浅论我国环保NGO的发展与公共服务

刘杰 刘晓晓

摘 要： 现代社会发展要求更多社会组织的参与，并且一些社会组织因自身优势在公共服务中发挥了重要作用，其中以环保NGO的发展与在公共服务中力量尤为典型。本文侧重从公共服务领域的新变化——环保NGO的加入为出发点，分别从环保NGO的发展、其在公共服务领域中的作用和出现的问题等内容展开论述，凸显环保NGO的巨大作用。

关键词： 环保NGO 发展 公共服务

一、引言

随着我国改革开放特别是社会会主义市场经济体制的不断完善与发展，政府从一部分社会领域的放手或者直接退出形成了以环保NGO为典型的一大部分民间组织产生和发展的前提与有利条件。信息技术的发展，日益增强的公民自治意识为民间组织的发展提供了良好的外部环境。面对人类过度发展造成的环境与资源的巨大压力，十几年来，我国的环保NGO得到了前所未有的发展，并且已成为我国环保事业中一支重要的组成部分，在一些公共服务中发挥巨大作用。

二、概念

（一）环保NGO

NGO，英文“non-government organization”的缩写，又称非政府组织，指在特定法律系统下，不作为政府部门的协会、社团、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人，不以营利为目的的非政府组织。NGO不是政府也不是经济体，其原动力既不是权力又不是经济利益，而是志愿精神。而以环保为目的开展活动的组织就是环保NGO。环保NGO也叫民间环保组织或环境NGO，中华环保联合会对环保NGO的定义是以环境保护为主旨，不以营利为目的，不具有行政权力并为社会环境提供环境公益服务的民间组织①。

（二）公共服务

公共服务指政府或NGO等公共部门及部分私营部门为满足社会公众的需求，维护公共利益，依法进行公共物品生产与供给的行为。其具有供给主体多元化、服务对象普适性、价值追求公平公正和服务内容多样性等特征②。特别要注意的一点是狭义的公共服务不包括国家从事的经济调节、市场监管、社会管理等一些职能活动，这是由于这些政府行为的共同点，是它们不能使公民的某种具体的直接需求得到满足。

（三）环保NGO与公共服务

我国环保NGO在最近十几年的发展中，在环境保护方面发挥越来越重要的作用，已经成为政府管理环境问题，促进公共服务发展的推动力量。环保NGO主要通过以下两个方面活动参与公共服务建设：一方面是积极主动地倡导公众参与环保活动，在这个层面上主要以宣传和环境教育为主，另一方面是开展政府和社会监督，影响政府环保政策的实施与执行，通过环保NGO的努力为祖国环境政策建言献策。以环保NGO本身的发展和贡献为出发点，我国环保NGO对政府环境政策的影响力越来越大，同时环保NGO的活动内容和形式涉及的公共服务范围越来越广。

三、我国环保NGO的发展与公共服务

（一）我国环保NGO的发展

我国环保NGO主要经历了以下三个阶段：

1.兴起阶段（1978—1994年）：1973年，我国第一次召开了全国环境保护会议，标志着我国环境保护事业的起步与发展；1978年5月，中国环境科学学会成立，这是最早由政府部门发起成立的环保民间组织；在1989年10月，《社会团体登记管理条例》的公布，这为环保NGO的合法性提供了制度上的保证和支持，中国民间组织管理逐步纳入法制化轨道；此后，继1991年的辽宁盘锦市黑嘴鸥保护协会注册成立，1994年“自然之友”在北京注册成立后，一大批环保NGO如雨后春笋般成立。

2.发展阶段（1995—2005年左右）：1995年，北京召开并举办了“非政府组织论坛”，由此NGO的概念和价值得以迅速传播，并且点燃了一些人在国内创办类似于国外NGO组织的热情。同年，“自然之友”组织发起了保护滇金丝猴和藏羚羊行动，这是我国环保NGO从公众关心的物种保护入手，发起了一系列宣传活动，树立了环保NGO的良好公众形象。2002年8月，由14名环保人士代表组成的中国民间代表队第一次参加了在南非约翰内斯堡召开的联合国可持续发展世界首脑会议，由此我国环保NGO第一次亮相世界舞台。我国环保NGO取得了一定的发展。

3.逐步成熟阶段（2005年以后至今）：2005年的“26度空调”行动，让多家环保NGO开始联合，为实现环境与经济发展目标一致行动，由此中国环保NGO已进入合作时代。与此同时环保NGO活动组织领域从早期的环境宣传及特定物种保护等，逐步发展到组织公众参与环保，为国家环保事业建言献策，开展社会监督，维护公众环境权益，推动可持续发展等诸多领域。由此种种可见，环保NGO正以强大的生命力不断壮大和走向成熟。

（二）我国环保NGO的数量

2008年中国环保民间组织调查发现，中国环保民间组织总体数量比2005年增加了771家，截至2008年10月，全国共有环保民间组织3539家（包括港、澳、台地区）。其中，由政府发起成立的民间组织1309家，学校环保社团1382家，草根环保民间组织508家，国际环保组织驻中国机构90家。从以上数据来看，我国环保NGO呈不断发展壮大的态势，展现出我国环保NGO积极向上的发展态势，进一步促进我国社会体制的进一步完善和社会主义民主社会的构建。

