关于“建立继续教育学分积累与转换制度”的实践解读

□李 斌 曾青云 张 坤

党的十八届三中全会《决定》关于“试行普通高校、高职院校、成人高校之间学分转换，拓宽终身学习通道”的要求阐明，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出的“建立继续教育学分积累与转换制度，实现不同类型学习成果的互认和衔接”发展目标，不仅是决定我国继续教育改革成败的历史抉择，更是一种反映民心、注重民生、倡导民主的社会工程。 以此为基点，本文尝试通过把握继续教育学分制度发展的趋势性、解读继续教育学分制度改革的必然性、 诠释继续教育学分制度创新的可行性，为我国“建立继续教育学分积累与转换制度”寻求可能之路径。

一、“建立继续教育学分积累与转换制度”的基本趋势

建立继续教育学分积累与转换制度，既是社会发展的必然要求，又是各种惯性问题与深层矛盾纠结的浮显。这种必然性与曲折性、必要性与复杂性、必由性与长期性的重迭与同轨，构成了我国继续教育学分积累与转换制度建立的现实状况与未来走势。

（一）必然性与艰巨性同行的态势

必然性与曲折性同行，作为我国继续教育学分积累与转换制度建立的常态之势，至少表明了两层意思。 一是时代使命重大而任务艰巨。 学分制度建设既承担着国家开发利用人力资源，甄别与选拔人才、培养与配置人才的时代使命，又肩负着根本性改变无序竞争、不同证书发放和使用的相互排斥等现实难题的社会责任。 这种使命与责任的重合，又使得建立继续教育学分积累与换转制度任务更为任重道远。 它不是对继续教育的某些类型（如函授教育）、某些层次（如社会高端培训）、某个范畴（如成人学历教育）进行的局部变革，而是对所有继续教育学习成果的认证标准、认证制度、认证机构、认证评价体系进行整体性的格局重布、 架构重整、程序重续。这种改革的要求之高、涉面之广、任务之重是国内其他类型教育不可比拟的。

二是社会期盼亟切而阻碍重重。 现阶段，社会和广大学员对解决继续教育职业证书应用范围窄，考试证书社会认同度低，证书普遍效用力弱，学习者精神与经济负担增加等等问题的呼声很高，期望很大。 而这种呼声与期望却不得不面对重重阻碍，其中的最大阻碍，便是长期制约继续教育发展的现行体制。“过度集权”使学分制度难以成为一种民主程序，“行政本位”又使学分制度难以聚为一种民生工程，“部门分割”更使学分制度难以孕育为一种民心所向。尤为严重的是，在现行体制下，政府部门的继续教育职能出现了严重异化。一些地方政府把对继续教育的“统筹兼顾、宏观调控”异化为“分而治之”或“划地为牢”的条块分割式行政管理，许多政府部门蜕化为继续教育的“利益主体”或是“寻租主体”的现象屡见不鲜，导致许多改革在启动时轰轰烈烈，初期也一度进展顺利，但改革一旦涉及到体制问题，触及到政府部门利益，便不得不另辟蹊径，结果大都不了了之。 这种状况的蔓延，必定大大增加建立继续教育学分积累与转换制度的难度。

（二）必要性与复杂性并存的特征

必要性与复杂性并存，是我国继续教育学分积累与转换制度建设的主要特征，它反映了两个方面的问题。 一方面，我国继续教育创新的深化与内部关系的复杂。我国继续教育创新已进入了一个由外力推动向内力驱动转移的新阶段，创新过程中系统内部各种要素的相互和谐、 各种关系的相互协调、各种力量的相互平衡，已成为推进建立学分积累与转换制度的正能量。但继续教育内部关系又是如此复杂，既涉及到不同类别（成人学历教育与非学历教育、职业教育与培训教育、企业成人教育与农村成人教育等）之间的关系、又关联到不同层次（中、高等成人学历教育，初、中、高级社会证书考试等）之间的关系，还连接到不同机构（政府部门、普通高校、企事业单位、社会机构等）之间的关系。 更致命的是，在我国目前普通高校分层次、成人学习分类别、社会考试分行业、职业培训分项目的背景下，其内部关系复杂性绝非“犬牙相错”可以形诉。而要把这些关系聚焦为建立学分积累与转换制度的内力，其难度就可想而知了。

