十一届三中全会以来历届三中全会与国企国资改革（上）

◎李保民 刘勇（国务院国资委，北京100053）

十一届三中全会以来历届三中全会与国企国资改革（上）

◎李保民 刘勇（国务院国资委，北京100053）

十一届三中全会与国企国资改革

1978年12月18日至于22日召开的党的十一届三中全会，做出了全党工作的着重点从1979年起转移到社会主义现代化建设的重大决策，提出了改革经济管理体制的任务，包括有领导地、大胆地向地方和企业下放权力，坚决实行按照经济规律办事等内容。以十一届三中全会为标志，掀开了中国经济体制改革的序幕，开辟了一个新的纪元，从此我国进入了改革开放和社会主义现代化建设的新时期。

从1978年12月至1984年10月，中国的改革进入启动阶段。这一阶段，改革的主战场是在农村，实行家庭联产承包责任制。在农村改革的同时，城市里的工商企业也进行了一些改革试点，即进行扩大企业自主权的试点。在这一阶段，整个体制还是以计划经济体制为主导，而市场调节的部分刚刚开始萌生。改革特点主要为政策调整和创新，逐步摆脱传统计划经济体制的束缚，探索一种新的政策规定和管理模式。国营企业早期的变革实践启动了中国国有企业改革的艰难历程。

改革开放以来，波澜壮阔的国有企业改革总体上可以分成三个步骤：“国营企业”→“国有企业”→“国家出资企业”，对国企称谓的变化，恰好勾勒出了国企改革路线图。第一步是从国营工厂到国营企业的改革，时间是1978年底至1984年10月；第二步是从国营企业到国有企业的改革，时间是1984年10月至1993年11月；第三步是从国有企业到国家出资企业的改革，时间是1993年11月至2003年10月。这以后至今的十年多，其实是国家出资企业制度的探索和发展阶段。

十一届三中全会后，国营企业最初的改革，是政企合一下的“放权让利”，试图通过“企业基金”、“利润留成”等方式扩大企业的财务自主权，以调动企业的生产积极性。1978年10月，经国务院批准，四川省选择不同行业有代表性的重庆钢铁公司等6户地方国营工业企业率先进行“扩大企业自主权”试点。同年12月，国务院批转财政部《关于国营企业试行企业基金的规定》。1979年7月，国务院颁发了有名的第一个“扩权十条”，即《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》。同时颁发的还有《关于国营企业利润留成的规定》、《关于开征国营企业固定资产税的暂行规定》、《关于提高国营工业企业固定资产折旧率和改进折旧费使用方法的暂行规定》、《关于国营工业企业实行流动资金全额信贷的暂行规定》等五个文件。这五个文件，是改革开放以来关于企业改革的第一批文件，对各地的企业改革起到了有益的促进作用。当时的国营企业实际上就是工厂形态，企业改革就是使国营工厂逐步变为国营企业。具体的措施有扩大企业自主权和放权让利。1979年8月，国务院批转了国家计委、国家建委、财政部《关于基本建设投资试行贷款办法的报告》及《基本建设贷款试行条例》，这就是“拨改贷”的开始，出发点是为了改变企业无偿使用国有资金的状态。1980年1月，国务院批转国家经济委员会、财政部的《关于国营企业利润留成试行办法》，继续完善扩权企业的利润留成办法。1980年7月，国务院颁发了《关于推动经济联合的暂行规定》提出，组织各种形式的经济联合体，是调整好国民经济和进一步改革经济体制的需要。1981年11月，国务院批转国家经委、国务院体改办《关于实行工业生产经济责任制若干问题的暂行规定》，提出经济责任制为“基数利润留成加增长利润留成”，“全额留成、利润包干”，“亏损包干”，“以税代利，自负盈亏”等多种形式。在实施过程中要注意国家、集体和个人三者关系。1982年1月，中共中央、国务院颁布了《关于国营企业进行全面整顿的决定》。8月，国务院颁发了《工商企业登记管理条例》，10月，国务院颁发了《关于解决企业社会负担过重问题的若干决定》。为进一步理顺国家与企业的关系，1983年2月，国务院批转了财政部《关于国营企业“利改税”试行办法（草案）的报告》，开始对国营企业实行“利改税”办法。4月，国务院颁发了《国营工业企业暂行规定》，首次对企业的法人地位作出了规定。这个时期的企业改革还处在探索和试点阶段，它可以看作是计划经济体制引入市场调节的局部调整，从总体上还没有触动计划经济体制，再加上统购包销和短缺经济替代了竞争和市场。因此，国营企业的改革只限于“松绑”，扩权让利，实行承包经营责任制，租赁制，还在一些企业开始试行了股份制改革。1984年7月25日，我国第一家股份公司——北京天桥百货股份有限公司设立。

