高质量推进城市化的重点、难点和亮点

帅燮琅

高质量推进城市化的重点、难点和亮点

帅燮琅

推动新型城市化要遵循规律、因势利导、顺势而为，既要积极、又要稳妥、更要扎实，方向要明、步子要稳、措施要实，抓住重点、攻克难点、创出亮点

前不久召开的中央城镇化工作会议，为中国特色新型城镇化道路确立了基调，也为我们走出一条具有浙江特点的新型城市化路子指明了方向。当前的任务，就是要认真贯彻落实中央城镇化工作会议精神，紧密结合浙江实际，遵循规律、因势利导、顺势而为，既要积极、又要稳妥、更要扎实，方向要明、步子要稳、措施要实，抓住重点、攻克难点、创出亮点，推动新型城市化沿着正确轨道高质量发展。

抓重点：推进三大任务

以城市化推进经济转型。这些年浙江在形成“轻小民加”特色优势的同时，也显现出“小低散弱”的先天不足，传统发展模式面临瓶颈制约。究其根源，与城市结构、城乡结构的不合理紧密关联。浙江城市化需要高度关注几个问题。一是以城市群为主体形态，切实把全省作为一个大城市来谋划，形成人口和生产力的合理布局。二是以大都市为提升浙江经济竞争力的主要载体，适时推进区划调整，大力推进行政体制改革，积极打造都市功能平台。三是以县域经济向都市经济转型为主攻方向，有效解决以县级行政区划为依托的局限，更好发挥都市区和中心城市在集聚高端要素、发展高端产业等方面优势。

以城市化推进农民转移。从现代化要求看，浙江转移农民的历史任务远未完成，浙江城市化需要把转移农民、富裕农民继续摆在重要位置。一是对于已经完全实现就业转移的1000多万本省农民工，要打破城乡二元体制，促进要素自由合理流动，着力推进居住转移和身份转移，扎实推进农业转移人口市民化。二是对于尚未完全实现就业转移的1000多万兼业农民，要通过发展二、三产业，吸纳本地农民就业创业，使他们逐步从一产转移到二产、三产，提高收入水平，推进城乡均衡。三是对于留在农村从事农业生产的数百万农民，要把他们培养成职业农民，同时积极推进农业现代化和新农村建设，让农业经营有效益，让农业成为有奔头的产业，让农民成为体面的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园，实现真正意义上的城市化和城乡一体化。

以城市化推进治理转换。加强城乡治理，是落实全面深化改革的必然要求，也是推进新型城市化的重要任务。治理的重要方面在治“病”，治理“城市病”和“农村病”，是加强治理的主攻方向。“城市病”和“农村病”的治理，需要转换思路、统筹解决。一要把城市治理摆在更加重要位置，吸收借鉴国内外发达城市治理经验，下更大气力治堵、治气、治理城市社会。二要把农村治理摆上重要议事日程，总结推广安吉、桐庐等美丽乡村、美丽城镇建设经验，下更大气力解决环境污染、生态破坏等现实问题。三要把城与乡作为一个整体来治理，大力推进“五水共治”、“三改一拆”这些坚持问题导向、符合群众意愿的重点工作，使城乡生活更加美好。

攻难点：破解三大难题

关于“地从哪里来”。审视浙江的困境，必须坚持集约型城市化发展路子，以“空间换地”为总抓手，坚决纠正土地资源的粗放低效利用，有效破解“地从哪里来”这一难题。一要深化土地资源市场化配置改革。扩大有偿使用范围，探索开展工业用地弹性制度，探索经营性基础设施用地市场化配置，统一资源交易平台，以市场手段促进土地资源的合理配、优质配、合法配、高效配。二要大力开发地下空间。要把开发地下空间与提升城市功能、拓展城市空间、保障城市安全、节约城市资源结合起来，因地制宜、科学有序地将地下空间开发为地下商场、地下交通、地下停车场、地下仓库等，最大限度地提升地下空间开发利用的整体价值。三要着力推进“三改一拆”。通过创建“无违建县”，把改造旧住宅区、旧厂区、城中村和拆除违法建筑，与改善城乡面貌、优化人居环境结合起来，与加强城乡规划建设、促进节约集约用地结合起来，与推进城市现代化结合起来，拆出城市发展的新空间。四要切实开发低效用地。加强对低效用地的再利用再开发，可以有效缓解土地要素困境。五要大力建设城乡统一用地市场。在摸清底数的基础上，放开农村集体经营性建设用地入市，实行与国有土地同地、同价、同权。

