全面深化城乡体制改革的新思路

郑毅

全面深化城乡体制改革的新思路

郑毅

习近平总书记在党的十八届三中全会上明确指出，城乡发展不平衡不协调，是我国经济社会发展存在的突出矛盾，是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化必须解决的重大问题。近年来，德清县全力推进农村产权制度改革、户籍管理制度改革试点、农村金融改革创新等各项工作，推动城乡统筹水平不断提升。2012年，德清县城乡统筹发展水平综合评价列全省第7位，率先进入全面融合阶段。2013年，全县城乡居民收入比缩小至1.88∶1，被列为全省首个城乡体制改革试点县。

虽然通过近些年的探索与实践，德清等县市（区）城乡体制改革工作取得了一些成效，积累了一些经验，形成了一些体制机制，但总的来讲，还只是探索性、阶段性的，依然存在一些薄弱环节和制约因素。全面深化城乡体制改革是缩小城乡区域发展差距、推进城乡一体化发展的关键环节，必须遵循城乡发展的客观规律，通过制度安排和实践探索相结合，科学系统全面地推进城乡体制改革，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。农村产权制度改革、户籍管理制度改革是城乡体制改革的两大核心，城乡规划建设融合、农村金融改革创新和城乡公共服务一体是全面推进城乡体制改革的根本动力，农业经营方式转型、农村社区职能转变、农业人口进城转移、美丽乡村建设成果向经营成果转化是全面推进城乡体制改革的关键所在。为此，提出“双核引领、三轮驱动、四转同步”的改革模式，以期提高城乡体制改革的系统性和协调性。

双核引领，筑牢城乡体制改革基础

农村产权制度不清晰不明确和城乡户籍二元制度是束缚农村人口进城镇转移、制约城乡一体发展的最大体制障碍。城乡体制改革首当其冲就是要进行农村产权制度改革和户籍管理制度改革，为全面深化城乡体制改革奠定坚实基础。

推进农村产权制度改革。农村产权制度是农村生产关系和广大农民财产权利的基础，其改革的核心就是实现农民土地承包经营权、宅基地用益物权、农村集体资产股权“三权到人(户)、权跟人（户）走”，在增加农民财产性收入的同时，唤醒农村沉睡资产，培育造血功能。首先要分类确立产权，围绕权能的健全完善，在完成基本权益确立的基础上，探索所有权、承包权、经营权“三权分离”，使农民拥有完整权能的家庭财产和能够入市流转的生产要素。其次要加快建设农村产权交易市场，重点突出“保权流转”，健全价值评估、流转、交易、纠纷调处等机制，分类指导、管理和引导确权后的农村产权公开公平交易。最后要明确赋予各类产权抵押担保权能，引导各类金融机构探索开展相关业务，特别是健全完善保险制度，从而最大程度上降低农民“失地失权”风险。

实施户籍管理制度改革。坚持以“人的城镇化”为核心，积极稳妥加以推进。首先要做好全面评估工作，在充分考虑财政承受能力和资源承载能力的前提下，科学周全地做好各项风险和绩效评估，确保将改革的风险控制在最低。其次要调整登记落户政策，建立城乡统一的户口登记制度，分类明确各类人员落户条件，逐渐消除进城落户门槛，同时要对城镇居民回迁农村落户进行适当限制，避免出现逆城镇化。再次要保障进城落户，逐步消除依附于户口性质的差别待遇，确保农民进城镇落户享有与当地城镇居民同等权益。最后要加强流动人口管理，对暂不具备落户条件或不愿落户的流动人口实施居住证、积分制等制度，提供分级、分层次的社会保障和公共服务，合理引导和规范流动人口落户。

三轮驱动，增强城乡统筹发展动力

统筹城乡一体化发展不仅需要基础制度上的突破，更需要增强融合互动发展的内生动力，在空间布局、要素配置、发展活力等方面形成以工促农、以城带乡的良性互动模式，共同驱动全面深化城乡体制改革。

推动城乡规划建设布局融合。科学合理的空间布局是推动城乡一体化发展的基础所在。要确立开放式、全覆盖、片区发展和多规融合的规划理念，突破乡镇、村庄行政界限，合理划分主体功能区，形成中心城市、产业园区、生态保护区、特色镇、新型社区、自然村落为载体的县（市）城乡空间布局结构。打破诸多规划自成一体、相互分割的格局，整体协调规划关系，实现产业规划、城镇规划、土地利用规划和环境保护规划“四规融合”，做到空间协调、项目对接、指标衔接。建立集中统一的规划管理体制，破除各部门各行业分管、各自独立自成一体、相互缺乏衔接的现行规划体制，把分散的规划职能统一划给规划管理部门，建立科学的城乡一体化发展规划体系运作程序。

