香港社会工作行政体制的构建及其启示

曹丽媛，黄子娟

（华北电力大学人文与社会科学学院，河北保定 071003）

香港社会工作行政体制的构建及其启示

曹丽媛，黄子娟

（华北电力大学人文与社会科学学院，河北保定 071003）

在探索社会工作行政体制概念的基础上，从政府机构设置、社会组织的协调管理、专业化人才培养和发挥义工作用等方面学习借鉴香港社会工作行政体制构建的经验，通过党委、政府、社会组织、公众等社会工作行政主体的共同努力，构建出有中国特色的社会工作行政体制的道路，对于进一步明晰各社会工作行政主体在体制建设中的职责、完善社会工作行政体制具有一定的意义。

社会工作；行政体制；香港经验；中国特色

社会工作行政体制是社会工作的重要组成部分，它涉及范围广，内容十分复杂。在探索中国特色社会工作行政体制的路径之前，必须要明确社会工作行政体制的基本概念。

一、社会工作行政体制的概念

近年来，随着社会工作事业在中国大陆地区的悄然兴起，社会工作行政的理论和实践开始进入人们的视野。但是，目前学界对社会工作行政的概念尚未达成一致，需要从其产生与发展的历史演变过程中予以总结和提炼。

（一）社会工作行政的产生及发展

国外社会工作行政实践的起源最早可以追溯到1601年英国颁布的《伊丽莎白济贫法》。英国政府在这部法律的原则的基础上，以行政力量整合资源用于社会救济。然而，社会工作行政作为理论和工作方法研究直到20世纪30年代才开始出现。

20世纪30年代，长达五年的经济大萧条带来的失业、贫穷等社会问题使得资本主义国家不得不放弃单凭市场调节的自由放任制度，转而依靠政府介入来对经济问题、社会问题等进行干预和调节。1933年5月，美国国会通过《联邦紧急救济法》，建立联邦紧急救济署。这一类新兴的社会福利部门对具备实务技能和行政管理技能的专业人才在素质和数量上的迫切需求极大地促进了社会工作行政的发展。此后，社会工作行政的观念开始为西方各国普遍接受。他们相继在政府部门内建立社会工作机构，使其成为新型的公共行政部门。在这一时期，由于行政国家的扩张和凯恩斯主义的影响，社会工作行政的主体主要是政府，社会工作行政主要是依靠政府这一单一主体，通过计划、控制等行政手段，促进社会福利事业发展的政府活动。

但是，到了20世纪70年代，西方国家进入经济滞胀期。“福利国家”形态带来的巨额开支使得政府工作的开展遭遇瓶颈，在社会生活特别是福利服务中弱化政府职能的呼声逐渐增强，“小政府、大社会”的理念深入人心。这一时期，社会工作行政的主体不再只有政府，而开始向营利组织、社会组织、公民个人等多元化主体的方向发展。“据统计，1972年时全美社会工作者协会中有65%的会员在公立机构就业，但是10年后，这一比例下降到了37.2%。同一时期，在营利机构中从事社会服务的社会工作者从3%上升到了24%”［1］。

由社会工作行政的发展历程，我们可以看出，其经历了从无到有，从实践到理论，从单一主体到多元化主体的过程。在这个演进过程中，社会工作行政人员不断探索，使社会工作行政不断地完善和发展。

（二）社会工作行政体制的基本概念

社会工作行政与公共行政不同，它的服务对象是需要帮助和救济的社会弱势群体，服务内容主要是帮助社会弱势群体走出困境，更好地融入社会群体，因此，在处理相关问题时带有较高的人文关怀情感。但是对于社会工作行政的概念，学术界尚未达成一致。具有带表性的观点有：约翰·基德尼（JohnKidneigh）认为社会工作行政是“将社会政策转化为社会服务的的过程。”［2］斯坦（Stein）认为社会工作行政是“一个过程，通过系统的调和与协作工作，确定组织的目标并加以实现”［3］。1995年版《社会工作词典》中的定义为：“负有行政责任的人所采用的方法，包括：确定一个社会福利机构或其他单位的组织目标；获取运行方案的资源并进行分配；协调达成选定目标的工作；对工作结构和程序进行监控、评估，并进行必要的调整以提高绩效”［4］。

总结他们的观点，对于社会工作行政，学界普遍把其定义为一个过程。这个过程以实现社会政策向社会服务转化为组织目标，并通过对机构设置和资源的整合来执行。随着社会工作者实践的不断深化，社会工作行政也趋于完善，形成了从计划、组织、管理、协调到监控、评估的一套完整的组织体制。

