我国高校非盈利性资产管理制度优化

潘 耘

(上海交通大学 财务计划处， 上海 200240)

0 引 言

高校中的资产属于国有资产这一观点毋庸置疑，但是社会上对于类似于高校这种行政事业单位的国有资产并不十分重视，而是将主要的管理资源都分配到国有企业的资产管理上。近几年，随着我国对于高等教育的逐渐重视，各大高校纷纷加大了自身的投入力度，力求提升学校的软硬件水平。经过多年的发展和长时间的积累，很多高校的固有资产已经达到了相当可观的数目，但是其资产管理水平却没有随着资产总量的增加而发生明显的改变。同时，各大高校更加注重自身的教学以及科研环节，对于其所拥有的国有资产并未采取合理有效的管理机制。正是由于社会和高校两方面的忽视，导致高校内部的国有资产产生管理秩序混乱，管理效率不高等一系列问题。直到最近高校的非经营资产的管理问题才得到公众的广泛关注。

1 高等院校国有资产管理相关研究

1.1 高校非盈利性国有资产管理制度含义

由于高校非盈利性机构的国有资产所具有的特殊性，对其进行研究时不能沿用盈利性国有企业的概念，因此，相关研究人员从定义、性质和制度等三个方面对高校的国有资产进行分析。

(1) 国有资产的概念。研究人员[1]将其定义为主要用于高校教学与科研途径，本质是非营利性质的资产。高校国有资产的安全性能够保证日常教学科研的正常进行。同时，使用这些资产的最终目的是为了培养社会需要的高素质人才、研发对社会有益的理论和技术。

(2) 国有资产的特点。专家、教授对其做了系统的总结，归纳出高校国有资产的三大特点：①高校的国有资产大部分都具有很强的公益性质，这是因为其本身属于非盈利性质的资产，是一种具有服务性质的国有资产。②高校中部分非盈利性质的国有资产已转化为盈利性质的国有资产，这是高校市场化的必然结果。③高校中的国有资产种类并不单一，可以细分为许多子类，这决定了其复杂的结构[2]。

(3) 国有资产的管理制度。相关学者也做了大量的研究分析并进行具体考察分析后认为，“统一领导，分级管理”的制度是比较适用于我国高校国有资产的管理模式。而张凡则主张通过正式的法规，如《高等学校财务制度》和《行政事业单位国有资产管理办法》对高校的国有资产进行约束和管理[1]。

1.2 图书馆和实验室资产管理

国内高校的国有资产中占比重较大的是图书馆和实验室。其中，图书馆中的藏书不仅仅具有外在的物质价值，还具有很高的精神价值。在高校中，图书馆资产通常包括藏书，馆楼以及打印复印设备，借书还书设备等一系列配套设施。高校中图书馆的占地面积和图书数量在一定程度上反映该校的办学质量和水平。同时，高校的图书馆也是进行正常教学活动的物质基础。从现有可查的资料来看，我国高校的图书馆资源的管理基本正常，对于图书馆资产的保护也比较到位，国内排名比较靠前的高校，通常包括985和211高校，其图书馆藏书的质量和数量均达到了一个可观的水平，对于图书馆资产也实现了分级管理的长效机制。

高校的实验室资产，是衡量一所高校科研水准高低的重要指标，尤其是化学、生物等以实验为主的学科，实验室资产占此类学院资产的比重很大。对此，也有不少专家和学者对高校实验室资产进行研究，将实验室管理机制分为单一管理型、混合管理型两大类。实验室的资产与职能的管理通常由高校资产管理处和教务处两个不同的部门来承担。对于普通高校来说，实验室资产的主要内容包括实验仪器及其配套设备，最大限度地发挥实验仪器的使用效率，能够有效提高高校整体的科研水平。至今，大部分高校在实验室国有资产的管理上已经制定了合理可行的管理制度[2]。