实现城乡要素资源均衡配置。区域经济学理论认为，集聚和扩散是构成区域内地理分布和空间结构的基本力量，通过集聚效应，使资源要素和经济活动向中心区域集中，使整个区域差距扩大，通过扩散效应，使资源要素和经济活动由中心区域向外围区域分散，从而逐步缩小区域差距乃至区域一体化。所以，要加快推动资源要素的配置方式从集聚转变到扩散中来。首先在生产要素的配置上，加快建立城乡统一的经营性建设用地公开交易平台，探索实行分类别的土地管理制度，建立健全“普惠金融”工程建设体系，制定完善职业农民等各类人才创业创新的政策体制，将土地、资金、技术、管理、人才、设备等资源要素更多疏导到农村。其次在公共资源的配置上，要以统筹水、电、道路、信息等基础设施网络建设为基础，以统筹就业、社会保障、救助体系、教育、卫生等社会事业发展为重点，进一步提高农村的供给标准，最大程度实现公共资源向全体居民开放。

加快农村金融制度改革创新。全面激发农业农村发展活力，关键在于农村金融的改革创新。要始终坚持“普惠”和“互助”的理念，大力发展新型农村金融合作组织，积极开展金融产品和金融服务创新，全面构建适合农村特点的新型金融体制，确保农村金融要素流动高效、有序、低风险。首先是加快农村信用体系建设，稳步提高涉农贷款比例，逐步扩大涉农授信贷款，着力解决现有金融机构提供的服务数量不足、对象不多、范围不广、适应性不强等问题。其次是大力发展新型农村金融组织，坚持社员制、股份化、封闭性的原则，积极鼓励农民合作社、供销合作社及其联合社等农村各类合作组织成立农村资金互助社。最后是完善地方农村金融管理体制，健全涉农金融风险防范和化解机制，探索建立合作金融组织运行监管、风险救助和市场化退出机制。

“四转同步”，优化城乡统筹实现路径

“四转同步”就是指农村社区职能转变、农业经营方式转型、农业人口进城转移和农村建设成果转化的同步推进和逐步实现，这是推进城乡体制改革的必要途径和根本目的，也是全面构建新型工农城乡关系，让改革成果惠及广大农民的最终体现。

推进农村社区职能转变。农村社区既是国家管理农村社会的基础单位，又是统筹城乡一体化发展的基础平台。当前，农村基层政权仍是一个集经济发展、社会发展、村民自治和服务于一体的多功能组织，这在一定程度上导致了农村集体产权的异化，也限制了农村各种资源要素在区域和城乡之间的自由流动和优化配置。建议通过探索实施“政经分离”，将村自治组织和集体经济组织分离运作，积极成立各类服务、管理站所或社区服务管理中心，同步取消双重登记制度，鼓励社区内成立各类经济组织、协会组织和民间社会组织等，从而进一步强化农村社区自治和服务功能，逐步实现农村社区由“经济”型向“服务”型、由“行政”型向“自治”型的职能转变。

实现农业经营方式转型。加快构建新型农业经营体系既包括从事农业生产经营活动的主体，也包括为农业生产经营主体提供各种经济、技术支持的服务主体。因此，首先必须坚持家庭经营为基础，集体经营、合作经营、企业经营等多种经营形式共同发展的方向，加快培育发展多种经营主体。其次必须健全农业社会化服务体系，重点培育经营性服务组织，加快构建公益性服务与经营性服务相结合、专项服务与综合服务相协调的新型农业社会化服务体系，大力推广合作式、订单式、托管式服务模式。最后必须按照“三个允许”的要求，加快构建新型供销合作、信用合作、专业合作“三位一体”合作经营机制。

加快农业人口进城转移。城镇化的核心就是“人的城镇化”，就是促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。首先要加快转移就业，这必须要有第三产业的支撑，去年我国第三产业增加值首次超过第二产业，但对于浙江省来说，两者之间依然还有6.4个百分点的差距，仍需进一步加大发展第三产业的力度，通过产业集聚带动人口集聚。其次要完善住房保障，逐步把进城落户农民完全纳入城镇住房体系，探索制定适合农业转移人口特点的住房公积金缴存和使用办法，同步推行以宅基地置换城镇房产等创新举措。最后要统筹社会保障，积极探索适合农业转移人口的低收费、广覆盖、转接便的社会保障体系，开展以土地承包经营权置换社会保障等创新工作。

推动农村建设成果转化。十年来，新农村建设涌现出了很多巧借山水、盘活资源、经营村庄的成功范例，足以表明当前推进美丽乡村建设成果向经营成果转化不仅基础良好，而且大有可为。首先要以规划设计为龙头，立足各镇村特色优势和产业结构实际，科学合理编制成果转化专项规划，逐步实现从“重建设、轻管理”的粗放式建设向“量质并举、更重内涵”的精细化发展模式转变。其次要以经营方向为手段，充分发挥区位资源优势，从现代农业、乡村旅游、项目带动、产业配套等多个角度明确经营方向，积极调整农村产业结构，加快产业转型升级。最后要以转化目标为重点，更加注重发展壮大集体经济、促进农民增收致富、实现长效持续发展等目标，通过建设成果的转化加快实现民富村强、稳定长效。

农村产权制度改革、户籍管理制度改革是城乡体制改革的两大核心，城乡规划建设融合、农村金融改革创新和城乡公共服务一体是全面推进城乡体制改革的根本动力，农业经营方式转型、农村社区职能转变、农业人口进城转移、美丽乡村建设成果向经营成果转化是全面推进城乡体制改革的关键所在

作者单位：中共德清县委政研室