十二届三中全会与国企国资改革

1984年月10月20日党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，首次明确指出，全面改革经济体制的条件已经具备，加快改革步伐，推动以城市为重点的整个经济体制改革。改革是为了建立充满生机的社会主义经济体制。增强企业活力是经济体制改革的中心环节。这标志着改革开始由农村走向城市和整个经济领域，由此中国的经济体制改革进入第二阶段，即改革的展开阶段。

在改革的方向上，确立了建立具有中国特色、充满生机的社会主义有计划商品经济体制的改革基本任务。明确指出：“增加企业的活力，特别是增加全民所有制的大、中型企业的活力，是以城市为重点的整个经济体制改革的中心环节”。从此，国营企业向着国有企业迈进，企业改革进入了一个经营机制创新的阶段。

在改革的重点上，明确指出，以城市为重点的整个经济体制改革也已经进行了多年试验和探索，采取了一些重大措施，取得了显著成效和重要经验，使经济生活开始出现了多年未有的活跃局面。但是城市改革还只是初步的，城市经济体制中严重妨碍生产力发展的种种弊端还没有从根本上消除。从根本上讲就是在经济体制上形成了一种同社会生产力发展要求不相适应的僵化模式。这种模式的主要弊端是：政企职责不分，条块分割，国家对企业监管得过多过死，忽视商品生产、价值规律和市场的作用，分配中平均主义严重。这造成了企业缺乏应有的自主权，企业吃国家“大锅饭”、职工吃企业“大锅饭”的局面，严重压抑了企业和广大职工群众的积极性、主动性、创造性，使本来应该生机盎然的社会主义经济在很大程度上失去了活力。

最后，还需要建立跨境基础设施债券市场、跨境基础设施交易平台及其他跨境基础设施投融资平台，这样才能充分发挥和放大亚投行对“一带一路”倡议的支撑作用。总之，亚投行的发展建设不能局限于一点或一隅，而是一项系统性的工程设计。

在改革的认识上，把马克思主义基本原理同中国实际相结合，冲破“左”的思想束缚，澄清了在许多人中间存在的模糊认识。 比如“认为过去国家对企业管得太多太死的一个重要原因，就是把全民所有同国家机构直接经营企业混为一谈。根据马克思主义的理论和社会主义的实践，所有权同经营权是可以适当分开的”、“如果全民所有制的各种企业都由国家机构直接经营和管理，那就不可避免地会产生严重的主观主义和官僚主义，压抑企业的生机和活力”、“把搞活企业和发展社会主义商品经济的种种正确措施当成“资本主义”，结果就使经济体制上过度集中统一的问题不仅长期得不到解决，而且发展得越来越突出。其间多次实行权力下放，但都只限于调整中央和地方、条条和块块的管理权限，没有触及赋予企业自主权这个要害问题，也就不能跳出原有的框框”。

在改革的目标上，首次提出商品经济、价值规律、法人这些重大概念。明确提出“在服从国家计划和管理的前提下，企业有权选择灵活多样的经营方式，有权安排自己的产供销活动，有权拥有和支配自留资金，有权依照规定自行任免、聘用和选举本企业的工作人员，有权自行决定用工办法和工资奖励方式，有权在国家允许的范围内确定本企业产品的价格，等等。总之，要使企业真正成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展的能力，成为具有一定权利的义务的法人”

在改革的方法上，明确提出围绕增强企业活力这个经济体制改革的中心环节，主要应该解决好两个方面的关系问题，即确立国家和全民所有制企业之间的正确关系，扩大企业自主权；确立职工和企业之间的正确关系，保证劳动者在企业中的主人翁地位。同时，为适应解决这两个问题的需要，势必牵动整个经济体制的各个方面，需要进行计划体制、价格体系、国家机构管理经济的职能和劳动工资制度等四个方面的配套改革。

一是有步骤地适当缩小指令性计划的范围。适当扩大指导性计划的范围。对关系国计民生的重要产品中需要由国家调拨分配的部分，对关系全局的重大经济活动，实行指令性计划。对其他大量产品和经济活动，根据不同情况，分别实行指导性计划或完全由市场调节。计划工作的重点要转到中期和长期计划上来，适当简化年度计划，并相应改革计划方法，充分重视经济信息和预测，提高计划的科学性。

二是建立合理的价格体系。随着企业自主权的进一步扩大，价格对企业生产经营活动的调节作用越来越显著，各项经济体制的改革，包括计划体制和工资制度的改革，它们的成效都在很大程度上取决于价格体系的改革。价格是最有效的调节手段，合理的价格是保证国民经济活而不乱的重要条件，价格体系的改革是整个经济体制改革成败的关键。