关于“人往哪里去”。浙江解决“人往哪里去”的问题，需要明确几条路径。一是按照“优先解决存量，优先解决本地人口，优先解决好进城时间长、就业能力强、可以适应城镇产业转型和市场竞争环境的人”的要求，把解决好1200万已经完全实现就业转移的本省农业转移人口市民化作为重点，剥离附着在户籍背后的利益链条，加强社会保障和基本公共服务供给，深化户籍制度改革，切实让他们“进得去、留得住、住得下、过得好”，共享城市文明和改革发展成果。同时，要有序引导增量人口流向，审慎解决省外流动人口落户问题。二是把城市群作为主体形态，构建大中小城市和小城镇协调发展机制，促进产业合理布局，引导人口向中小城市和中心镇分流。特别是要把县城和中心镇作为转移本地农业人口的主要载体，打破城乡二元体制，促进产业和人口同向集聚。三是严格掌握杭、宁、温等大都市落户条件，要坚持大都市吸纳高端人才、集聚高端要素、发展高端产业，积极打造浙江核心竞争力。

关于“钱在哪里筹”。当前较高的地方债务是以“土地财政”作为支撑的，一旦“土地财政”不可持续，地方政府将面临资金链断裂的风险。在“后土地财政”时代，解决“钱在哪里筹”的问题显得尤为迫切和重要。一要发挥民间资本充实的优势，放宽市场准入，运用市场手段，正确处理城市基础设施服务价格问题，让投资者有钱赚、有预期，积极引导民间资本参与城市公用设施等领域的投资运营。二要用足用好中央政府关于完善财政转移支付体系、建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制等政策，逐步实现财权和事权的统一。三要紧紧抓住允许地方政府发行市政债券的机遇，创新融资工具，拓宽城市建设融资渠道。四要抓住政策性金融机构改革的机遇，发挥好现有政策性金融机构、城市基础设施和住宅政策性金融机构的作用，争取更多的规范透明、成本合理、期限匹配的融资服务。五要抓紧研究建立地方税体系带来的机遇和挑战，把利化大、把弊化小，逐步建立地方主体税种，构建合理、稳定的资金来源。

创亮点：打造三大特色

打造体现生态文明的美丽特色。推进生态文明建设在浙江城市化发展中的生动实践，就是要把生态文明的理念、原则和目标融入城市化发展全过程，坚持“绿水青山就是金山银山”、“山水林田湖是生命共同体”，充分发挥浙江生态优势，积极建设美丽城市、美丽城镇、美丽乡村，倾力打造具有浙江特色的“美丽城乡体系”，最终汇聚为人人向往的美丽浙江。从宏观层面讲，要抓好两件事：一要完善空间开发格局。坚定实施主体功能区战略和环境功能区划，划定并严守森林、湿地、物种等生态红线。优化开发区要停止对耕地和生态空间的侵蚀，开发活动主要依靠建设用地存量调整解决；重点开发区要坚持集约高效开发；限制开发区要坚持点上开发、面上保护方针，有限的开发活动不得损害生态系统的稳定性和完整性，坚决叫停开山劈地等的不正确做法；禁止开发区要令行禁止、停止一切不符合法律法规要求的开发活动。二要健全空间规划体系。理清主体功能区规划、城乡规划、土地规划、生态环境保护等规划之间的功能定位，把全省作为一个大城市来规划，在市县层面实现“多规合一”，一个市县一张规划图，一张规划图管长远。从微观层面讲，要管好“两头”：一头建设美丽城市。认真总结推广杭州等地建设美丽城市、美丽县城的成功经验，积极倡导生产美、生活美、生态美，“让城市生活更美好”。二头建设美丽乡村，认真总结推广安吉、永嘉等地建设美丽乡村的成功经验，深化“千村示范、万村整治”工程，全面改善农村生产生活环境，“让乡村生活更生态”。

打造尊重历史传承的文化特色。在加快建设物质富裕精神富有现代化浙江的新阶段，我们的城市化必须把历史文化传承摆在更加重要位置。一要发挥城镇规划的引领作用。在规划中彰显地域历史文化内涵，注重维护城镇原有的路网格局和街巷肌理，注重在建筑风貌中延续城镇的历史文脉，注重处理好旧城保护和新城建设的关系。二要注重保护乡村文化。乡村文明是中华民族文明史的主体，村庄是这种文明的载体，耕读文明是我们的软实力。要尽可能保留村庄原貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件，让散落在乡村的历史碎片能够为我们留住历史记忆。三要合理利用文化资源。深入挖掘城镇文化内涵，适度开展文化遗产的保护性开发，整合城镇自然山水、乡村风情等，大力发展旅游业。

打造基于自然人文的建筑特色。建筑是融合自然生态和人文历史的直观载体。好的建筑风格，给人以自然的美感、历史的记忆、地域的特写，应组织高层次、高规格、高水平的研究力量，结合各地的有益探索，展开扎实深入的研究。形成具有浙江特色的建筑风格，应该关注三个基本面：一是基于自然环境，尊重自然、顺应自然，与“诗画江南、山水浙江”相匹配。二是基于历史人文，尊重文化轨迹、风俗习惯，与历史名城、吴越文化相契合。三是基于生态理念，坚持节能环保低碳，运用现代材料、现代技术，开创集约、智能、绿色、低碳的新型建筑风格。

浙江省委政研室