民生保障：保权利 保底线 保弱势——“十三五”民生保障的一点思考

杨建华

民生保障：保权利 保底线 保弱势
——“十三五”民生保障的一点思考

杨建华

根据经济社会发展及民生保障需求，应在“十三五”期间加大保障力度，实现从以物质保障为主向物质与权利保障并重转变、从以均等化保障为主向均等化与底线保障并重转变、从以全民保障为主向全民共享与重点保障弱势群体并重转变

“十二五”期间浙江民生建设快速推进，民生保障水平较快提升，但与百姓对社会事业和公共产品需求的全面快速增长相比还显得短缺，住房难、上学难、就业难、看病难、养老难的呼声很高。除了公共产品、公共服务相对不足之外，还存在着民生制度碎片化、民生保障资源配置不合理等问题，应在“十三五”期间加以尽快改变。根据浙江经济社会发展及民生保障需求，还需加大三方面的保障力度，实现三方面的转变。

保权利：从以物质保障为主向物质与权利保障并重转变

以往我们在解决民生问题时，一般都强调应加大财政投入，这非常正确，所以近年来连续多年财政支出增量的2/3以上用于民生。民生问题，说到底还是权利问题。应当把用法治方法、法治手段推动民生问题的解决，作为落实公民权利的重要举措。切实解决群众反映强烈的问题。从解决这些问题入手，保障公民权利落实，推进社会建设，既找准了着力点，也找到了共鸣点。

社会权利贫困是指获取社会权利的机会和渠道不足。与贫困相联系的社会权利主要涵盖社会公正和适当的资源分配、机会获得权等。社会权利贫困的一大表现是，有些人群无法或难以享受其他人群所能够享受的机会，包括得到工作的机会、获取合理劳动报酬机会、积聚资金的机会、投资兴业的机会。它表明，现在一些群体的贫困状况不是主观因素造成的，而主要是客观社会环境所导致的机会不公的结果。许多人其实并不缺乏必要的能力，只是社会没有赋予他们发挥这些能力的公平机会和公正权利。权利的不足造成了机会的有限，而有限的机会则影响了经济的收入，并最终导致了贫困。

“十三五”时期要大力以保障人民群众社会权利来保障与改善民生。保障人民群众基本社会权利，如工作权、教育权、健康权、财产权、住房权、晋升权、迁徙权、名誉权、娱乐权、平等的性别权，保障人民群众对社会政策制定的知情权、咨询权、听证权、建议权、监督权。社会政策作用的对象是广大社会公众，因此公众参与制定与他们的利益息息相关的各种决策，是社会赋予每个公民的民主权利。在制定政策时，让相关社会群体有充分的参与和表意的机会，有利于维护公众自己的利益，因此，公民参与被看作是社会政策的基石。

改进公共事务决策程序，采取民主恳谈、参与式政策分析等形式，构建新的决策模式，推动政策过程的范式性转变。参与式政策分析是一种以协商或辩论的形式扩大公众参与公共政策的制定和执行过程的方法。这种方法是根据一定程序，挑选相当规模的公众、听取他们的意见，有意识、有目的地收集公众的意见和建议，然后将公众的意见、建议和利益表达整合到政策研究中，从而做出更合理、合法的决策。这些方法融合了科学与民主的政策制定，有助于决策制定获取充分的信息支持和民意基础，可以避免方向性的政策错误，也能提高公众对于政策的认同度。

保底线：从以均等化保障为主向均等化与底线保障并重转变

浙江省均等化基本公共服务体系建设不断发展，公共服务均等化工作扎实推进。但均等化主要还是针对群体、区域、城乡而实施的保障，它仍存在一些问题，如公共服务，包括基础教育、基本医疗卫生、公共文化、社会保障水平等财政支出地区差距较大，达两倍多，以县为单位的公共服务差距更为明显，城乡教育分配失衡，城乡医疗卫生、文化资源配置不合理，公共文化服务供给与需求的不对称，运行机制不健全，城乡社会保障存在较大制度性差异，城乡基础设施布局不合理，一些基层群众因病因突发事件生活陷于贫困现象时有发生。因此，一方面要加大均等化保障力度，另一方面同时要加强每个社会成员基本生活、公共服务、公共产品享有的底线保障，让每个人都能过上基本的衣食无虞、病困有医的尊严生活。

基本公共服务重点包括社会保障、社会事业、公共设施等方面。其中，社会保障重点是社会就业、社会保险、社会救助、社会福利、社会慈善五个方面，社会事业重点是教育、医疗、文化、体育等事业，公共设施重点是公共交通、供水供电、通信网络、污水垃圾处理等基础设施。政府需要根据最低公平的原则制定各项生活保障与公共服务的最低提供标准，并通过多级政府分担经费保障地方政府有提供最低标准服务的能力。同时，允许并鼓励有财政能力的地方政府提供更多的、质量更高的公共服务，但经费应当由地方政府自己承担。

