我国公众信息获取权利实现的障碍及保障机制研究

李 玲

我国公众信息获取权利实现的障碍及保障机制研究

李 玲

论文分析目前我国公众信息获取权利保障面临的障碍因素，针对这些障碍因素，提出构建一套公众信息获取权利保障机制，主要由“应有—法定”的权利转化机制和“法定—现实”的权利转化机制两部分构成，以期保障公众的信息获取权利真正得以实现。

信息获取权利信息公开保障机制社会公众

信息获取权利由瑞典在200多年前首先确立。1766年瑞典制定《出版自由法》，明确赋予公众享有获取政府信息的权利。20世纪40年代继国际法律文件对信息获取权进行规定之后，许多国家通过宪法或制定专门的信息获取法律来规定公众享有获取信息的权利。那么我国的信息获取权利保障的现实情况怎样呢？我们应该用什么来保障公众的信息获取权利，保障公众能顺利地获取到自己所需的信息呢？这是我们需要面对和解决的问题。

1 信息获取权利及其实现

关于信息获取权利概念的提法很多，还没有统一的说法。尽管目前关于公众信息获取权利的认识角度存在一定差异，但无一例外地都主张了公众信息获取权利的正当性。笔者采用黄瑞华等的“广义与狭义”之说，黄瑞华等认为按所需信息的内容范围不同，信息获取权有广义和狭义之分。广义的信息获取权指信息主体有依法获得政府信息、企业信息、消费者信息、图书馆等公共信息机构的信息以及法律规定应予公开的信息的权利。狭义的信息获取权仅指有关政府信息公开的法律中规定的信息主体有权以法定的形式要求的政府机关公开政府依职权收集、归纳、整理信息的权利[1]。这里以狭义上的信息获取权为研究对象，指公众对政府信息的获取。

认识了信息获取权利，我们再来看信息获取权利的实现。从法学的角度来看，任何权利都具有“正当性”“合法性”“现实性”，这三种属性相应地构成了“应有权利”“法定权利”“现实权利”共存的形态，任何权利要得以实现即最终要成为现实权利首先是要由应有权利转化为法定权利[2]。信息获取权是信息时代社会公众的一项重要人权，同样具有三种形态。从信息传播的角度来看，信息获取权利的实现是信息流动的过程，即政府信息从政府成功地传递到社会公众，社会公众获取到自己所需信息的过程。

2 我国公众信息获取权保障的障碍因素分析

从信息流的角度来看，政府既是信息的生产者、发布者也是信息的接收者；社会公众既是信息的接受者也是信息的发布者；政府网站、大众传媒、档案所、情报所、公共图书馆等是信息的传递渠道。信息公开、信息申请、信息反馈是三种主要的信息活动，信息获取权利实现过程的信息流如图1所示。

社会公众获取信息的程度和政府、社会公众、获取渠道、政府信息本身都密切相关。笔者在此就从政府、社会公众、获取渠道、政府信息几个方面来分析当前我国公众信息获取权利实现的现实过程中存在的主要障碍因素。

图1 信息获取权利实现过程的信息流分析

2.1 政府信息本身

政府信息是信息获取权利的客体，从政府信息来看，信息获取权利保障存在的障碍表现在两个方面：（1）政府部门信息共享难。政府信息的所有权、采集权、开发权、经营权的归属、转移及相关管理原则不明确，造成了不少政府部门将政府信息的产权部门化，有意或无意地设置互联互通的壁垒，从而导致了资源归属上的“部门私有”格局[3]。这种“部门私有”格局导致信息跨部门共享困难，信息孤岛现象严重，信息资源建设与共享进展缓慢，同时也容易造成“信息寻租”现象，给公众获取政府信息带了障碍。（2）政府信息公开内容有待丰富。中国社科院2012年《法治蓝皮书》发布的《中国政府透明度年度报告（2011）》指出：26省市政府透明度近七成不满60分，有的网站信息公开流于形式，有的网站信息长时间不更新，信息发布严重滞后，网站成了摆设[4]。（3）政府信息获取成本过高。当前公众获取政府信息的成本过高已成为拦路虎，特别表现为依法申请的情况下。河南省一当事人申请公开某规划信息时,有关部门随意设置障碍，不允许复印，盖章要收2万元费用[5]。