而“体制是指系统内部围绕权力的划分和运行而形成的制度化的关系模式”［5］。结合社会工作行政的发展历程及相关学者的观点，本文认为社会工作行政体制是政府、社会组织、公民个人等主体，通过相关的机构设置和管理权限划分，充分整合并利用各种资源，促进社会政策向社会服务顺利转化并有效实施的组织结构和关系模式。

二、香港社会工作行政体制构建的经验

社会福利制度的完善和社会工作行政体制的发展对我国建立和谐社会有着重要的意义。就亚太地区而言，香港社会工作的发展一直处于前列。经过不断的改革和探索，目前已经形成了“政府统筹指导、社会组织管理、民众广泛参与、法律法规监督”的、比较具有地区特色的社会工作行政体制模式。在这一体制中，政府负责宏观政策制定和协调，各个社会组织承担起管理和具体操作的重要职能，公民对社会工作者的认可程度很高并积极地投身于义工的行列。思考香港社会工作行政体制构建的经验，有以下几点值得大陆地区借鉴。

（一）在政府中建立了专门的社会工作管理机构

20世纪50、60年代，香港地区的经济飞速发展。伴随着人口数量急剧增长以及移民热潮带来的问题，社会自发参与的社会服务模式已经不能满足公民的需求，要求建立统一的、有组织的社会工作管理机构的呼声日益增强。为此，香港政府开始探索建立专门的社会工作行政机构对社会工作进行统一协调规划。

1958年1月1日，社会福利署从华民政务司中划分出来，成为一个独立的部门，负责执行福利性的法定任务，如帮助贫困人士推行公共援助、进行救灾工作等。2007年7月1日决策局重组后，社会福利署划入新成立的劳工及福利局。其作为专门的社会工作管理机构，下设11个科，各部门间既有明确分工又相互协调，共同推动社会服务水平的提高。在社会工作中起主导作用的社会福利署，其主要职能是宏观政策制定和协调，具体职责有制定发展规划和福利政策、对组织人员进行专业化培训、对社会福利组织的服务进行监督和评估等等。如今，社会福利署秉承“专业精神、以人为本、社区参与、有效沟通、精益求精”的价值观［6］，在社会保障、社会弱势群体服务、社会医疗服务、社区发展等方面开展各项活动。

在政府中建立专门的社会工作管理机构，能够通过一系列监督管理措施，最大程度确保社会服务真正落到实处，从而促进社会稳定和发展。不仅如此，社会工作管理机构的建立，使社会工作在全国范围内得到有效的宣传，让大众真正深入了解社会工作的实质，在提高公众对社会工作认同度的同时促进其积极主动地参与社会工作。

（二）充分发挥社会组织在社会工作中的作用

20世纪90年代开始，随着新公共管理改革在香港的展开以及香港公民对社会服务需求的不断增加，大量新兴的社会福利组织投入到社会服务的队伍当中，它们的出现在给香港社会服务增添活力的同时，也使得福利性社会组织日益壮大。

香港社会工作行政体制的一大特色就是“政府统筹协调，社会组织管理”，福利性社会组织在社会工作的开展过程中作用显著。各社会组织灵活高效、应变能力强，他们有自己的宗旨和服务对象并拥有大量专业人才，因而能够提供相较于政府部门而言成本更低、品质更好的服务，并能在一定程度上提供政府无法满足的社会需求。1973年颁布的社会福利白皮书中提到构建政府与福利性社会组织的“合作伙伴关系”，标志着具有香港特色的社会工作行政体制的初步形成。经过几十年的发展，香港社会组织在社会工作中发挥着不可替代的作用。“如不将社会保障服务计算在内，非政府社会福利机构通过政府拨款获得用于社会福利的开支，已占社会福利总开支的三分之二左右，其雇佣的专业社会福利人员已占全部社会福利人员的80%。在香港所有福利服务中，大约五分之四是非政府社会福利机构提供的”［7］。