1.3 非盈利性国有资产管理存在的问题及其原因

高校所拥有的国有固定资产在管理上存在较为严重的问题[3]，随着社会上对这一问题的逐渐关注，越来越多的专家和学者开始对问题发展的原因展开深入的分析和研究[4]。认为高校在资产管理方面主要存在的问题：①资产购置不合理。一些学校不考虑实际情况，盲目扩充自身的固定资产数量，导致严重超过最初的预算。②尚未建立有效的共享机制。这主要表现为高校内的不同学院对同一实验设备或仪器进行重复购买，不仅浪费了大量资金，同时加重了在设备的维护和修理的成本。③缺乏监督约束制度。对高校国有资产的管理缺乏有效的监督，未对相关人员的工作进行定时审核，导致资产管理出现问题。④责任人管理水平低。高校中的固定资产不乏贵重的实验器材，有些需要具有专业知识的人员对其进行管理和维护，这方面很多高校都不能实现[5]。

2 非盈利性国有资产管理制度现状及分析

2.1 非盈利性国有资产管理制度现状

国有资产管理在各大高校中，经过了多年经验积累和平稳发展，现在已经形成基本的框架。通常采用 “统一领导，集中管理”的模式，这种模式可以在一定程度上缓解高校资产管理的不足，但是却无法将高校中盈利性和非盈利性的国有资产区别对待，从而对管理的时效性造成了一定的影响。

(1) 国有资产组织机构建设上的不足。近年来，随着国家对高校的投资力度越来越大，高校中固定国有资产的数额也急剧增加，为了更好地管理高校中的固定资产，包括清华、北大在内的全国大部分院校都设立了专门的国有资产管理组织机构(见图1)。目前我国高校所设立的国有固定资产的管理组织机构主要分为三种形式。①集中管理模式。在学校的行政单位中专门设立一个国有资产管理委员会，全权负责制定对学校各种固定资产的管理决策。该委员会下属的日常办事机构被称为国有资产监管办公室，其下又设各种相应职能的管理部门，如档案馆，财务处和图书馆等。监管办公事的作用是对各个职能管理部门进行监督，检查和督促其管理工作的进行[6]。②分布式管理模式，设立一个单独的管理机构，但其下不再另设具体的管理部门，而是将监督管理的职能分配到财务部、教务处等其他职能部门。这种形式结构简单，但是管理效率不高，相互之间缺乏约束，同时监督能力不强。③职能集中的管理模式，该模式设立专门的资产管理处，其中有各种科室进行分类管理，可大大提高管理的效果，但由于该方式所设立的部门繁多，相互之间缺乏协调，导致管理效率低下，造成大量人力物力的浪费[7]。

图1 国有资产管理机构

(2) 国有资产管理制度建设上的缺陷。近年来，全国各高校对于各自的产权都非常重视，在产权管理方面力求达到清晰稳定的控制。具体通过定期对高校国有资产的实物形态和价值形态两个重要方面进行清查和登记的方式，实现产权的全面管理。对学校所拥有的债权债务等进行登记，防止国家的利益受到损失。同时，对国有资产实行严格的责任制，某个工作人员负责某一资产一目了然。在此基础上，某些高校现在已经能够做到对盈利性和非盈利性资产进行区分管理，这在国内高校处于领先水平，值得其他高校学习借鉴。在此方面做得最好的高校之一是清华大学，根据相关资料显示，清华大学对其所拥有的庞大数额的资产，从管理方式，应用范围等方面进行了非常详细的分类，这样才能凸显非盈利性国有资产在管理过程中的特别之处。邓小军等[8]对合肥工业大学等国内11所重点高校做了详细的研究，从机构设置，分工管理和监督机制等分析这些高校国有资产的管理模式，调查结果显示，这11所高校均建立了完整的国有资产管理制度，在管理过程中积累了不少经验，可以较好地完成对高校内的国有资产进行保护和管理。这也是国内高校的普遍情况，高校对其自身的国有资产愈加重视。但是这11所高校同清华大学相比，在非盈利性国有资产的管理方面就差了不少。目前国内的高校在国有资产的管理上也有排名，从对非盈利性国有资产管理性能的角度出发，清华大学，哈工大，中南大学等高校排在前列；而从国有资产的使用率方面比较，大连理工和华东理工两所大学表现优异。这也说明了各个高校可以相互交流，取长补短，根据各高校自身发展的具体情况，继续完善各自的国有资产管理制度。

