发展路线。因此，在建国初期，受制于战争影响以及农业科技和资金投入不足的约束，农业科技水平和机械化水平低是我国当时农业生产的主要特征。而土地流转的目的是土地集约化经营，需要高水平的农业机械化投入，但当时我国的农业机械投入量过低，无法满足土地流转后的集约化生产经营要求，可以说当时我国农机化水平在很大程度上不需要土地流转。因此，从技术层面上看，农村土地限制流转与我国过渡时期的基本国情是相符合的。

3. 收入分配制度与土地流转。建国初期，由于人口众多，生产力低下，广大人民群众的温饱问题急需解决，这就需要大力促进农业经济发展。在土地集体耕种的背景条件下，为激励农民积极投入农业生产过程，并规避个别农民的消极怠工情况，我国政府制定了以按劳分配为主要原则的分配制度。按劳分配强调多劳多得，这对于刚从封建压迫中解脱出来的广大农民来说是一个自食其力、丰衣足食的好机会，因此全国各地农民的生产热情极其高涨。而局限于当时对社会主义性质的认识程度和水平，虽然当时在理论上承认产出是土地、劳动等要素共同作用的结果，但是在分配中生产要素却不能参与收入的分配。土地等生产资料不能参与生产收入的分配，这就导致了无论是在理论上，还是在实践中，土地作为生产要素的流转是没有任何意义的。

4. 农村劳动力转移与土地流转。建国初期我国农业发展相对落后，而在农业机械化水平不高、农业科技落后的情况下，政府要推进农业发展，只能单纯依靠农村劳动力的大量投入来实现。而另一方面，土地流转的结果必然会在一定程度上导致农村剩余劳动力转移，而当时我国工业化发展正处于起步阶段，第三产业更是极不发达，城市中有限的工作岗位无法容纳过多的农村剩余劳动力。因此，土地一旦进行流转，不仅对我国提高粮食产量毫无帮助，而且对城市就业也带来极大压力，甚至可能会对社会治安稳定产生一定程度的影响。因此，从社会发展的角度上来看，土地不能流转也是当时我国国情的必然选择。

（二）土地流转：我国现代农业发展的内在要求

土地是重要的生产资料，土地制度变迁向来会对一个国家的社会、经济产生不可忽视的重要影响。从最初的家庭联产承包责任制到如今的对土地流转模式进行深入探索，在我国的农业发展实践中，土地流转对农业发展主要有以下几方面作用。

1. 土地流转是现代农业发展的基本前提。现阶段，我国农业发展中传统农业仍占很大比重，现代农业不发达，与国外发达国家高科技、高效率、高产出的现代农业相比仍有巨大差距。一定意义上说，农业的现代化水平决定着粮食产量，而粮食产量是关系到社会稳定和经济发展的重要内容。一直以来，在粮食国际贸易中，我国为净出口国，但2012年这一情况出现明显变化。如果把大豆纳入粮食范畴，中国的粮食进口量已经达到11%，自给率勉强能够达到90%，我国政府制定的粮食自给率须保持在95%以上的政策红线已经面临严重威胁。同时，考虑到我国城镇化推进过程中对耕地的占用，为保障粮食安全而确立的18亿亩耕地底线也面临着越来越大的压力。在有限的土地资源和巨大的粮食需求双重压力下，加快现代农业发展就成为我国目前农业发展模式的必然选择。现代农业以规模化和集约化生产为前提，这就需要对土地进行集约化利用。而土地流转恰是土地集中经营管理的重要前提，加快土地流转可以扩大我国现代农业实施范围，同时也是现代农业发展的内在基本要求。

2. 土地流转与农业投资。加快土地流转促进传统农业向现代农业转变，从本质上讲就是劳动密集型农业向资本密集型农业和技术密集型农业转变。在这种转变过程中，引导社会资本向现代农业转移具有重要的作用和意义。截至2012年末，我国各类金融机构存款余额达94.3万亿，贷款余额为67.3万亿，城市资本过剩现象明显。然而，社会资本向现代农业转移需要土地的大规模经营和统一管理，单独、分散的土地经营模式很难满足这种需要。土地流转可以实现将土地集中起来进行经营和管理的需求，有效避免农民分散经营的弊端。这种统一的现代化经营模式会大幅度提高土地利用率，有利于各种高科技农业机械的使用，以及基础水利建设，不仅可以提高农业生产数量和质量，而且可以有效降低生产成本，增加农业生产的经营收益。

