浙江交通建设引领新型城镇化发展的对策研究

姚钟华，许云飞，汪建江，曹更永，寿奇晗

(1.浙江交通职业技术学院，杭州 311112;2.浙江省交通科学研究院，杭州 310006;3.浙江省交通运输厅，杭州 310009)

0 引言

十八大以后，我国提出新型城镇化发展。浙江交通建设为推进城镇化发展做出了巨大贡献。新形势下，浙江交通建设推动城镇化发展还有不少路可走，必须找出制约交通建设在新型城镇化发展中作用因素，理清发展思路，选准突破口，确定工作重点，最大限度地发挥交通建设对新型城镇化发展的基础性、先导性、服务性作用，交通建设引领、助推新型城镇化进程，强劲促进浙江实现小康、基本实现现代化。

1 制约交通建设在城镇化发展中发挥作用的主要因素

1.1 规划因素:综合不足且与城镇化不适应

规划上主要存在:一是综合运输规划没有真正“综合”，造成公路、水运、铁路、航空各自为政，无法统筹协同规划。二是原有规划对交通运输引领作用认识不足、重视不够。建设中总是在完成总体规划后，才开展交通专项规划，使得交通发展规划成为其他规划的附属品。三是不同规划之间频现冲突，交通规划与用地规划等，归属不同管理部门，衔接不通畅、沟通不到位，往往产生布局混乱、主次颠倒。四是交通规划与城镇化发展水平不适应，公交基础设施不完善、农村路网利用率低、公交城乡一体化尚未实现、公交可持续发展能力不足。五是行政区域交界处的城乡交通衔接不顺，例如浙江与上海交界处的姚江，跨区域连接存在问题，客运班线公交化推进困难。六是对城市规模定位不准确，重视大城市的交通规划，忽略小城市、农村、偏远山区的交通规划。

1.2 资金因素:缺口很大且融资难度加大

尽管近几年来浙江交通固定资产投资持续增长、迭创新高，经济社会发展对交通运输的需要仍在持续增加，然而建筑材料价格持续上涨、人工费用不断增加等导致交通建设成本猛增，部分高速公路投资已超2亿元/公里，相当于“十五”期间的3倍多。浙江交通建设任务与资金缺口的矛盾十分严重，一些项目融资相当困难，解决新型城镇化发展中交通建设资金问题刻不容缓、迫在眉睫。

1.3 土地因素:形势严峻且回旋空间很小

浙江可用作交通建设的土地资源有限:一是浙江人多地少，新型城镇化发展，外地人员到浙江大城市、中心城镇工作、生活，其用地需求不断增加。二是对耕地保护和生态建设力度的加大;还有海滨湿地和低丘缓坡地生态保护以及土地整治力度的加大，土地复垦开发越来越艰难。三是浙江以民营经济为主体所形成的县域经济、块状经济，导致用地布局小而散，产业集聚度较低，近期很难迅速提高建设用地的集约水平。新型城镇化的推进，农村人口的减少，农村居民点用地理论上应该下降，但由于多方面原因，农村宅基地难以及时有效整合;农民为改善生产生活条件，建造必要设施，导致农村居民点用地短期内不降反增。还有省内地市间经济社会发展的不平衡，土地利用目标多元，统筹难度较大。

1.4 管理因素:管理水平和组织能力亟待提高

目前管理上主要存在:一是宏、中观管理有待完善。交通行业一直以来存在“重建设、轻管养”的问题，交通“建设是发展、管理也是发展”的理念还没有全面确立，行业管理职能、依法管理以及综合交通管理都没有得到相应的重视。二是交通转型升级水平有待提升。传统交通发展是一种高污染、高排放、高消耗的粗放型发展，浙江交通运输发展方式亟待转变，引导交通运输健康发展。三是管理理念有待创新。城镇化发展中交通布局、出行方式、城市空间格局、物流效率等不够合理、不够均衡。四是政策法规还未能配套、不尽完善，对城镇化建设中交通发展的支持、保障还不够到位。