2.2 非盈利性国有资产管理存在的问题

高校在经历了大规模投资初期，对国有资产管理不力的阶段后，已经成功地度过了不适应的时期，现在各大高校在管理自身的国有资产时，均有一套符合自身特点的管理制度[9]，但还需进一步完善。

(1) 产权制度不健全。高校非盈利性国有资产管理，产权制度是最为重要也是最为基础的一个因素，可以说，没有了产权制度作为保障，其余任何管理非盈利性国有资产的制度都难以实现。虽然就目前的形势来看，国内大部分高校均建立了相应的产权制度，但是在实际执行过程中，高校的非盈利性国有资产的产权仍存在许多问题。例如，高校的非盈利性国有资产并没有明确的责任人，缺乏社会监督。不像盈利性国有资产，由国资委作为代表行使相应的权利[10]。因此，高校的非盈利性国有资产的产权制度不健全。

(2) 固定资产管理制度不健全。随着高校固定资产的数额不断增加，其种类也相应的增加了很多，这也给高校的固定资产的管理提出了更高的要求。通过对相关高校的实际调查，发现普通高校的固定资产是其非盈利性国有资产管理的主要部分。在管理主体缺位、统计口径混乱、使用制度不合理以及财务制度不完善等方面中存在不少漏洞，给管理带来不便。

(3) 无形资产管理制度缺失。高校的无形资产在管理过程中更加困难，造成这种现象的原因不仅是由无形资产特殊的形态决定的，同时也是由于管理者对无形资产的不重视所决定。高校普遍对于其无形资产缺乏有效管理[6]，甚至未将其归为国有资产的范围。目前针对高校无形资产的管理过程中主要有以下问题：①会计核算制度不健全，导致部分无形资产没有被登记，从而造成无形资产的流失[11]；②评估制度不健全，导致难以对已有的无形资产进行准确的鉴定和评估，也使得后续的保护和管理工作难以进行。③无形资产在创造过程中，科研部门权利过大，自主性过强，外界对其不甚了解，很难进行合理的监督[12]。

(4) 预算管理制度不完善。我国现行的高校预算管理制度主要存在一下三个方面的问题。①预算内容不符合实际。高校作为一个集教学、科研以及行政等多个领域于一身的综合性组织机构，其各个时期的预算数额较大，种类也是及其复杂的。在进行预算的过程中，有些项目并没有纳入预算范围内，如捐赠资金等。这就容易造成人为的浪费或者私人侵占公有财产等现象，对国家的利益造成相当程度的损害。②预算发生变动。一般情况下，无论是国家还是组织机构，一旦确定了当前时期的预算后，就不会轻易发生变化，除去不可避免的外界因素，如自然灾害频发等。然而高校内部对于各部门的预算没有硬性条件的约束，导致申请预算的个人或单位没有对预算做一个合理的分配，当预算全部消费后，会以各种理由和借口群球预算外资金[9]。③缺乏科学的预算管理制度。高校普遍采用的“零基预算”法的可行性不强，这是由于缺少专业的预算人员和有效的计算机配套软件所导致的。

(5) 资产管理缺乏有效的激励约束。在高校里任职就如同在国企上班一样，通常有着非常固定的上班时间，而薪酬基本上是由固定工资和奖金两大部分组成，并且每个月之间的差距不会发生太大的变化，与个人的绩效考核成绩关系不如私企那般紧密。这样的环境容易滋生平均主义的蔓延，也会打消部分员工的工作积极性。对于高校中的固定资产负责人来说，他们每个月的薪酬与所管理固定资产的数量多少以及使用频率关系不大，而基本上是按照工龄来计算当月工资的。因此，在高校中缺乏合理有效的约束机制也是导致非盈利性国有资产管理水平不高的一个原因[9]。

(6) 资产管理队伍建设滞后。由于高校非盈利性国有资产的数量巨大，种类繁多，因此需要具有专业知识的管理人员对其进行保护和管理，但就目前高校非盈利性国有资产的管理现状，显然没有达到这一要求。通过调查可以了解到，现有的管理人员的专业管理能力有待提高，对于非盈利性国有资产的认识不够，缺乏有针对性的管理办法。同时，由于高校工作的稳定性和安逸性，管理人员缺乏积极向上的精神斗志和脚踏实地的工作态度，这也是管理团队的缺陷之一。