3. 土地流转与城镇化建设。目前，我国正在加速推进城镇化进程，2012年我国城镇化人口比例已达52.57%，并且该比例呈逐年上升趋势。但实际上，成功拥有城镇户口的农民工数量却比例较低。更多情况是，农民工在城市里工作，但户籍却始终保留在农村。这不仅与城乡二元户籍制度造成农民缺乏必要社会保障有关，而且还与农民工缺乏满足城市生活的足够经济条件有关。农民工收入普遍不高，根本无力长期支付高昂的城市生活成本。因此，农民进城务工一般不具有长期性，而且流动性较大，难以给城市经济发展带来长期收益。虽然国家出台了许多政策保障农民工的社会权益，但短期内农民工的收入水平仍将无法维持城市的生活成本。然而，土地流转可以进一步将土地的经营权和收益权相分开，有利于上述问题的解决。土地流转带来的土地承包收益能够较大程度补贴农民收入，使其在进城生活的初期阶段能够拥有足够的经济支持，解除农民的顾虑，使其安心在城市工作生活。可以说，土地制度改革能够有效加速我国城镇化建设进程。

4. 土地流转有利于扩大内需。过去的三十年，我国主要依靠投资和净出口带动经济增长。但受金融危机影响，世界经济环境动荡不安，单纯依靠投资和出口已难持续满足我国经济增长需要。虽然我国已经提出通过扩大国内需求特别是消费需求，来加快转变经济发展方式的战略方针，但时至今日，我国仍处于产能过剩、内需增长缓慢的窘境。消费需求作为经济增长的内在动力，其增长对我国经济发展至关重要。然而，以往我们却过于重视城镇人口的消费需求，却忽视了农村人口巨大的消费市场。实际上，我国农村人口的消费升级转型空间巨大，尤其是农村土地流转产生的各种土地收益能够有效增加农民收入，土地流转收入将大部分转为投资和消费，这无疑将进一步促进我国通过扩大内需拉动经济增长。

四、土地流转与农业经济增长：一个空间土地流转模型分析

（一）模型的前提假设

1. 土地流转对农业发展具有重要的作用，因此我们将土地流转作为重要变量引入农业经济增长模型。在农业经济增长的模型中，投入要素包括资本、技术等传统经济性要素。在这些经济性要素中，我们用S来表示农业投资，用F来表示资本以外的其他经济性要素。模型假定农业用地流转与农业投资资本存在技术相关性，二者在生产活动中互相影响。这意味着，农业投资资本必须与土地流转相互适应，二者匹配方能带来更高的农业生产效率。农业投资与土地流转的程度和水平是生产的重要影响因素，模型以组合型要素gi代表二者之间的匹配，并且通过将gi引入生产函数。其中，i=1，…，n，n表示组合型要素水平。

2. 农业可流转土地分为两种类型：直接进入生产领域的T1，以及无法直接进入生产领域必须与农业资本进行黏合的T2。两种类型流转土地T1、T2的总量构成农业用地总量T。由于农业用地一段时间内不变，因此假定T为常数。

3. 令经济要素F、可流转农业土地T1与n种组合型要素gi一起进入生产过程，并且假定生产函数满足柯布—道格拉斯总量生产函数性质。由于各种要素组合种类本身表现为离散特征，而又不失一般性，模型为计算简便考虑，将其假定为连续型分布。因此，生产函数可以表示为：

（四）稳态下经济增长率

根据以上表达式分析可知：经济稳态时期，土地流转对农业经济增长起到关键性作用，农业经济增长率与土地流转要素有直接关系。由于不同地区土地流转规模不同，因此稳态下的各区域农业经济增长速度也就不同。

通过观察生产函数的表达形式，我们能够看出农业经济增长不仅受土地流转要素影响，同时还会受到其他经济要素的影响，但在稳定状态下的农业经济增长率却不包含其他经济类要素。事实上，其他经济要素对稳态下的农业经济增长率并非毫无作用。土地流转不仅受政策的影响，而且还受市场的影响。在这种情况下，其他经济要素对稳态下的农业经济增长作用虽不明显，但却可以通过对土地流转市场的影响进而对农业经济增长进行间接影响。而本文模型的遗憾之处在于，我们仅仅讨论了土地流转的直接影响，而并没有对这些间接影响以公式的形式进行表达。

五、结论

发展现代农业是我国重大战略任务。为推动传统农业发展方式转变，提高农业综合生产能力，提高农民收入，国家明确黑龙江省作为有条件的地区率先开展现代农业综合配套改革试验。现代综合配套改革的主要任务之一就是深化土地管理制度改革，实行支持现代农业发展的差别化用地管理政策，规范推进集体经营性建设用地流转。因此，如何深度理解土地流转对农业发展的内在机制，并解决目前土地流转过程中的各种束缚因素与农业经济发展需求之间的矛盾就具有重大的理论和现实意义。通过借助新经济地理学的空间建模技术，本文将土地流转纳入农业发展绩效模型当中，其理论意义在于通过构建空间经济分析范式，揭示土地流转与现代农业绩效之间的内在联系。而其现实意义则在于进一步揭示了现代农业综合配套改革的核心是通过集约利用农业用地提高农业生产效率，促进农村人口的城市化转移。实现综合配套改革的关键则是推进农村集体土地入市，完善相应的土地流转制度和法律体系，在保障农民利益的基础上推动现代农业建设的进程。