2.2 政府方面

从政府的角度来看，我国公众信息获取权利保障的障碍因素主要表现在三个方面：（1）政府缺乏对信息获取权利的立法。从中央层面的立法规范看，无论是《宪法》，还是《政府信息公开条例》（以下称《条例》），都缺乏对“信息获取权”的明文阐述。从地方立法层面看，“信息获取权”很少得到立法规范的青睐，只有少数政府文件予以采纳[6]。所以笔者认为我国公众信息获取权作为一项权利并未能从应有权利上升为法定权利，依然缺乏对“信息获取权”的明确法律保障。（2）政府官员的信息公开与信息服务意识不强。目前“官本位”的思想还在阻碍政府行政服务的改革，阻碍公众信息获取权的行使。如在依法申请实践中，广东省及其下属的几个城市对申请人身份进行验证，且凡是广东省以外的居民，不得通过在线申请系统提交申请，只能采取邮寄、当面申请等传统方式[5]。（3）政府没有建立有效的信息公开监督及救济机制。虽然《条例》第四章对“监督和救济”做了一些规定，但是这些规定在实际操作中的效果并不明显。

2.3 社会公众

从社会公众本身来看，信息获取权利保障存在的障碍表现在两个方面：（1）信息获取权利意识不强。就整体而言，我国公众的权利意识弱，甚至对信息获取权利这个概念闻所未闻，更不用说积极行使了。（2）信息素养不高。这是影响公众信息获取权利实现的重要障碍之一。第30次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2012年6月底，我国还有60.1%的民众是非网民，而54.8%的非网民不上网的原因是因为“不懂电脑和网络”，IT技能的缺失依然是阻碍互联网深入普及的最大障碍[7]。

2.4 获取渠道

从信息获取的渠道来看，公众信息获取权利保障存在的障碍表现在三个方面：（1）大众媒体之网络新媒体应用低。第30次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2012年6月底，中国网民数量达到5.38亿，互联网普及率为39.9%,这就意味着我国还有60.1%的民众是非网民，游离在网络以外[7]。（2）政府网站有待完善。目前，政府网站建设存在一系列问题，如有的网站建设不佳，网站更新不及时，信息有效性差等。这种人为设障更为隐性，容易使人在浏览政府网站中了无意趣而无法获取信息。（3）公共图书馆等渠道不畅通。《条例》的颁布把公共图书馆、档案馆纳入政府信息公开体系,公共图书馆、档案馆俨然成为公众获取政府信息的渠道。然而据调查，我国公共图书馆积极参与政府信息公开服务，但是存在政府信息公开服务很少有专人负责、基础设施不到位、形式简单、深层次服务不足等问题[8]。

3 我国公众信息获取权利保障机制的构建

针对上面分析的目前我国公众信息获取权利保障存在的障碍因素，笔者从权利实现的角度出发，认识到信息获取权利的“应有权利”“法定权利”“现实权利”的三种形态，从整体上把公众信息获取权利保障机制分为“应有—法定”的权利转化机制和“法定—现实”的权利转化机制两个部分。“应有—法定”的权利转化机制主要是法律机制，“法定—现实”的权利转化机制包括执行机构与队伍机制、监督机制、救济机制、信息素养培育机制、信息援助机制等，如图2所示。

