打破区域壁垒探索全域审批制度

项伟胜

打破区域壁垒探索全域审批制度

项伟胜

行政审批制度改革是新的历史时期突破制度束缚、激发发展活力的重要手段，也是释放改革红利、加快经济转型升级的内在要求。改革开放30年来，行政审批工作一直伴随着市场经济的发展和人民群众生产生活的需要不断改革完善，在管理社会事务、增强经济社会发展内生动力等方面发挥着重要作用。每一轮的行政审批制度改革过程，就是释放经济活力的过程。因此，行政审批工作必须要不满足现状，从政策、法律、区域实际等各方面考虑，因地制宜进一步改革完善，凡是有利于群众办事、有改革空间的，都应当不遗余力地推进。

鹿城探索实践

鹿城区是温州市的中心城区，是全市人流、物流、信息流的密集区域，虽然区域面积只有294平方公里，但城区总人口达到130多万。鹿城区还是全国民营经济的发源地，市场经济非常活跃，东西部人口交替流动极为频繁，按照现行的行政审批制度，群众办事无论远近一般只能到行政审批服务中心集中办理，区审批服务中心近三年来每年办件均在8万件以上，工商、城管与执法等重要窗口日均达到百余件，群众办事不但舟车劳顿，而且由于办件量大而集中，排队等候现象普遍。为进一步减轻群众往返成本，提升行政审批服务效率，鹿城区围绕群众就近申请、站所就近受理、项目就近核查的“三就近”原则，从2013年下半年开始，在食品药品监管系统试点全域审批制度，2014年开始予以推广，对专业性不强、面向广大群众、量大面广的一般性项目模拟银行网点的受理模式，充分利用各个站点资源，交叉实施业务受办理，群众办事只需就近到相应的职能部门基层站所办理即可，其他工作均通过内部流转办理。该项制度推行以来，已办理全域审批事项3800多件，行政审批效率提高50%以上，平均每个办件节省时间2天、节省申请人往返路程2-3公里。主要做法有：

实施增点扩面，变一处受理为全域联动。按照“化整为零、联网共办”的思路，将原先集中行政审批的业务化整为零，分解到各个基层站所和便民服务中心。针对设有基层站所的行政审批单位，依托基层站所增设审批受理厅，让申请人可以就近在基层站所提交审批申请；针对没有基层站所的行政审批单位，依托各个街镇的便民服务中心，设立代办服务窗口，受理审批事项。全区各个审批部门在坚持不增加机构人员和基层经费投入的前提下，均构建了以审批服务中心为总牵头，各个基层站所和街镇便民服务中心分散承担办件业务的新格局，可直接到基层就近办理的事项达到95项。以餐饮服务证许可为例，比如陈某住鹿城区仰义街道，但在该区滨江街道开设餐饮店，需要办理餐饮服务证，他可以到区食品药品监管局的任何一个站点办理，受理、核查、备案、审批、发证均通过内部流程解决。目前全区每个工作日平均受理餐饮服务证许可申请13.6件以上，每件需25分钟，如果集中在区审批服务中心办理共需5个小时，群众排队等候1个小时以上的概率非常高。实施全域审批制度后，分散到各个点办理，基本实现随到随办。

畅通信息网络，变单向指令为多点流转。加大网络建设，建立内部流转的高效纽带，促进各受理点之间、受理人与现场审核人之间相互联动，改变过去各站所只接受审批服务中心指令的模式。一方面通过内部网络加强联通，另一方面通过微信平台加强联通，使每个站点都可以进入审批程序。受理人员完成受理后，直接将申请人相关信息传递到审批中心备案，审批项目属本站所区域的直接将信息传递给外勤执法人员，第一时间进入实地核查程序，不属于本站所区域的，立即传递到承办单位，对申请人来说，无需反复上门对接。

坚持重心下移，变一线监管为审管并重。在强化基层站所一线监管职能的同时，增加审批服务功能，纳入审批服务流程，改变基层站所只负责监管不参与审批的局面。各行政审批单位在保留最终审批权的基础上，根据实际将行政审批受理和审核的权限下放至基层，包括业务受理、现场核查、证件发放等职能全部授权到位，确保受理、现场审核、发证都能在各站所完成。比如区食品药品监管局将餐饮服务许可受理、现场审核、发证等权限都授予站所，最终审批通过内部流程完成，当事人在其任何一个站所都可以申请办理，餐饮服务许可原本最快需要12个工作日才能完成，现在只需8个工作日。区公安分局借助公安“网上办事大厅”系统平台，将办事大厅延伸至社区便民服务中心，将法定依据、办理条件、办理流程、申报材料、收费标准、办理时限等内容全部在“温州公安网上办事大厅”公开，让社区便民服务中心成为公安申请事项的宣传和办事阵地，实现网上咨询、申请、预审和受理。