2.3 非盈利性国有资产管理存在问题分析

制度变迁动力不足，委托代理问题严重以及缺乏理论与实践的深入研究是造成我国高校非盈利性国有资产管理问题的三个主要原因。

2.3.1制度变迁动力不足

制度变迁是提高我国高校非盈利性国有资产管理效率和性能的必经之路。

首先是既得利益者对制度变迁的阻碍所造成的成本。现行的高校非盈利性国有资产的管理制度存在一部分受益者，他们习惯并且依赖这种国有资产的管理制度，而一旦现行的制度发生变化，他们曾经拥有的利益或多或少会受到侵害，这是他们所不愿意看到的，因此会千方百计阻碍制度的变迁。

其次是新制度的设计以及实施成本。前文已经提到过，高校内的非盈利性国有资产的数额巨大，种类繁多，要对其进行合理有效的管理是十分困难的，管理性能的好坏直接决定了高校在今后一个时期的发展。因此，在制定新的管理制度时，制度制定者会充分考虑各方因素，对任何一个条款的决定都要非常谨慎。这就导致了制度设计和实施的高额成本。

最后是制度实施的协调成本。无论制度的制定者事先进行了多么详细的分析，对潜在的问题考虑得多么充分，在新制度的实施过程中肯定还会碰到各种各样的问题，这就考验了新制度的包容性和有效性。如果处理得当，新制度在经过一段时间后能够处理所面临的问题，那么就会将新制度沿用下去；如果新制度实施后的效果比旧制度要差，经过调整后仍然不能很好解决所存在的问题，就有可能恢复旧制度，这个过程中不仅会对高校非盈利性国有资产的管理造成混乱，还将付出惨痛的代价和高昂的成本。

2.3.2委托代理问题严重

委托代理行为是各大高校管理非盈利性国有资产所必须采取的措施，然而由于在委托代理过程中所存在的及其复杂的关系则是委托代理最难以处理的问题。通过分析研究发现，在针对高校固定资产的委托代理行为中，主要的问题有：①委托代理关系链中的最终委托人是全体公民，这是一个虚拟的概念，将其定为最终的委托人只是理论上的需要，在实际中不可能征集全体公民的意见，而单一的公民的力量和精力十分有限，要为很少的利益付出巨大的成本是不现实的，正是这样的境况导致公民失去了监管代理过程的能力[10]。②由于高校非盈利性国有资产所特有的公益资产的性质，使得代理人不需要考虑通过实际的经济指标来衡量代理过程的优劣程度，只需要满足学生和家长对于高等教育供需品的要求即可完成任务，这就导致其在工作中缺乏有效的监督。③由于高校非盈利性国有资产的种类繁多，其代理部门也被分成相应的职能管理部门，在利益丰厚的领域会发生多个代理部门相互干涉的行为，而在困难大，利益少的代理领域却出现了真空管理的情况[11]。

上述问题严重阻碍了高校非盈利性国有资产的委托代理行为，进而会对国有资产的管理造成负面影响。为了解决现有的问题，最彻底的方法是对现有的委托代理关系进行改革，简化已有的委托代理链[13]。

3 完善非盈利性国有资产管理对策

3.1 完善高校非盈利性国有资产管理组织

目前，已经有很多研究人员认识到了问题的严重性，正在努力探究解决的方式。本文提出了着重加强高校国有资产组织机构的建议，设计了一种全新的由各级权力机关、各级财政部门、非盈利性国有资产管理部门以及高校内部非盈利性国有资产管理机构所组成的四级管理外加外部中介组织的管理模式(见图2)。

图2 完善高校非盈利性国有资产的组织设计

从此模式可以看出，其委托代理关系链比现行的要简练，这样可以降低各部门之间复杂的关系程度，提高对高校非盈利性国有资产的管理效率。同时，该模式还借鉴国外高校的成功管理经验，由政府设立一个中立的外部中介委员会来加强对各个高校的非盈利性国有资产的管理[14]。由该中介委员会可以根据各高校国有资产的实际使用情况，遵守公平公正的原则，完成高校的经费拨款等任务。政府仅进行宏观的指导等活动，不直接参与中介委员会的活动。