（三）建立专业性和职业化的社会工作人才队伍

为了达到公民对社会服务水平的期望以及适应城市现代化的发展，建立专业性和职业化的社会工作人才队伍成为香港社会工作行政体制建设的重要内容。

首先，在香港，各大高校广泛开设社会工作等社会服务类学科，鼓励专家学者对本地区以及其他国家社会工作发展状况和经验进行研究，对学生进行社会服务知识的传授和社会服务专业化的培训，对专业人才进行培养等。其次，香港政府十分重视对社会服务人员的职业化培养。前香港社会福利署署长聂德权在社会工作及社会发展论坛成立典礼上曾表示：“我们会继续提供所需的在职训练和改善处理技巧的途径，让社工在这个瞬息万变的社会中得以充分发挥其专业才能和面对各项挑战，建立一支团结的专业团队，与服务受众和广大市民建立互信的关系”［8］。为此，香港社会福利署还专门设立了有关社会工作人员培训的业务工作训练资金，对有关社会工作的课程、研讨会、讲座、培训教材出版等进行资助。再则，香港各社会福利组织也致力于建立专业化人才队伍。由于社会福利组织专业化职业化的人才队伍是其在政府财政预算竞标中获得优势的首要条件，所以，香港社会福利组织都非常重视专业化的人才队伍建设，致力于提高本组织社会工作者的职业水平。总之，人才专业化职业化不仅可以使社会福利组织自身的运行更为有效，更重要的是使其在同类社会组织的竞争中取得优势，有利于社会福利组织自身的长远发展。

（四）充分发挥义工的作用

义工也称志愿者，是指自愿贡献出自己的时间、精力、财富和智慧等，为社会和弱势群体提供服务而不求回报的人员。义工的出现可以缓解由于服务对象众多而导致的社会工作者负担过重的情况。

在香港，义务工作的观念深入人心。公民普遍认为义务工作是展示自己人生价值、提升内涵素养、丰富社会人生经历、融入社会的机会。义工不仅仅是义务劳动的提供者，也是服务经历的受益者。这一观念的植入，能最大程度上调动民众的积极性。香港政府对于义工群体十分重视，采取多种措施，鼓励公众积极参与社会工作，促进义工队伍的发展。首先，成立专门的社会组织作为发展义工工作的体制保障。1970年，在社会福利署的资助下，义务工作协会成立，这就使得香港义务工作向专业化方向发展。其次，随着义工队伍的发展壮大，规范义工工作成为当务之急。在此背景下，1999年，香港推广义工服务监督委员会成立，这一协会在义工统筹、支持和监管方面起到了重要的作用。再则，香港政府正在逐渐推动义工队伍专业化，实现香港的义务工作者专业化与社会工作者专业化相互促进，形成“社工引领义工，义工协助社工”的社工、义工联动的机制［9］。在香港，15周岁以上的公民都有机会参与政府和社会福利组织组织的培训。修满相应的课程后可获得相应的荣誉。从事义务工作的香港义工普遍学历和收入较佳、社会地位亦较高，这也为其专业化水平打下了良好的基础。

义工的发展为社会提供了优质的公共服务，弥补了政府和社会福利组织内的社会工作人员不足等问题，为社会服务水平的提高和社会工作行政体制的完善提供了保障。

三、构建有中国特色的社会工作行政体制

鉴于社会工作对于构建社会主义和谐社会和建成小康社会的重要性，在我国大陆地区构建有中国特色的、符合中国国情的社会工作行政体制变得越来越具有紧迫性，这也是香港构建社会工作行政体制给予我们的最大启示。党的十八大报告指出，要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。这为构建中国特色的社会工作行政体制提供了指导和依据。结合香港建设社会工作行政体制的经验，我们认为，构建中国特色的社会工作行政体制，应该包括以下几个内容：

（一）充分发挥执政党在社会工作行政体制中的宏观调控作用

当前，我国大陆地区中央政府层面主要是由民政部联合教育部、卫生部等十几个部门来共同管理社会工作行政事务。地方层级依照上层分工设置相应的机构对口展开工作。由于分工细、部门多，在实际操作过程中行政效率不高。为此，一些地方政府结合我国具体国情，在社会工作的实践中，逐渐探索出一种“党委领导、政府负责”的社会工作行政体制，充分发挥党委在社会工作行政体制中的宏观调控作用。

这种宏观调控职责主要通过以下几种途径得以实现：一是采取党政合署办公、由党委书记担任社会工作管理机构主任的形式，发挥党在政治、思想和组织领导方面的优越性。例如，2011年8月成立的广东省社会工作委员会，它既是省委工作部门，也是省政府工作部门。“广东省社工委员会实行委员制。目前共有省委、省政府工作部门，群众团体等44个委员单位，委员单位各派出1名副厅级以上领导作为委员。省社工委建立决策、执行既相对分离又相互协调的社会工作运行机制，省社工委负责研究和统筹处理全省社会工作重大问题，委员单位按照委员会决策和部门职责分工做好贯彻落实工作”［10］。二是党组在社会组织中的成立由民政部门中民间组织管理局负责，体现了党委领导、政府负责的特点。在社会组织中开展党建工作有利于提高组织成员的思想认识，明确组织宗旨，树立服务理念，促进社会和谐。