推行需把握重点

鹿城区的探索实践仅仅局限于一个县域范围内。从长远看，全域审批制度还可以扩张到跨市、跨省、跨部门，只有这样才能真正达到银行网点服务一样的效果。为此，还需要加强以下重点工作：

建立便捷高效的网络。完善内部网络联接。对公安、消防等本部门已有比较完善系统网络的审批单位，强化各受理点之间的网络连接，以单位的公共平台为基础，实现联网审查、业务转办。搭建网络平台。对没有系统网络平台的单位，通过各类简单便利的网络软件、办公软件、传真等形式实现相互连接，健全各受理点之间的联络体系。创新微信工作法。在一个小的县域内，可以微信平台为工作载体，受理人员完成受理后，直接通过微信将申请人相关信息传递到审批中心备案，审批项目属本区域的直接将信息传递给外勤执法人员，外勤执法人员收到信息后，第一时间给予现场审核，并将审核结果通过微信反馈给受理人员，通过内部流转办理之后，在受理地点领取审批手续；属于其他区域的，立即传递到承办单位，也通过内部流转办理，在受理地点领取审批手续；基层站所或便民服务中心人员因专业限制难以完成受理的，也通过微信转交职能部门专业人员现场把关审核后予以受理或补充材料。

畅通内部监督渠道。为确保全域审批工作的顺利推进和高效运转，要在强化内部监督上构建一系列制度，改变过去单纯由各个县（市、区）审批中心抓效能监察的模式。一要扩大信息公开。通过政府网站、报纸、电视、广播等载体向社会宣传全域审批模式，增强审批的透明度，让群众熟知全域审批流程。二要提高审批的透明度。一方面要梳理政府权力清单、企业负面清单，明确需要审批的事项；另一方面通过网络，让各个站所和审批中心均可以看到审批件的流转情况和办理情况，规定时限临近由系统自动发出短信预警，提醒各个办理节点上的工作人员相互监督。同时建立服务档案，所有审批事项纳入电子监察系统全程实时监管。三要强化内部流转。在内部流转过程中，有关审批单位将审批进度及时在系统中公示，加强区域、部门之间的沟通联络。最终，审批结果及时反馈至最初受理窗口，受理窗口人员在规定期限内将审批结果反馈给申请人。四要创新行政审批第三方回访制度。由县级纪委会同审批服务中心每季度按办件量的一定比例随机抽取办件，实行回访打分和群众满意度测评，被评为不满意的件均要做出说明。

建立完善会商机制。主要是针对基层站所流转上来的疑难案件和重大审批案件，由审批服务中心组织会商，及时解决。建立首席代表制和局长坐班制，对疑难的审批事项，由审批单位指定业务骨干到审批服务中心全权负责，对重大的审批事项由审批部门主要负责人到审批服务中心协调审批，当事人无需东奔西走，仍然在站所办理审批手续。建立“两代表一委员”工作室，邀请“两代表一委员”到审批服务中心轮流坐班，接受服务对象的投诉，监督审批服务行为。跨部门、职能交叉不清的办理件，都可以由“两代表一委员”转办，不需要当事人自已对接。启用案例援引，借鉴全国各地先进创新作法，按照最简流程、最短路径、最快速度、最优服务的要求，削减审批事项、前置手续。对在其他地区可以审批的事项，探索完善在本区域的审批流程，供各站所受理时借鉴，今后相类似的个案，均可以参照之前的审批流程办理。

推行标准化建设。全域审批制度涉及的部门很多，管理难度较大。因此需要建设一个相对稳定、统一的规范，避免各项工作不因人员变动而导致服务质量改变，不因服务事项调整而造成服务质量的波动。一是项目标准化，对全域审批的适用范围、具体类型进行明确，除按规定不宜公开的事项外，各部门应当逐项公开审批事项的名称、依据、申请条件、审批程序、审批期限、收费标准、审批结果，以及申请审批需要提交的全部材料和申请书示范文本等，由各受理点统一执行。二是流程标准化，明确操作流程，使每个工作人员接到当事人申请后，以统一的标准快速确定是否进入审批流程，进入流程后在限定的时限内快速流转办理件。所有的办理件进入流程后，通过内部授权到位，加快流转和办理速度，当事人只需在约定的时间内取件即可。三是服务标准化，聘请专业人士对窗口人员进行培训，建立服务管理工作流程，逐步使审批服务向专业的大型企业接近。

完善审批责任追究机制。明确受理单位、审批单位、审批人对审批过错的责任，不允许擅自变更、新设定或变相设定审批事项，不允许无故拖延审批时限。明确部门与部门之间的审批流转由同级纪检监察部门负责监督和责任追究，区域与区域之间的审批流转由上一级纪检监察部门负责监督和责任追究，确保跨部门、跨区域的审批事项能够得到有效监督。

作者为温州市鹿城区委常委、常务副区长