另一方面，党的教育方针发展与外部关系的缠结。 进入新时期，党从战略的高度对教育思想进行升华与创新， 在提出了“科教兴国”、“人才强国”、“全面实施素质教育”等一系列国家教育发展战略，继续教育学分制度建设再也不是一种单一教育变革活动， 而是我国继续教育从学校教育向社会教育、由阶段教育向终身教育变迁过程中的各种外部关系的大调整。然而，我国继续教育已镶嵌于社会、经济、政治、文化之中，在它与其他社会系统之间，既有相互依存与相互浸润的协作关系，又有互利互惠，甚至互为对手的利益关系。可以想象，所有这些关系的盘根错节， 不仅有牵一发而动全身之纠结，更有投鼠忌器 之讳避， 且所有这些关系都是继续教育学分制度建设无法回避或不可或缺的条件与环境。 以至可以断言，调整好继续教育的各种外部关系，实际上是一种比建立学分制度本身还要艰难百倍的任务。

（三）必由性与长期性共进的走向

必由性与长期性共进，当是我国继续教育学分积累与转换制度建立的基本走向，它主要摆明了二种情境。 一是规律使然而理论创新滞后。 建立学分积累转换制度既反映了继续教育内部诸因素之间、继续教育与其他事物之间的内在关系，以及继续教育发展变化的必然趋势；又体现出继续教育服务社会经济发展的本质属性，而这种规律探索的过程实质上也是一个理论创新过程，它既要对学分制度建设的思想体系进行系统梳理，充分阐释它的本质何在、个性何在、目的何在、功能何在、关系何在等核心问题，为未来学分制度改革提出理论畅想。为之，又要细腻解读学分制度建设的主体架构、 格局分部、内涵要素、运行机制、行为方式，并真实展示这些根本要素的边界意义，为现在和将来学分新制度建设提供实质性指南。 但迄今为止，我国还没有那种社会教育理论有此涵盖，理论创新就成为改革的首要任务。 而认识论声明，理论创新决不可能一蹴而就，定然是一个波浪前进和螺旋上升的长期反复过程。

二是改革路径明晰而实践探索困顿。 实践佐证，现时继续教育各种深层问题浮现与矛盾激化都与学分制度缺陷有关联。 这些缺陷，对外影响继续教育社会信誉，损害广大学员利益，对内制约改革的层次水平，蔽塞改革成果的推广普及，以至建立新的学分制度就成为疏通改革发展路径的重点工程。自上世纪末起，与之相关的课程互认试行、证书互认推进、学分银行建设等改革没有停过，也取得了一些成果。但迄今为止，无论是课程互通试验、证书互认推进，还是学分银行建设等等探索，总体还浮在水面上，普遍存在着项目多而成果少，形式多而实效少、宣传多而认同少、即兴多而持久少等现象。 这与 《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》通过“建立继续教育学分积累与转换制度”， 所表明的国家深入推进继续教育改革的决心与意志相比较，就显得距离甚远。 而改革的经验与常识也印证，改革一旦进入纵深区，其艰巨性与复杂性将呈几何级数增长，这必将又是一个充满坎坷与阵痛的漫长过程。

二、“建立继续教育学分积累与转换制度”的存在问题

我国继续教育学分制度的改革与创新还处于肇基阶段，不仅对建立新型学分积累与转换制度的内在关系认识尚处初级阶段，还面临着许多的现实困境和认识问题。

（一）制度建设的认识论问题

2010 年上海市率先在继续教育领域试行学分互认，且试点设立“学分银行”之后，引爆了继续教育学分制度改革热潮。 粗看起来，有政府部门的大力支持、社会各界的高度关注，相关研究的纷纷跟进，行业内的积极响应，可谓轰轰烈烈。但实际成效却差强人意，仍停留在核算记录学分、开设选修课等初始阶段，甚至是“纸上谈兵”的“科研”阶段，并未进入到教育理念重塑、办学体系重建、社会资源重整、育人模式重构等深层环节。在某种意义上，这些问题是对“建立继续教育学分积累与转换制度”缺乏“质”的认识的因果。