1.5 科技人才因素:基础薄弱且关注城镇化的少

创新驱动、推进科技创新是交通推进新型城镇化发展的必然要求。然而，这些年来，虽然浙江海、陆、空、水交通在科技创新上做出一大批成果，综合科技成果位居全国前列，逐步形成一支较有实力的科研队伍;建成了国家级物流信息平台，浙江可以为国际性、跨地区物流提供服务。但是，一方面一流的交通运输科技创新成果和人才仍然十分缺乏;另一方面上述这些都主要集中在大城市，对乡镇交通发展的科技成果和人才支持极少。

1.6 安全因素:重视不足而隐患很多

随着城镇化发展，发生在城镇的交通事故也越来越多，农村交通安全隐患日趋突出，据公安部统计，2012年我国涉及人员伤亡的路口交通事故4.6万起，造成1.1万人死亡，这其中有较大比重发生在乡镇路段。城镇产生交通事故的原因，除了思想上重视不够、管理上没有专门的应对办法外，还有道路规划与布局不合理、交通安全设备设施不完善、城镇建设和交通主干道的规划建设不协调、驾驶员与群众交通安全意识差、安全信息网络平台建设不完善等原因。

2 新型城镇化发展中进一步发挥交通建设作用的对策

2.1 突出重点完善综合运输体系建设规划

随着铁道部的撤销，交通运输部已经综合了海、陆、空等多种运输形式，还包括邮政管理。浙江业已在组织机构上实现合署，然而真正的大部制建设、发挥综合效能还有很长的路要走，交通运输给新型城镇化发展以支持，制定和完善综合交通运输体系发展规划就显得十分迫切、尤为重要。一是要“大路网”规划，公路网、铁路网及其路网上站场规划，着力克服以前各自为政，统筹考虑铁路和站场建设;着力考虑实现城乡交通一体化，使广大的乡镇居民、农民和大城市的居民一样，可以享受到安全、便捷、舒适、生态和绿色的交通运输。二是“大港口”、“大水运”规划，重点搞好宁波舟山港、嘉兴港、温台港的“一主两副”中“两副”的问题，建议温台港发展以“争当东亚和南亚大陆桥桥头堡”的战略 (另文论述);做好海河联运的文章，关键在于把海港和内河水运网络用高等级航道通畅地连接起来，畅通杭甬运河，建设富春江、钱塘江和京杭运河间的“二通道”。三是“大空运”规划，在《浙江省公路水路民用机场交通发展“十二五”规划》基础上修改和调整，制定面向中小城市的、和新型城镇化发展相适应的浙江航空发展长远规划。建议杭州萧山国际机场重点增加国内外航班航线，开拓国际货邮吞吐量;宁波栎社国际机场重点培养航空货运能力;温州永强机场力争进入全国大型干线机场和国际机场的行列。另外义乌机场、舟山普陀山机场、黄岩路桥机场和衢州机场要正确定位其功能及其发展方向;以东阳横店通用航空服务站、德清通用航空产业园等工程项目为先导，有序增建浙江机场。四是“大邮政”规划，邮政业发展历史悠久，布点遍及城镇乡村，“通政通邮”又是法定各级政权传递重要信息的部门，所以其发展优势尚存，交通邮政要整合交通物流，吸取城市快递发展经验，促进邮政物流和快递业务。五是城镇轨道交通建设规划，轨道交通是解决城市交通拥堵最有效、最环保的途径，地铁适宜在路面交通资源十分紧张的城市、尤其是主城区使用;轻轨适用于主城区和卫星城镇之间、城市和乡镇之间的人流运输。对于新型城镇化发展来说发展轻轨是首选，建议列为浙江新型城镇化交通建设的重点。例如建设以杭州为中心，连接海宁、临安、富阳、绍兴等周边城市的轻轨;建设宁波与余姚、慈溪、奉化等线路;建设临海与头门港、台州与温岭、金华与义乌、横店等轻轨。规划杭州、宁波、台州－金华为中心的都市圈内轨道交通。