图2 我国公众信息获取权利保障机制示意图

3.1 “应有—法定”的权利转化机制

任何权利要得以实现即最终要成为现实权利，首先是要由应有权利转化为法定权利，这个过程只能通过立法才能实现。我国公众的信息获取权利同样需要通过立法才有可能从应有权利转化为法定权利。笔者认为为了保障公众的信息获取权利，应努力构建一套完善的法律机制，即从我国位阶最高的宪法到地方性法规，自上而下多层次的健全的法律保障体系。（1）在《宪法》中进一步明确信息获取权利。我国应当根据国情，从实际出发，争取在制定宪法修正案时对公众信息获取权利做出明确、直接的规定，以使信息获取权利的宪法依据和基本权利地位更加明确和不具争议性。（2）完善《政府信息公开条例》。现今世界他国建立的政府信息公开法律制度几乎都采用的是信息公开法，《条例》远远满足不了公众信息获取权利的需求，我国应当在时机成熟时制定出《政府信息公开法》以代替《条例》，从而使公众信息获取权利获得更强有力的立法保障。（3）对相关的法律制度进行修订和完善。有关信息获取权利保障的法律制度，仅有一部专门性的《条例》是远远不够的，它还需要相关法律制度的配合，只有具备完整的法律制度体系，才能真正使公众的信息获取权利得到保障，这就要求对相关的法律制度进行修订和完善，如《档案法》《保密法》等。（4）除了实体法上的规定外，程序法上的完善也不能够忽视，因为实体法的实现必须依赖于程序法，因此“应当在立法中明确规定公众获取政府信息资源的程序，包括应当包括哪些手续，每一程序所要的期限等”[9]。

3.2 “法定—现实”的转化机制

3.2.1 执行机构与队伍机制

列宁说：“法律如果不忠实地执行，很可能完全变成儿戏而得到完全相反的结果。”[10]法律的忠实执行有赖于专门的机构和强有力的执行队伍，与公众信息获取权利相关的法律法规的有效执行在很大程度上也取决于执行机构和队伍状况。（1）政府机构及其队伍。就政府机构及其队伍而言，首先要改变服务观念，树立服务型政府理念；其次设立专门的信息机构，配备新闻发言人、首席信息官，为信息的开发、利用及公开提供一定的保障；再次加大政府信息开发力度，促进信息共享；再次加强政府网站建设，大力发展电子政务。（2）公共信息机构及其队伍。图书馆、档案馆等公共信息机构是公众获取政府信息的重要渠道，尤其是公共图书馆的力量不可忽视。就公共图书馆而言，公共图书馆是国家和政府为了保障公众的信息获取权利而设立的专门机构，是一种社会信息获取权的保障制度。我们可以从管理体制、结构布局、经费、法律、人才、服务评价几个方面来建立一套我国公共图书馆公众获取权保障机制，以保障公共图书馆真正公平地为公众提供信息服务[11]。

3.2.2 监督机制

要想公众的信息获取权利得到充分有效的保障，必须建立切实有效的监督机制。西方发达国家的政府信息公开实践证明，如果没有完善的监督保障制度，政府信息公开制度就很难真正施行，公众的信息获取权利也就不能得到切实有效的保障。我们可以从司法监督、行政监督、传媒监督及公众监督四个方面来建立监督机制。司法监督主要依法裁定政策法规的制定程序、原则、内容、实施等是否合法；行政监督是一种纵向监督，是通过行政隶属关系，由上级主管机构实施的对下级执行的监督；传媒监督是一重要的监督力量，它可以发现各种信息，并就这些信息向政府寻求说法；公众监督指社会公众可以通过社会舆论、信访、投诉、诉讼等形式监督政府信息公开。

3.2.3 救济机制

西方有句法谚，没有救济的权利不是权利。救济是权利的“下游”保障，是权利实现的最后屏障，因此我们在保障信息获取权利时必须明确救济手段。我国的信息获取权利救济机制可从行政救济、司法救济、公益诉讼三种模式进行建设。第一种是行政救济，当公众认为行政机关的具体行政行为侵犯自己的信息获取权的，与信息公开有利害关系的第三人认为行政机关的具体行政行为侵犯自己的合法权益的，可以向本行政机关、上级行政机关或者专门的行政机关申请复议（申诉）。第二种是司法救济，公众可以直接向法院起诉，也可以在申请复议后，对行政机关的决定仍然不服，再向法院起诉。就我国现状而言，以上两种救济模式不能从根本上解决信息获取权利救济难的问题，公众在申诉和申请复议无果时向法院提起政府信息公开诉讼遭遇不立案的情形屡见不鲜。为了应对以上种种问题，真正落实公众信息获取权救济，我国应当建立公益诉讼的保障模式。自20世纪五六十年代以来，公益诉讼作为一种全新的诉讼模式开始登上历史舞台，尽管公益诉讼在各国发展形态各异，模式不一，但透过公益诉讼在各国的多种实践，我们仍能够把握公益诉讼不变的主线，那就是公益诉讼始终以关注社会弱势群体利益和人权保障为发展宗旨[12]。