政府所设立的中介委员会在人员组成方面应该充分考虑管理高校的非盈利性国有资产各方参与者，保证各种相关利益的群体都能够参与其中，从而形成相互制约的态势。委员会在具体的运行过程中，不得偏向任何一方的利益，所有的决策均要获得所有代表的同意方可出台。此外，为了更好地完成高校的非盈利性国有资产的管理任务，应该加大力气提高委员会成员的专业水平，可以通过公开招聘等方式吸引社会各界的专业性人才。只有专业的中介委员会才能制定出合理有效的高校非盈利性国有资产管理办法。

与此同时，高校也不能只依靠政府的帮助来完成自身非盈利性国有资产的管理，也应在校内成立特定的管理部门，加强对国有资产的保护和管理。具体可以采用以下措施完成对非盈利性国有资产的管理。①通过具体规章制度的制定来约束工作中的行为规范，建立长期有效的奖惩机制来实现对员工工作积极性的激励；②面向更加广泛的群体进行公开招聘，吸引相关专业人员加入高校的非盈利性国有资产的管理队伍中来；③实行有效的监督机制，严肃处理管理过程中出现的问题，净化工作坏境。

3.2 完善非经营性国有资产产权制度

建立健全高效合理的高校非经营性国有资产产权制度，是提高管理水平和效率的根本。完善现有的产权制度，解决由于产权制度的不合理而产生的管理问题，是处理国有资产管理问题的重中之重。

(1) 完善非经营性国有资产产权界定。当前国有资产产权制度对于高校内部的非经营性国有资产的划分并不十分明确，这也导致了管理混乱等一系列问题。要建立切实有效的产权制度，第一步便是要确定高校中到底哪些资产属于非经营性国有资产。为了更有效地管理高校国有资产，应该坚定地将国家拨款及其增值资产，社会捐助资产等划入高校非经营性国有资产的范畴。同时，在对国有资产进行界定时，应该遵循“投资—所有—受益”的原则，避免出现新的问题。

(2) 完善非经营性国有资产产权清查。在对高等院校所拥有的非经营性国有资产进行界定后，接下来便是彻底清查的行动。在经过界定后，能将原来产权不清的资产根据新的产权制定进行分类归纳，详细了解高校自身拥有非经营性国有资产的具体数额，防止极少数人对国有资产进行私吞，给高校和国家带来损失。在对学校资产进行清查工作之前，需要建立合理的清查机制和有效的监督机制，结合过去清查工作的经验，以保证每一笔资产的真实性和安全性，既不能造成国有资产的流失，更不能将私有资产强行划入国有资产中。在完成资产清查的工作后，需通过高校的统计报告制度对清查结果进行及时准确的反映。

(3) 完善非经营性国有资产产权评估。完成了高校资产产权的界定和清查后，还需对产权进行客观正确的评估，才能最终完成对高校资产产权的管理步骤。在评估过程中，应该严格遵守立项—评估—确认的程序进行。由于资产的评估结果对于高等院校的意义重大，因此，为了防止资产评估过程中出现的人为干扰因素，为了保证资产评估的行为在一种公平公正的环境下顺利进行，评估组织应该由政府出资进行选择，而不能由高校自行定义[15]。在评估过程中，政府和高校的相关部门都要努力完成评估组织的要求，出示相应的文件资料来证明资产的真实有效性。在评估结束后，评估组织应独立完成评估报告，并将其及时告知政府以及高校双方。正确合理的高校非经营性国有资产评估制度，能够客观地衡量高校的资产水平，这也是高校规模的一个重要参考依据。

3.3 完善非盈利性国有资产管理法律法规

由于现行的高校非盈利性国有资产管理制度并不具备强制性，因此，即使在制度的实施过程中遇到各种问题，也无法通过法律手段解决双方的纠纷。而一旦制定相应的具有强制效果的法律法规，能有效处理纠纷问题，也能防止腐败行为的蔓延。

3.3.1完善高校非盈利性国有资产管理法律体系

(1) 加强法制建设。由于高等院校所拥有的非盈利性国有资产数量和种类都很庞大，对社会的影响很大，具有很高的价值[16]，而现有的财产保护法却没有办法对高校资产提供的全面保护，因此，应该建立专门的法律法规，让高校非盈利性国有资产得到应有的保护，也给其管理和维护提供一个可参考的带有强制性的规定。