这种“质”的认识不足，主要混淆了学分制度与学分银行关系。 在市场经济条件下，我国各类继续教育学分的层次与适用范围， 国家并没有统一规定， 是由考试主考部门或办考机构自行拟定的，且每种学分所获路径差异巨大，内涵的“含金量”也相差悬殊。 在此复杂情形下，亟待建立一种既符合继续教育发展规律，又能凸显其本质属性，同时具有指导性、 权威性且规范统一的国家证书认定制度，以期在顶层设计上对继续教育所有类别的学分，制订统一而规范的刚性标准和认定原则。 而《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010—2020 年）》提出的“建立继续教育学分积累与转换制度”的目标，就是这种社会吁求的正向回应。 而一些人却把“学分银行与学分银行制度”等同起来，忽略了两者之间“质”的差别，无限放大“学分银行”作为学分认定转换平台的作用，误认为学分银行与生俱来就有着“无论是学历教育、非学历教育，还是技术技能培训、职业能力提升等一系列学习方式，都能按统一标准将所学内容换算成相应学分存入，等到需要的时候再将学分提取出来， 转换成对应的资格证书”的功能，却不知这种“按统一标准换算学分和转换证书”的功能，正如经济领域中的银行的“货币转存”功能是“国家银行制度建设”的因果一样，必定是国家继续教育学分制度的构建与创新的使命展现与责任赋予，否则设建设继续教育学分积累与转换制度的支撑， 学分银行的建设只能是镜中之花，艳而无实。

（二）制度建设的方法论问题

在我国继续教育学分制度改革实践中，一些人对以何种方法 “建立继续教育学分积累与转换制度”存在误判，主要表现为对学分制度建设的上下关系失察。

学分制度建设中，一些人只对“从下而上”关系情有独钟，一味地把“学校（行业）是学分制度建设的主体”作为制度建设的主要行为取向，把地方试点或机构试验作为学分制度建设的主流行为，把重心放在了诸如， 促进各办学机构之间的沟通与连结， 协调不同办学机构的改革要求与目标， 调动改革队伍的积极性等方面，而缺乏从整个系统出发去思考改革的视野，难以把庞杂而又复杂的各种关系全部放置于学分制度改革的整个架构中去匹配协调，难免出现建设行为的随意性、建设方式的陈旧性、建设工作的重复性、建设过程的反复性等问题，严重滞后了我国继续教育学分制度改革进程。

“上下结合”关系，强调以政府为主导的自上而下顶层设计与行业机构为主力的从下而上改革探索的轨迹重合。尽管继续教育学分制度建设是大势所趋与民意所向，但作为一项社会实体工程绝非是继续教育之家事，无论是从其所处社会地位、所涵职能范畴、还是从国家法律法规上看，继续教育既无资格也无实力，以一家之力来承担完成如此庞杂的社会工作， 只能是在国家相关法律制度的框架内，在政府的组织实施下，在与社会方方面面的“战略配合”和“战役协作”的空间中行进。 但不少人却对这种“上下结合”关系反应淡漠，尤其是对至为关键的自上而下顶层设计上，国家法律制度推进与学分制度建设之间、政府部门和行业机构之间，甚至出现了上下信息不对称， 上下协作脱节的问题，政府职能作用弱化乃至虚化，造成学分制度建设所必要的法律、法令、政策供给严重不足，使学分制度建设常处于一种“面面俱到”又“面面不到”的窘境。

（三）制度建设的实践论问题

一个时期内， 一些人认为国外尤其是欧洲，学分制度建设起步较早， 不仅相关理论体系较为完善，且实践成果相当明显。 其中1979 年，欧洲国家更新的《里斯本公约》，以及之后启动的“博洛尼亚进程”所产生的社会效果，对中国继续教育学分制度改革有着不可或缺的借鉴甚至复制意义。这些观点一度使社会上要求借鉴甚至援用国外学分制度的呼声高涨。从表面上看，这些观点看似道理充足，细查之下却又疏漏颇多， 反映出人们对如何推动“建立继续教育学分积累与转换制度”的实践困惑。