三是由于长期政企职责不分，企业实际上成了行政机构的附属物，中央和地方政府包揽了许多本来不应由它们管的事，而许多必须由它们管的事又未能管好。加上条块分割，互相扯皮，使企业工作更加困难。因此，按照政企职责分开、简政放权的原则进行改革，是搞活企业和整个国民经济的迫切需要。就政府和企业的关系来说，今后各级政府部门原则上不再直接经营管理企业。至于少数由国家赋予直接经营管理企业责任的政府经济部门，也必须按照简政放权的精神，正确处理同所属企业的关系，以增强企业和基层自主经营的活力，避免由于高度集中可能带来的弊端。全国性和地区性的公司，是在国民经济发展的需要和企业互有需要的基础上建立的联合经济组织，它们必须是企业而不是行政机构，不能因袭过去的一套办法，而必须学会现代科学管理方法。

四是为了增强城市企业的活力，提高广大职工的责任心和充分发挥他们的主动性、积极性、创造性，必须在企业内部明确对每个岗位、每个职工的工作要求，建立以承包为主的多种形式的经济责任制。这种责任制的基本原则是：责、权、利相结合，国家、集体、个人利益相统一，职工劳动所得同劳动成果相联系。

这一阶段，乡镇企业、街道企业、校办工厂和各类非公有制经济“异军突起”，证明了“集体经济是社会主义经济的重要组成部分，个体经济是社会主义经济必要的有益的补充，是从属于社会主义经济的”。并通过改革开放政策为城市和乡镇集体经济和个体经济的发展扫除障碍，创造条件，并给予法律保护。特别是在以劳务为主和适宜分散经营的经济活动中，个体经济应该大力发展。同时，要在自愿互利的基础上广泛发展全民、集体、个体经济相互之间灵活多样的合作经营和经济联合，有些小型全民所有制企业还可以租给或包给集体或劳动者个人经营。合作经营和经济联合对后来明确混合所有制经济起到了有益的探索作用。

实践证明，十二届三中全会在理论方面有很大突破，是对马克思主义政治经济学的一个重大发展，许多重要概念和阐述成为社会主义特色市场经济理论的基石。“四个配套改革”也基本上概括了日后改革的主要方面。鼓励发展公有经济和非公经济相合作和联合的混合经济至今都有很强的借鉴意义。

1984年5月，国务院发布了《关于进一步扩大国营企业自主权的暂行规定》，对扩大企业在生产经营计划等十个方面自主权做出规定。同年9月，国务院批转了财政部《关于在国营企业推行“利改税”第二步改革的报告》。

1985年3月，国务院办公厅《关于转发全国城市经济体制改革试点工作座谈会纪要的通知》提出，进一步搞活企业，尤其是搞活大中型企业。这个通知第一次提出“试点城市可选择少数大企业试行吸收本企业职工入股，但需对股息及分红办法做出适当规定，部分小型国营企业，可通过发行股票等方式，转为集体所有”的方式拉开了我国股份制试点的帷幕。从此，股份制试点在中国兴起。9月，国务院批转国家经委、国家体改委《关于增加大中型国营工业企业活力若干问题的暂行规定》，对搞活企业有关的十四个方面的问题进一步作出了规定。

1986年7月，国务院颁布《关于加强工业企业管理若干问题的决定》，要求进一步完善和发展企业内部经济责任体系，要有领导有步骤地完成全民所有制工业企业领导体制的改革。12月，国务院发布《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》，要求加快企业领导体制改革，全面推行厂长（经理）负责制。各地可以选择少数有条件的全民所有制大中型企业，进行股份制试点。

1987年3月，国务院颁布了《企业债券管理暂行条例》，6月，批转了国家体改委、商业部、财政部《关于深化国营商业体制和供销合作社体制改革意见》，8月，国家经委、国家体改委发布了《关于深化改革、完善承包经营责任制的意见》，12月，国家体改委、国家经委发布了《关于组建和发展企业集团的几点意见》。

1988年2月，国务院发布会《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》，规范企业承包经营责任制，确定国家与企业的责权利关系。4月，颁发了《全民所有制工业企业法》，首次以法律的形式确认了企业的法人财产权利,要求企业成为市场的主体。11月，国家组建国有资产管理局，管理国内和境外的国有资产，推动国有资产的管理工作。

国营企业向国有企业的变革，实际上就是要通过国有企业所有权与经营权的分离，实现“政企分开”。随着改革的深入进行，对企业所有权与经营权的“两权分离”逐渐有了认识，改革重点也逐渐转移到“实行政企职责分开”上，核心内容就是不断扩大企业的经营自主权，减少国家对企业的直接干预。