3.2.4 公众素质培育机制

从上面的分析我们可以清楚地知道，社会公众自身的信息权利意识不强，信息素质不高也是影响公众信息获取权利实现的主要障碍之一。然而社会公众的权利意识和信息素质都不是自发生成的，它需要公众自身和社会的培育。首先，夯实基础教育。我们必须继续普及九年制义务教育，尤其在农村地区和边远地区实行免费的义务教育。通过基础教育来扫除文盲，提高我国公众的整体素质。其次，加强信息获取权利意识和信息素质教育。在实施义务教育的同时，在全民中大力推广信息素质教育及信息权利观念教育,进一步扫除“信息文盲”。这样，让公众不仅有信息权利意识，同时有获取信息的能力，使公众以更加积极主动的态度去获取政府信息，进而监督政府行为，行使信息获取权利，

3.2.5 信息援助机制

信息援助机制是针对弱势群体而提出来的，弱势群体在教育、经济、社会处境等方面所处的相对不利地位，决定了他们信息获取能力匮乏，机械的均等服务很可能意味着信息弱者实质上得不到服务，所以提出信息援助机制。弱势群体信息援助机制作为弱势群体社会支持系统的重要组成部分，是指信息机构遵循公益、开放、平等的服务理念，以提高弱势群体的信息意识、信息技能和提供信息服务为宗旨，开展信息资源的收集、储存、加工、传播、分析和评价活动，探索满足弱势群体的特定信息需求的模式[13]。信息援助机制包括宣传为弱势群体开展信息援助的重要性；针对弱势群体分析其信息需求；建立多层次、多渠道的弱势权利信息能力培训体系；构建专门的弱势群体信息援助平台等。

[1]黄瑞华，朱莉欣，汪方军.论网络环境下的信息获取权[J].情报学报，2001（6）：269-275.

[2]程燎原，王人博.赢得神圣：权利及其救济通论[M].济南：山东人民出版社，1998：314.

[3]黄萃.中国电子政务信息资源开发的制度障碍分析[J].电子政务，2005（13）：45-49.

[4]中国政府透明度年度报告北京位列第一[EB/OL]. [2012-09-21].http：//www.ogichina.org/newsinfo.asp?ne wsid=13158.

[5]信息公开申请数量大幅攀升受限情况没有明显改观[EB/OL].[2012-07-22].http：//www.legaldaily.com.cn/ index/content/2012-02/20/content_3362592.htm?node =20908.

[6]蒋红珍.知情权与信息获取权：以英美为比较法基础的概念界分[J].行政法研究，2010（3）：102－110.

[7]CNNIC发布《第30次中国互联网络发展状况调查统计报告》[EB/OL].[2012-10-05].http：//www.cnnic.cn/ hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201207/P0201207234774512 02474.pdf.

[8]刘进军，陈代春.我国省市级公共图书馆政府信息服务调查及启示[J].情报理论与实践，2011（6）：87-90.

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[11]刘进军.我国公共图书馆对社会公众信息获取权的保障机制研究[J].情报理论与实践，2011（10）：35-38.

[12]李雄，刘俊.中国公益诉讼：概念、理念与发展展望[J].河南财经政法大学学报，2012（3）：110-118，132.

[13]向英明，罗爱静.弱势群体信息援助和保障机制研究[J].新世纪图书馆，2006（5）：55-57.

李玲广东海洋大学图书馆馆员。广东湛江，524088。

Study on the Obstacle Factors and the Guarantee Mechanism for the Public Right to Access Information in China

Li Ling

This paper analyses the obstacle factors of guaranteeing the right of the public to access information.In view of the obstacle factors,it proposes to construct a set of guarantee mechanism of the public’s right to access information, mainly constituted by the two-part namely the“due-legal”right conversion mechanism and the“legal-actual”right conversion mechanism,in order to truly realize the protection of the public right to access information.

The right to Access information.Information publicity.Guarantee mechanism.The public.

G250.7

2013-10-15编校：刘勇定）