(2) 加快行政法规与政策的建设。对现有的法规和政策中所存在的问题要及时修改完善，使其能够适应不断变化着的市场。同时，针对不同的管理部门，要统一协调他们之间的工作，加强各部门之间的交流，努力提高高校非盈利性国有资产的管理水平。地方政府需根据本地区的实际情况，制定合理的管理制度，协助高校完成国有资产的管理。

(3) 严肃处理侵占的国有资产。针对目前高校非盈利性国有资产管理中，所出现的问题，少部分人利用制度的漏洞，趁机侵占国有资产。这种现象一经发现，必当严肃处理，绝不姑息。同时，要积极建立完善的责任追查机制，对与情节恶劣的侵占行为，移交司法机关处理，净化高校非盈利性国有资产的管理环境。

3.3.2完善非盈利性国有资产管理绩效考核

高校内部非盈利性国有资产的绩效通常难以用常规的财务指标加以衡量，这给高校的绩效考核和评价体系提出了新的要求，如何对其进行客观准确的评价，是当前高校非盈利性国有资产管理绩效考核制度需着重解决的问题。部分高校在这方面做了许多有价值的探索，也总结了不少规律。总的来说，要对非盈利性国有资产的绩效做出正确的评估，需要从定量和定性两个方面进行分析，对于能够转化成盈利性的资产要注重保值，对于不能转换的要注重资产的增值。同时要特别注意价值巨大的无形资产的维持，最大限度的发挥其价值。

3.3.3完善非盈利性国有资产财务监管

增强财务监管制度对于高校的非盈利性国有资产的管理有很大的帮助，其具体表现形式主要体现在以下三个方面：

(1) 各高校可以根据自身的实际情况，在条件允许的情况下，建立有着很强针对性的会计监管组织，对非盈利性国有资产进行监督和管理。同时，培养一批业务能力强，工作积极性高的员工，组成本校的会计审查人员。

(2) 对高校的非盈利性国有资产账款进行核查，通过加强银行账户管理等措施实现对账款的分析和控制。严肃处理私开账户等违法行为，并对国有资产往来账款进行定期核实，保证银行资金的安全可靠。

(3) 充分发挥现代计算机网络的优势，将传统财务监管制度与现代科技相结合，提高财务的处理速度，降低错误率，保证财务行为的公开和透明。同时，在预算范围内，请相关技术人员研发和更新财务管理系统，切实提高财务数据的分析能力。

3.3.4加强非盈利性国有资产信息化管理

随着信息化时代的来临，各高校应采用现代技术对非盈利性国有资产进行高效的管理。

(1) 通过科学的统计，将高校内部的非盈利性国有资产全部纳入一个专门的数据库。在数据库内可以对各种资产的状态进行修改，通过简单的操作就能非常清晰地记录各种资产的变化，和区分不同种类的国有资产。此外，采用条形码扫描技术赋予每笔资产唯一的编号，方便记录资产的购置，使用和报废情况。

(2) 更新和升级现有的信息管理系统。利用先进的互联网技术，请专业的程序员根据学校的实际情况，编写专门的信息管理系统。这样就能够对资产的状况进行集中控制和远程控制，可以对高校的非盈利性国有资产进行更高效的管理。

(3) 加强网路安全系统的建设。互联网的普及大大方便了人们的生活，但是也将很多重要信息暴露在光天化日之下。为了防止高校的非盈利性国有资产信息泄漏，应该对学校的信息管理系统进行高等级的防护，严格控制访问权限，切实保护国有资产的安全。

4 结 语

我校顺应改革形势，重新进行资产管理的顶层设计，整合原来的资产管理处和实验室与设备处，并于2013年12月成立了资产管理与实验室处和经营性资产管理办公室，将非经营性资产和经营性资产分开，分别改由上述两个处/办加以管理。此外，在优化组织管理机制的同时，还将继续会同校内其他相关部处制定相关管理政策和规定，进一步明晰校内资产的管理归属，完善学校非盈利资产的巡检及清查制度，为学校可持续发展奠定坚实的基础。

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