十三届三中全会与国企国资改革

1988年9月26日至30日召开的党的十三届三中全会，批准通过了《关于价格、工资改革的初步方案》和《中共中央关于加强和改进企业思想政治工作的通知》两个重要文件。这次会议是在一个特殊时期召开的。当时，中国正处在新旧两种体制的转换时期，并因此带来一系列问题。其中突出的问题是经济秩序混乱、物价上涨过快，并由此影响到人民群众的生活。其中1988年的“价格闯关”被认为是1978年改革以来最大的一次经济失控，致使经济改革一度陷入了低潮。

十三届三中全会确定了“治理经济环境、整顿经济秩序、全面深化改革”的指导方针和政策措施，强调压缩社会总需求，抑制通货膨胀；整顿经济生活特别是流通领域中出现的各种混乱现象。1988年10月，中共中央、国务院做出了《关于清理整顿公司的决定》，要求通过清理整顿，着重解决公司政企不分、官商不分、转手倒卖、牟取暴利等问题，并进一步推动政企分开，使有条件的企业真正放开经营，认真完善承包制，进行以公有制为主体的股份制试点和发展企业集团试点。从表面来看，治理整顿时期的经济体制改革步伐缓慢下来，经济建设发展的速度与此前的五年相比也形成了明显的反差。但实际上，这三年的治理整顿是中国经济发展走向成熟，改革开放走向深入的转折点，为后来几年经济建设持续、高速、健康发展奠定了重要的基础，也为解决企业政企职责不分提供了实践经验。

1989年2月，国家体改委、国家国有资产管理局等四个部门印发了《关于企业兼并的暂行办法》和《关于出售国有小型企业产权的暂行办法》，促进企业兼并重组和产权改革。同月，国务院发布了《国家预算调节基金征集办法》，对所有的国营企业事业单位一律征收10%的国家预算调节基金。

1990年4月，国务院批转国家体改委《关于在治理整顿中深化企业改革强化企业管理意见》，在完善承包经营责任制的基础上，加强国有资产管理，对国有企业股份化、分税制和利税分流和财政包干等进行研究探索。同年7月国务院颁发了《关于加强国有资产管理工作的通知》。1990年12月，党的十七届七中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》，明确要求深化企业领导体制和经营机制改革，加强国有资产管理。同月，国务院颁发了《关于设立全民所有制公司审批权限的通知》、国务院办公厅印发了《关于向社会公开发行股票的股份制试点问题的通知》。

1991年5 月，以转换企业经营机制，搞活国营大中型企业为重点，国务院发出《关于进一步增加大中型企业活力的通知》。同年11月，国务院颁发《国有资产评估办法》。同年12月，国务院批转国家计委、国家体改委、国务院生产办《关于选择一批大型企业集团进行试点请示的通知》，并确定首批55家大型企业集团试点名单。

1992年2月，国务院批转了国家体改委《关于1992年经济体制改革要点》，明确指出，经济体制改革的重点是搞好全民所有制大中型企业，转换经营机制。5月，国家体改委等五部门印发了《股份制企业试点办法》，这是建国以来第一个关于股份制试点的全国性文件。7月，国务院颁发《全民所有制工业企业转换经营机制条例》明确规定了企业拥有经营决策、产品和劳务定价、产品销售、物资采购、进出口、投资决策、资金支配、资产处置、联营和兼并、劳动用工、人事管理、工资和资金分配、内部机构设置、拒绝摊派等14个方面的权利。1992年10月，党的十四大《报告》明确提出：“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，以利于进一步解放和发展生产力。”《报告》首次将全民所有制企业由过去的“国营企业”改称为“国有企业”。国有企业不仅仅是在称呼上的改变，实际上反映了企业所有权和经营权分离后的改革实践。在“两权分离”的思想指导下，国有企业开始进入了一个以产权制度改革为基础的企业制度创新的发展阶段。11月，经国务院批准，财政部发布了《企业财务通则》和《企业会计准则》。“两则”突出的特点是改革固定资本折旧制度和成本管理制度，建立资本金制度，这是我国企业会计管理制度的重大改革。

1993年3月29日，八届全国人大一次会议通过的《宪法修正案》。正式将“国营经济”修改为“国有经济”；“国营企业”修改为“国有企业”。这一法律更改，准确地体现了全民所有制经济的所有权和经营权的区别，更加突出国企的经营自主权和集体经济组织独立进行经济活动的自主权，为我国国有企业改革的发展和深化提供了宪法依据。