2.2 强化与城镇化发展相关的交通基础设施建设

浙江省新型城镇化发展中，要强力推进交通基础设施建设，通过先行、适度超前、适度差异地把握建设规模、布局结构和网络密度，统筹新型城镇化交通运输各种方式协调发展。建设支撑环杭州湾、温台、浙中三大城市群 (杭州、宁波、温州、金衢丽四大都市区)主交通网，以中心城市为主节点、以综合运输通道轴线上其他城市化地区为重要组成部分，实现都市区半小时经济圈、城市群一小时经济圈和省域两小时经济圈空间格局。推进新型城镇化发展，迫切需要建设:一是加快建成全省铁路网，包括金山/海宁线、乍浦/湖州线、温州/金华铁路复线、金华/建德/黄山铁路等;二是启动杭甬运河全线通航工作，坚持“先通起来”，以“先易后难、逐步完善、滚动发展”理念统一思想，协调行动;三是强化城乡公共交通基础设施建设，建设地铁、轻轨、城市外环线和其上的大型停车场、公共自行车租赁系统、城郊和农村交通基础设施，完善通村公路和联网公路。四是实施“京杭运河西二通道”工程，在富阳 (渌渚镇)与临安 (青山河)之间新开外一条航道，经湖州东可直达上海，北入太湖进京杭运河和长江。五是建立交通邮政快递网络，顺应“大部制”需要，以农村邮政网点为基础，以城市群和都市区邮政网络为纽带，以城乡公路和农村公交为载体，与其他物流合作共建新型城镇化交通邮政快递网络。

2.3 开源节流破解交通建设资金瓶颈

开源，一是改革现行车购税分配体制，应按贡献大小确定返还基数，依据国道建设项目、农村公路养护情况，统筹补给、调配。二是改革燃油税征收与分配机制，争取政策保障征收的增量与燃油消费挂钩，提高转移分配比例，提高资金分配的均衡性和公平性。三是适度放开政府性融资平台，与华东地区兄弟省交通债务情况相比，浙江交通债务规模及风险处于较低水平，债务余额与燃油税收入的比例同样较低，浙江政府性融资平台可以适当放大。四是增加交通在地方债券中的比重，浙江2009年到2011年共计214亿的地方债券发放当中，交通仅占了8%，根据交通建设的特点，可以增加交通专项债券比例。五是修改现存公路收费年限，允许在不同的公路建设项目之间，实行统贷统还。六是建立普通公路发展基金，把融资平台收入来源中的财政性资金纳入到该项资金中去。七是从土地出让金中计提部分交通建设资金，理由是交通基础设施建设带来的直接影响是当地城镇交通的便捷，投资硬环境的改善，出现新的经济增长点，带动沿线土地增值。节流，一是科学控制建设规模，坚持量力而行，合理控制建设规模和速度。二是严格交通运输工程造价，尽最大可能降低成本，节约投资。三是延长银行还款期限，争取较长的还本宽限期，缓解还本付息压力。四是停止从交通专项资金中提公安补贴，将原用于补贴的额度专项用于公路安保设施建设。五是减轻交通建设税费负担，减免或返还施工营业税及附加、通行费营业税及附加等。

2.4 创新思路解决土地资源紧缺问题

解决浙江交通用地紧张的新思路、新举措是20个字:“挖潜检漏、虚连实用、平山钻洞、入地上天、填海下水”。一是挖潜检漏，综合有效利用高速公路服务区，优化有效利用高速公路 (交叉枢纽)闲杂用地，节约集约用好废弃交通用地、新增用地项目、山地、荒坡地、荒滩地等非耕地建设高速公路。二是虚连实用，将不同地区的交通物流场站资源通过信息化手段有机地连起来，实现“小仓储、零仓储”，“小停车场、零停车场”，最大限度地减少物流用地。三是平山钻洞，平山投资较省，造地效果明显;钻洞挖隧道比征地搞建设要环保、生态、绿色和节约土地。四是入地上天，就是向地上和地下要土地，在物流园区、服务区、运输站场等必须立体、多层地建设和使用，停车场、仓库、各种商务贸易中心的建筑须在三层以上。还要向地下发展，立体建设交通，向高科技要土地。五是填海下水，利用浙江作为全国最长海岸线、海洋广阔无垠的条件。海上小岛、无人岛，运用高新科技和最新的建筑材料、建筑工艺，以现有的岛、礁为支撑点，扩大面积，形成现代化岛屿。