（二）切实加强政府在社会工作行政体制中的具体职责

目前，我国大陆地区社会工作行政的主管部门是民政部，其下设的社会工作司会同有关方面按规定拟订社会工作发展规划、政策和职业规范，推进社会工作人才队伍建设和相关志愿者队伍建设。实践中，涉及社会工作的政府职能部门有民政部、教育部、卫生部等十几个部门，呈现出明显的“碎片化”趋势，不仅不利于政府行政行为的一致性和统一性，也有损于政府的权威，导致政府在社会工作领域的职责难以得到有效履行。按照政府机构设置上下对口的原则，地方政府设置社会工作处。与香港的社会福利署相比，社会工作司（处）所承担的职责范围要小得多，不能解决当前政府职能“碎片化”的问题，更不能适应社会工作发展的需求。为此，地方政府主要是省一级的政府通过成立社会工作委员会来加强政府在社会工作领域的职责。

社会工作委员会在社会工作行政中的职责应该包括以下几个方面的内容：一是推动社会现代化建设和管理体制的改革创新。香港经验证明，要提高社会服务的质量和效率，政府就应该从社会工作的管理和具体操作中抽身，作为社会服务间接供给者，给予社会福利组织、义工组织政策、法律保障和财力、物力支持。二是研究拟定社会工作规划和重大政策，协调相关部门起草社会工作方面的政策法规，对构建综合型社会救助体系提出政策建议。三是统筹、协调、指导开展社会工作，建立健全社会现代化建设和管理绩效评估体系；政府对社会福利组织的服务进行监督和评估，能提高社会组织的执行力，有效防止失范行为的产生。

总之，政府在社会工作领域的职责主要是负责宏观调控和相关法律法规、重大政策的制定，而具体管理和操作上的职责应该按照转变政府职能的要求，通过分权、放权等途径，进一步地转让给社会福利组织、公众来承担，这不仅是社会事务复杂化对政府提高效率的客观要求，也是我国构建服务型政府的题中应有之义。

（三）积极促进社会组织在社会工作体制中的协同作用

促进社会组织在社会工作体制中的协同作用，主要有几种途径：一是要充分发挥中国社会工作协会的桥梁作用。中国社会工作协会是中国唯一代表从事社会工作的单位和社会工作专业人员的权威组织。要真正实现政府与社会组织之间的“合作伙伴”关系，必须充分发挥中国社会工作协会作为社会工作领域的非政府组织统筹引领社会组织发展的作用和沟通政府与社会福利组织关系的作用，以社会工作的基本理念为依据，加强社会工作人才队伍、理论和实务建设，推动各相关领域社会工作的发展。二是按照十八大报告的要求，改革现行社会组织的双重管理制度。党的十八大报告提出要“发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合”，并强调“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。社会组织是现代化建设的重要力量，我们要贯彻十八大精神，实现政府职能转移，改革现行社会组织双重管理体制，使得成立社会组织可以直接在民政部门登记，不再需要业务指导部门的同意，通过降低登记门槛，促进社会组织发展。三是给予社会组织相应的支持，注重社会组织自身多元化发展。政府部门应积极推动相关法规条例的设立并做好宣传落实工作，完善相应的社会组织资助、奖励机制，在做好宏观规划的前提下将大部分的社会服务项目转移至社会组织去组织管理。社会组织在政府等各方的支持下必须要重视职业化专业化人才的招聘和培养，保证社会工作队伍的专业化水平。重视服务对象、服务方式的多元化和多样化，使社会组织的福利性服务能够渗透到社会需要的各个方面，扩展社会福利保障范围。

（四）激发引导公众在社会工作体制中的广泛参与

价值观念是驱使人们行为的内部动力，它支配和调节涉及社会生活的各个领域的社会行为。在社会工作中树立正确的价值理念是引导公众在社会工作体制中积极参与、促进社会工作发展的前提条件。价值观念对于香港义工队伍的发展产生了重要的影响。一方面，殖民地的经历对香港较快地接受西方价值观念和文化有一定的影响，殖民地时期建立的大量教会等宗教组织对社会工作在香港的快速发展尤其是义工队伍的发展壮大有着积极作用。但是另一方面，香港作为中西方文化融会贯通之地，中西方文化的冲突也导致香港社会工作的价值理念存在一定的模糊性，不利于香港社会工作未来的进一步发展。例如，在西方价值理念影响下，香港社会工作强调的“助人自助”和“个人自由”与中国传统文化中的“互助”和国家观念有不相容的地方，这对香港社会工作的长远发展甚至社会稳定造成了消极影响。因此，结合中国具体国情，确立引导社会工作的正确价值观念在构建中国特色的社会工作行政体制中变得非常重要。