（三）我国环保NGO在公共服务中的巨大作用

1.环保NGO是环保问题得以解决的催化剂

我国环保NGO虽然因为一些原因发展得并不成熟，但在解决我国环保问题上愈发展现了强大的生命力和魄力。

环保NGO通过应用专业知识和沟通渠道等方法对国家环境政策的制定和实施进行监督，并且促进了一些环保问题得以及时解决。环保NGO通过对重大环境问题的调查分析，给政府部门建言献策，促进政府决策的科学化和民主化。如2008年8月底以“自然之友”等环保NGO通过发挥自己的监督权保证了环境政策的实施——著名造纸企业印尼金光集团下的一家公司——金东纸业股份有限公司寻求A股上市被多家环保组织阻挠，自然之友等6家环保NGO联名上书国家环保部，主要提及此次申请上市的金东纸业及其下属控股公司共约7家企业在2005年8月到2008年7月共发生8起污染事故等违法违规的行为，建议“暂缓批准”其上市，进行环保审查。

2.发挥我国环保NGO的“桥梁”作用

政府和企业通过向环保NGO购买服务，一方面可以达到环境治理的目的，减轻财政负担，有利于促进整个社会发展和企业形象提升，另一方面对于环保NGO而言通过购买服务而增强自己进行环境治理的资本和能力建设，是一种互利共赢的合作方法。而且环保NGO让个人参与环保活动有了渠道，环保NGO产生于民间、成长于民间，贴近群众，为群众和个人参与环保事业大开方便之门。由此可见环保NGO在进行环境治理活动中的桥梁作用，使政府、企业和社会群众更好地参与治理环境承担了“桥梁”作用，政府、企业和群众通过这个“桥梁”参与环保建设，如此可以更好地进行环保活动。

此外，环保NGO充分发挥及时性、灵活性的特点，在应对一些环境问题时可以优于政府和市场处理一些环境问题，做出及时反馈，使环境问题得到一定的遏制。

（四）我国环保NGO在参与公共服务建设过程中的一些问题

1.我国环保NGO外部环境问题

（1）环境方面的法律法规不健全。目前我国还没有相关法律保证环保NGO存在的合法性和权利实施。而且我国现行法律中没有规定NGO的诉讼权利，公民也没有起诉的权利，环保NGO只能以社会团体的身份支持公民诉讼，这就在很大程度上不利于环保NGO的一些能力发挥，至于其他法律法规方面多多少少存在一些问题。

（2）部分地方政府或企业不支持。环保NGO以环境发展为首要目的的活动势必会受到一些诸如与部分地方政府片面追求经济发展而发生冲突，受到当地政府的制约或限制。部分地区的企业为追求经济发展而不惜以牺牲环境为代价导致环保NGO在进行活动中受到阻碍，限制环保NGO更好地进行环境事务管理。“怒江大坝”实践就是一个典型案例。

（3）公众环保意识不强。一些群众的环保意识不强，乱扔垃圾等现象依然没有遏制。由于中国现在是发展中国家，一些群众依然认为以牺牲环境换取经济增长的做法是理所当然的。环境NGO的发展离不开公众的参与与支持，从这个角度讲是影响我国环保NGO发展的制约因素。

2.我国环保NGO内部环境问题

（1）我国环保NGO面临自身能力不足的状况。这一点从组织人员构成和环保NGO的活动内容大部分局限于宣教这个层面来讲可以看出我国环保NGO自身能力建设有待进一步加强。面对大型国际NGO的专业化与职业化，我国NGO的人力资源不足、专业人士匮乏是既成的事实，而且一些NGO没有专门的成员培训机制，有时因为种种原因会造成一些资源浪费。我国环保NGO加强自身能力建设尤为重要。

（2）资金不足。这是我国绝大部分环保NGO面临的窘境，这与其外部环境的影响和自身能力建设不足相关。我国一些环保NGO主要靠国际上一些组织的资金支持，还有一些通过购买政府或企业的项目进行环境建设活动。总而言之，我国环保NGO的发展部分程度上由于资金不足出现了许多问题。

四、结语

中国的环保NGO在发展过程中，既有有利的一面，即作为解决环境问题的重要力量，随着社会向着环境友好型发展的必然趋势一定会存在许多发展机会，“十二五”规划提出的“社会管理创新”包括管理体制、社区建设、社会组织、社会机制和重大社会问题等五个方面的改革创新，其中加强社会组织建设、完善扶持政策、推动政府部门与社会组织在多领域的合作是重要内容之一。但是“路漫漫其修远”，由于环境本身的特性加上当前环境的破坏之严重和恢复之困难导致我国的环保NGO“任重而道远”，且在这一过程中我国环保NGO应努力加强建设，以期发挥更重要的作用。

注释：

①中华环保联合会.中国环保民间组织现状调查报告，http：//www.8264.com/19851.hhn1.

②胡永佳.环保NGO参与政府公共服务的困境与对策研究[D].南京理工大学，2013.

参考文献：

[1]中华环保联合会.中国环保民间组织现状调查报告，http：//www.8264.com/19851.hhn1.

[2]胡永佳.环保NGO参与政府公共服务的困境与对策研究[D].南京理工大学，2013.

[3]中华环保联合会.2008年 环境蓝皮书 中国环保民间组织发展状况报告.

[4]吴慧.我国环境NGO的发展与完善策略研究[D].中国海洋大学，2010.

[5]曹宏，安秀伟.中国环境NGO的发展及其环保实践能力分析[J].山东社会科学，2012，09：182-185.

[6]马国栋.中国民间环保组织发展现状及分析[J].学会，2006，09：20-23.

[7]鞠占杰.我国民间环保组织的现状及未来发展问题探讨[J].环境保护与循环经济，2011，07：70-73.

项目来源：中国矿业大学（北京）大学生创新实践项目。