2.5 强化新型城镇化发展中科技和信息化作用

一是以青山湖浙江交通科创基地为平台，发挥交通科技集约、基础性作用。协同省内外交通科技力量，解决新型城镇化发展中出现的困难和问题，研发推进新型城镇化发展的新技术、新产品、新工艺、新材料，保证浙江新型城镇化发展的高起点、高水平、高效率;发挥科创基地交通科技研发、成果转化、人才培养的作用，整合科技资源，促进成果转化，研究解决城乡交通拥堵、环境污染等问题，科技支撑浙江新型城镇化可持续发展。二是以浙江牵头承建的国家交通运输物流信息平台，基于实现从省内平台、国家平台、国际平台的三大跨越，强化服务趋向中小城市和中心城镇，增加公共服务信息化项目，推进公共服务均等化。

2.6 改革创新完善综合运输体系建设

加快推进农村客运公交化、公司化、区域化改造，推动农村客运班线统一经营、统一管理、统一服务;借鉴国内外经验，研究制定缓解城市交通拥堵问题方案，促进优先发展公共交通，加强城内外公路之间对接;促进维修市场健康发展，加快建设城乡一体化维修救援网络和惠农快修网络;鼓励驾培机构改造升级，引导城市驾培资源向农村延伸;发展新型城镇交通节能减排、低碳绿色交通运输工具。

2.7 加强新型城镇化中交通建设安全管理

新型城镇化建设中，交通安全策略应具长期性、战略性的布局:适应交通运输服务提高道路等级，改造道路安全运行形成环境;开展平安交通创建工程;安全生产标准化;重大决策社会安全稳定风险评估制度。加强中小城市、乡镇校车交通安全管理;推广车辆GPS集中监控平台、安全管理系统信息平台。继续开展事故多发路段、临水临崖高落差危险路段和桥梁隧道隐患等专项治理;全面履行新增的港口危险化学品储存设施及仓储作业安全监管职责，建设公路应急处置体系，开展国家区域性公路交通应急储备中心及省、市、县四位一体的公路应急抢险力量布局建设。

3 结语

新型城镇化发展中，交通建设担负着基础性、先导性、服务性作用，引领经济和社会发展。一是交通引领大中小城市和中心乡镇的功能重新定位，针对目前大城市病严重，例如杭州，尽管经过这些年来的建设甩掉了“破烂城市”的帽子，但空气质量在变坏、交通拥堵已令人窒息、继续发展不容乐观，这些严重问题亟待解决，通过发挥交通运输在新型城镇化发展中的作用，采用合理交通运输方式、线路的科学布局、交通运输工具巧妙使用，把杭州市区的许多城市功能分解到萧山、临安、余杭、富阳，甚至桐庐、建德、绍兴、诸暨去，杭州周围中小城市、中心城镇各自成为功能独立体，城市功能在独立体内完成，还原美丽、和谐、舒适宜居的新杭州。二是引领城乡差别的缩小，加大交通基础设施投入，建设覆盖城乡、提供公共均等化服务的综合客运枢纽、物流园区等公共交通设施，提供公众便捷、高效、智能化的出行服务。三是引领绿色城镇建设，科学规划交通建设，引导新型城镇化向着生态、环保、可持续的方向发展。四是引领城市克服交通拥堵问题，利用交通运输网络分散城市功能，减少交通压力。

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