首先，在继承和发扬我国传统文化的基础上，实现社会工作价值观的本土化。我国是一个拥有五千年悠久历史的文明古国。在我国传统文化中蕴含着丰富的、与当代社会工作相契合的价值理念，充分发掘我国传统文化中的社会工作价值观，对于加快公众对社会工作这项事业的认同并投入到社会工作的实践中来具有重要的意义。例如，《礼记·礼运·大同篇》中提出：“使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏孤寡独废疾者皆有所养。”老有所终是老人福利，壮有所用是就业服务，幼有所长是儿童福利，鳏孤寡独废疾者皆有所养是社会救助与残障福利［11］。社会工作要真正在我国扎根必须结合我国的传统文化对社会工作的价值观进行本土化，而儒家文化作为一种传统的主流文化得到了公众的普遍认可，因此以儒家文化为基础的价值观对于促进公众参与社会工作有一定的积极意义。其次，对于中国大陆地区而言，马克思主义理论体系深入人心，构建中国特色社会工作价值理念要在继承传统儒家文化“大同”精神的同时融入马克思主义理论体系的精髓。例如，和谐社会理论是马克思主义哲学中国化的重要理论创新，对于现如今的中国而言，社会主义和谐社会理论丰富了社会工作的价值观，社会工作又是构建和谐社会的重要阵地。社会工作非常重视“以人为本”、“人与环境、人与人、人与社会的协调”，社会工作价值观的发展丰富了构建和谐社会的理念，有利于创新构建和谐社会的方法，鼓励人们将自己的梦想和“中国梦”相结合，对促进中国社会工作的发展和构建社会主义和谐社会具有重要的意义。

［1］程艳敏，张艳，汤敏等.社会工作行政［M］.哈尔滨：东北林业大学出版社，2011.6.

［2］John C.Kidneigh.Social Work Administration,An Area ofSocial Work Practice？［J］.Social Work Journal，31（April 1950）：58.

［3］Herman Stein“Social Work Administration，”in Harry A.Schatz，ed. Social Work Administration：A Resource Book［M］.New York：Council on Social Work Education，1970.7.

［4］Robert L.Barker.The Social Work Dictionary，3rded［M］.Washington，DC：NASW Press，1995.8.

［5］孔昭林等.实用公共事业管理［M］.北京：经济科学出版社，2008.7.

［6］香港特别行政区政府社会福利署的理想、使命及价值观宣言［EB/OL］http://www.swd.gov.hk/sc/index/site_aboutus/page_visionmiss/

［7］蓝庆新.香港社会福利制度研究及启示［J］.亚太经济，2006，（2）.

［8］香港社会福利事业面临的挑战与应对策略——香港社会福利署署长聂德权于“社会工作及社会发展论坛成立典礼暨社会工作及社会发展议程优先行动纲领启动礼”上的致辞［J］.中国社会工作，2010，（7）.

［9］李迎生，方舒.现代社工、义工事业兴盛的条件和机制研究——基于西方及港台的经验［J］.河北学刊，2010，（4）.

［10］广东省社会工作委员会机构简介［Z］http://www.gdshjs.org/s/ 2011-12/26/content_35584990.htm

［11］徐震，林万亿．当代社会工作［M］.台北：五南图书出版公司，1994.

The Study on the Social Work Administration of Hong Kong and Enlightenment

CAO Li-yuan，HUANG Zi-juan

（School of Humanities and Social sciences，North China Electric Power University,Baoding 071003，China）

In exploring the concept of social work of administrative system,We need to learn what is based on the experience of the administrative system of social work in Hong Kong in terms of government institutions，coordination and management of social organizations,professional personnel training,and the role of volunteers’playing，etc.and build with Chinese characteristics in the way of administrative system of social work through the joint efforts of party committee，government，social organizations，social work，the public and other administrative bodies.It has a certain significance to further clarify the responsibilities and actions of administrative bodies in social work system construction and perfect the administrative system of social work.

social work administration；Hong Kong’s experience；Chinese characteristics

D035

A

1009-6566（2014）06-0019-06

麦积山石窟艺术（篆刻）

2013年河北省民政政策理论研究重点课题《社会工作领域的政府跨部门协调体系研究》（2013HBMZKT）的研究成果。

2014-10-13

曹丽媛（1983—），女，山东菏泽人，华北电力大学人文与社会科学学院讲师，管理学博士，硕士生导师，研究方向为政府改革、非政府组织。