需要注意的是，现代农业综合配套改革必须与我国目前正在实施的主体功能区战略相辅相成，在各项措施的实施上应该做到相互支撑。主体功能区战略是遵循经济社会发展规律和自然规律，立足我国国土空间的自然状况，明确国土空间开发的指导思想和原则。以开发内容为依据，主体功能区可分为城市主体功能区、农产品主产区和重点生态功能区。在我国将农产品主产区作为限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的区域，是为了切实保护这类农业发展条件较好区域的耕地，使之能集中各种资源发展现代农业，不断提高农业综合生产能力[17]。同时，也可以使国家强农惠农的政策更集中地落实到这类区域，确保农民收入不断增长，农村面貌不断改善。可见，主体功能区战略与现代农业综合配套改革是一脉相承的。然而必须注意的是，主体功能区战略的补偿机制必须适用于现代农业综合配套改革。这是因为，我国约80%的商品粮生产向粮食主产区集中，但由于种粮效益低，如果没有适当的利益补偿，那么就难以提高农民乃至地方政府种粮的积极性，粮食生产就难以稳定，粮食安全就无以保障。因此，进一步建立和健全粮食主产区利益补偿机制就具有重要的现实意义。

参考文献：

[1]许涤新.政治经济学辞典（上）[M].北京：人民出版社，1980.

[2]周诚.土地经济学[M].北京：农业出版社，1989.

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[8]速水佑次郎，神门善久.农业经济论[M].北京：中国农业出版社，2003.

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[17]姜莉.非正式约束与区域经济发展机制研究：主体功能区建设的理论探索[J].河北经贸大学学报，2013，（1）：72-76.

责任编辑、校对：许永兵

需要注意的是，现代农业综合配套改革必须与我国目前正在实施的主体功能区战略相辅相成，在各项措施的实施上应该做到相互支撑。主体功能区战略是遵循经济社会发展规律和自然规律，立足我国国土空间的自然状况，明确国土空间开发的指导思想和原则。以开发内容为依据，主体功能区可分为城市主体功能区、农产品主产区和重点生态功能区。在我国将农产品主产区作为限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的区域，是为了切实保护这类农业发展条件较好区域的耕地，使之能集中各种资源发展现代农业，不断提高农业综合生产能力[17]。同时，也可以使国家强农惠农的政策更集中地落实到这类区域，确保农民收入不断增长，农村面貌不断改善。可见，主体功能区战略与现代农业综合配套改革是一脉相承的。然而必须注意的是，主体功能区战略的补偿机制必须适用于现代农业综合配套改革。这是因为，我国约80%的商品粮生产向粮食主产区集中，但由于种粮效益低，如果没有适当的利益补偿，那么就难以提高农民乃至地方政府种粮的积极性，粮食生产就难以稳定，粮食安全就无以保障。因此，进一步建立和健全粮食主产区利益补偿机制就具有重要的现实意义。

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[17]姜莉.非正式约束与区域经济发展机制研究：主体功能区建设的理论探索[J].河北经贸大学学报，2013，（1）：72-76.

责任编辑、校对：许永兵

需要注意的是，现代农业综合配套改革必须与我国目前正在实施的主体功能区战略相辅相成，在各项措施的实施上应该做到相互支撑。主体功能区战略是遵循经济社会发展规律和自然规律，立足我国国土空间的自然状况，明确国土空间开发的指导思想和原则。以开发内容为依据，主体功能区可分为城市主体功能区、农产品主产区和重点生态功能区。在我国将农产品主产区作为限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的区域，是为了切实保护这类农业发展条件较好区域的耕地，使之能集中各种资源发展现代农业，不断提高农业综合生产能力[17]。同时，也可以使国家强农惠农的政策更集中地落实到这类区域，确保农民收入不断增长，农村面貌不断改善。可见，主体功能区战略与现代农业综合配套改革是一脉相承的。然而必须注意的是，主体功能区战略的补偿机制必须适用于现代农业综合配套改革。这是因为，我国约80%的商品粮生产向粮食主产区集中，但由于种粮效益低，如果没有适当的利益补偿，那么就难以提高农民乃至地方政府种粮的积极性，粮食生产就难以稳定，粮食安全就无以保障。因此，进一步建立和健全粮食主产区利益补偿机制就具有重要的现实意义。

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责任编辑、校对：许永兵