疏漏一，对国外学分制度的局限认识不足。 欧洲等地区所推行学分制度仅限于高等教育，主要目标是建立一个包含47 个欧洲国家在内的统一的“欧洲高等教育空间”，其中虽然包括成人高等学历教育，但并不涉及继续教育的其他领域。尽管《博洛尼亚宣言》中提出了在欧洲范围内推广和使用统一的学分系统去覆盖终身学习各种教育活动，但只是一种理想蓝图并不是成功经验，对我国继续教育学分改革的借鉴意义不大。 而我国“建立继续学分积累与转换制度”则是要直面继续教育“形式多元、需求多样、层次多类”的国情，全域性的解决诸如：在什么原则下学分积累才是最好的学习成效安排？在什么样的标准下学分转换最能体现不同类型学习的本然价值等等瓶颈问题。

疏漏二，对国外学分制度的要害把握不准。 尽管《里斯本公约》等国外学分制度，实现了从“学历等值”到“学历认可”的跨越，消解了各国教育体制和传统的差异，但它却是以“没有实质性差异的学历”为前提的。换而言之，如果不同学历之间存在实质性差异，就很可能无法跨越了。而我国“建立继续学分积累与转换制度”，则反其道而行之，就是要在普通高校、高职院校、成人高校之间学历属性差异巨大，尤其是继续教育考试证书多样与学分性质多元的国情下，本土化解读不同类别的学分积累要在怎么样的范围内或达到什么样的程度才有利？不同层次的学分转换要在什么样价值均衡平台上或什么样交接模式下才合理？等等最有根本意义的问题，所面临的难度与深度是国外学分制度无法比拟的。

三、“建立继续教育学分积累与转换制度”的些许思考

上述问题表明，“建立继续教育学分积累与转换制度”是一项宏大社会工程，挑战与机遇、困难与发展共鸣其中， 需要人们在深度反思过去的同时，严肃思考建立这种新型学分制度的多种可能与多相路径。

（一）构建一体化的社会考试体系

构建一体化的继续教育社会考试体系，对继续教育学分积累与转换制度建设具有战略意义。可以说，这种一体化社会考试体系，不仅是“建立继续教育学分积累与转换制度”的本根土壤，也是所有类型教育学分制度改革与创新的前提。以往继续教育在举办各类社会证书考试时，只抓住了考试形式的多样性，而忽略了考试成果的社会性，以至构建一种一体化的社会考试体系已成继续教育创新和广大学员的强烈呼唤。

从管理学意义上说，“坚持三个统一”是一体化社会考试体系最为重要的支撑。 细而数之，一是坚持社会考试管理一体化。 国家设立“全国继续教育社会考试推进委员会”作为继续教育社会考试最高决策机构，下设专业的行政管理机构负责具体工作的实施，在省、地（市）县级人民政府设立相应机构，形成层级性的一体化管理组织体系。对继续教育业内的不同形式、不同层次、不同行业的社会考试进行统一的统筹规划与规范管理，为新型学分制度建设夯实组织基础。 二是坚持考试程序一体化。 国家本着教育公平原则，在对继续教育各类社会考试的历史沿革、类型层次、组织形式、证书用途等进行严谨描述的基础上，对各种考试的开考时间、操作步骤、考试规定等等主要环节，做出既符合考试要求又富有指领性的安排，改变过去各类考试分属管理部门的不同，所导致的考试时间冲突，考试内容重复、考试难度差异的不协调格局，提高社会考试的整体信誉和各种考试的办考水平，为新型学分制度建设提供实施保障。 三是坚持考试证书一体化，包括证书编号一体化、证书印制一体化，适用范围一体化，其中最为重要的是适用范畴一体化，每一种考试证书的适用范畴，不应再由行业、主考机构或地方政府来确定，而应由中央政府在进行明确与划分，切实解决广大考生民生问题。