底线公平保障模式，既顾及了现实财力的可能性，又为不断提高最低标准留下空间。采用这一模式推进基本生活与公共服务保障，首先要明确基本生活与公共服务的省级最低标准，确保欠发达地区、农村和弱势群体都能享受到最低标准之上的基本生活与公共服务保障，同时，逐步缩小城乡间、区域间的基本公共服务享有水平差距，提高公共服务的公平程度。

保弱势：从以全民保障为主向全民共享与重点保障弱势群体并重转变

我们在“十二五”期间重点抓了全民社会保障问题，让每个公民都能享受最基本的社会保障。这非常正确。但我们感到这还不够，还需要在让全民享有最基本社会保障之外，更加关注困难群体和弱势群体。这二个群体的生活特别艰辛，但能得到制度性的保障又相对缺乏，导致这二个群体的民生问题非常突出。

比如现在农村的社会保障主要分为养老、医疗、教育和社会救助这几块，虽然浙江已基本实现社会保障的制度全覆盖，但保障待遇不高，保障设施不健全，离农民群众对社会保障的需求还有较大的差距，尤其是新型农村合作医疗保障，农民反映强烈。社区卫生服务能力弱，区级医院医疗能力不强等老生常谈的问题仍然相当严重，大病的门诊报销比例过低，农民害怕生病，农村低保户中因病致贫的较多。农村生活救助标准较低，只能保证其基本生存需要，遇到大病或慢性病，缺乏其它临时性的救助措施，导致因病致贫。

管理学有“木桶理论”，说的是最短的木板决定整个木桶的容积。浙江还有数量不小的困难群体、弱势群体和优抚群体，他们就是那块“最短的木板”，需要救助和帮助。做好社会救助、社会福利、优抚安置等方面的工作，保障“三个群体”的基本生活权益，就是让“最短的木板”不再成为“缺口”，实现共同富裕的小康社会。如果改善了困难群体、弱势群体的生活状况，也就改善了整个社会的生活状况。

我们不能让太多的人处于社会主流生活之外，不能因为有些人生活贫困或生存条件差只给予救济就能解决问题。我们应该让更多的人进入主流社会，避免他们的边缘化。要注重制度建设，注重措施落实，注重长效机制的建立，加快困难群体、弱势群体各项民生保障方面的制度建设，注重整体安排、制度创新和长效机制的形成，做到困难群众出现一个，就能有相应扶困机制作出应答，给与相应的制度化救助。建立困难人口疾病医疗救助制度。针对遭遇天灾人祸的困难人口，建立紧急救助机制。通过这些制度安排和上述政策措施，即可以构建一个完整的最低保障网。不断健全保障内容，逐步扩大保障范围，适时提高保障标准，持久、规范地解决“二个群体”的基本生活问题。

要突出重点。当前和今后在解决民生问题方面，要以全面落实城乡低保制度为重点，健全衔接配套、覆盖城乡的社会救助体系，以扶老、助残、救孤、济困为重点，大力发展社会福利。强化困难群体和弱势群体服务，通过实施积极的就业政策、完善社会保障体系、发展社会福利、加大扶贫开发力度等一系列政策措施，着力改善困难群体、弱势群体生活状况，让他们老有所安、弱有所助、急有所济、危有所帮，尽力消除后顾之忧，保证他们能够过有基本尊严的生活。

及时调整基本公共服务范围和标准。在完善社会保障、社会事业、公用设施“三大体系”的基础上，根据形势变化及时调整基本公共服务范围，按照省里要求逐步拓展为基本生存服务、基本发展服务、基本环境服务和基本安全服务“四大领域”，将社会治安、生产安全、消费安全等公共性安全服务列为基本公共服务的重要内容。积极根据经济社会发展水平和居民实际需求，合理提升基本公共服务设施、设备、人员配备以及日常运行费用等标准。

强化弱势群体管理服务。贯彻公平价值取向，保障最低生活水准，不断缩小贫富差距，维护特定群体权益。通过实施积极的就业政策、完善社会保障体系、发展社会福利、加大扶贫开发力度等一系列政策措施，着力改善中低收入群体生活状况，尽力消除后顾之忧，保证他们能够过有基本尊严的生活。加强失业职工再就业和被征地人员就业扶持，通过发放用工补贴、减免税费、提供小额贷款贴息等一系列政策，鼓励企业吸纳下岗失业职工。出台被征地人员用工社会保险补助、税费补贴减免等就业扶持政策，实施鼓励企业吸纳、征地企业消化、公益岗位招收等政策，推动被征地人员、农民就业和自主创业。实施低收入农户奔小康工程，全面建立“一户一策一结对”帮扶机制，出台高素质新型农民扶持办法。

（本报告系浙江省发改委、浙江省社科联“十三五”规划前期研究课题《“十三五”时期社会和文化发展的若干重大问题研究》阶段性成果）

作者为浙江省政府咨询委员会委员、浙江省社会学会会长