（二）构建权威化的学分评价机制

建立权威性学分评价机制，是建立继续教育学分积累与转换制度教育的关键所在。这种特定的权威性评价机制构建路向有二：首先这种权威性来自“政府主之、社会辅之”的架构模式，是政府部门在经过复杂而艰难的自我反思与自我跨越过程后，以“勇敢的政府”和“有责任的政府”、“高效的政府”的形象、 承担起新型学分评价体系的主体结构规划、分布层次设置、内容方式确定、实施行为选择的责任，实现自身使命的回归、职能的回归。其中最紧要的是，中央政府要在顶架与底层相通、现在与未来相兼、制度与法律相依的原则下，根据考试难易程度、学员资源投入大小、社会作用高低、运用范围宽窄等等要素， 制订出 《国家继续教育学分认定标准》、《国家继续教育学分转换细则》 等系列权威政策，出台《国家继续教育法》、《国家终身教育法》等国家基本大法，在政策指导性与法律强制性的相互辉映下，真实展现继续教育学分积累与转换制度的本质、功能、目的、个性等等要素内核，在全社会范围内形成一种自愿的服从和支持。

诚然，这种权威性还源于自身“刚性主之，柔性补之”的实施方式。 它突出继续教育学分评价体系作为国家政策工具的“政策评价体系”的定位，在方向引导、分类指导、定量为主、定性为辅的原则下，强调评价主体、评价标准的一元化，实现评价指标、评价原则的刚性设计，追求评价范畴、评价模式的硬约束。 同时，它又充分考虑不同地区的继续教育之间、不同类型的继续教育之间，在历史、人文、特色、影响和作用等方面的差异，允许不同地区在一定范围内，由省级人民政府根据当地继续教育发展的状况，对评价体系某些方面进行微调、补充，以最大限度激发全社会和广大人民群众参与继续教育的热情，使继续教育学分积累与转换制度成为一种让学习型社会和终身教育具有可操作性的制度。

（三）建立一元化的学分转换系统

建立一元化学分转换系统，是继续教育学分积累与转换制度建立的核心话语。 可以说，由多样向单一发展，由分散向统一发展的集中统一性，既是建立继续教育学分积累与转换制度的客观要求，也是所有学分制度推行的必然趋向。其中，“学分转换媒介的唯一性” 是这种一元化系统最有价值的概念。 它要求在学分转换过程中，应由国家指定一种经济学意义上的“学分元”作为转换的一般等价物。国家组织专门机构对“学分元”基本单位进行价值量核定，核定后的“学分元”是学分转换的唯一法定媒介。 国家还可依据“权威性继续教育学分评价体系”，对继续教育业内的不同层次学历证书、不同岗位职业资格证书、不同行业职业技术证书、不同类别社会考试证书等，进行合理的分值评估和系数权重， 使每一种证书都有最接近本然价值的标准分值，使每一个学员都明了，要获得或换取一张心仪证书需获得多少分值，需要参加那些考试才能获得这些分值。

当然，“学分转换平台的独立性”是这种一元化系统最为重要的支撑。它主张学分转换应是一种不可随意替换、不受利益冲击、不受人为干扰的国家专项设置与垂直管理的学分对接系统。在这个系统内，所有参与不同类别继续教育的学员都有独立帐号， 学员每获得一种证书就会自动折算为相应的“学分元”值数。只有国家（中央政府）才拥有学分转换的决定权与修订权，省级地方政府只有学分转换的注录权与推荐权。 同时，这个平台似用二次转换形式进行学分转兑，第一次转换为学员所获证书转换为相应学分值，第二次转换为学员学分值积累到一定量后，可再转兑自已所需的其他证书。 值得注意的是，这种二次学分转换形式，只以国家所颁发的有效证书为主要对象，而数量众多且杂乱无章的社会机构或行业所发的证书则不在其内，此外也不涉及那些名目繁多又难以折算的课程考试与实践学习的学分转换。 惟有如此，学分积累与转换制度才可能兑现为社会和广大考生之福祉。

[1]习近平.全面贯彻落实党的十八大精神要突出抓好六个方面工作[J].求是，2013(1).

[2]十八届三中全会中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[Z].2013.

[3]中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定[Z].2011.

[4]中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要[Z].2011.

[5]国家中长期教育改革和发展规划纲要[Z].2010.