检察机关案件质量评判体系探析*——基于比较法的视角

文◎段明学

检察机关案件质量评判体系探析*
——基于比较法的视角

文◎段明学**

习近平总书记在中央政法工作会议上指出，司法机关是维护社会公平正义的最后一道防线。强调“政法战线要肩扛公正天平、手持正义之剑，以实际行动维护社会公平正义，让人民群众切实感受到公平正义就在身边。”检察机关是我国宪法规定的国家的法律监督机关，肩负着“强化法律监督，维护公平正义”的神圣职责和使命。检察机关要落实习近平总书记的要求，就需要把案件质量置于检察工作的首位，视案件质量为检察工作的生命线。深入思考和研究案件质量评判体系，对于提高案件质量，维护司法公正，提振人民群众对司法的信心，无疑具有重大而深远的意义。

一、域外检察机关案件质量评判体系考察

纵观域外主要国家及地区的司法实践，普遍建立起检察权的监督与制约机制，以规范检察权的运行，提升案件质量。概括起来，主要有两种监督与制约渠道：一是外部力量的监督、制约，包括被害人的起诉机制、被告人的申请复议机制、法院的司法审查机制以及特定机构的审查机制等；二是内部力量的监督、制约。包括上级检察官或检察院的监督纠正机制等。从一定意义讲，监督、制约机制本质上属于案件质量评判机制。因为，监督、制约的过程也是案件质量评判的过程。限于篇幅，本文主要以美国、英国为例，对其案件质量评判机制作一介绍。

（一）美国大陪审团等审查机制

美国联邦和一半以上的州实行大陪审团制度。大陪审团相对于小陪审团而言，其本质上是追诉机关，而不是审判机关（小陪审团才是审判机关）。大陪审团通常由12至23名成员组成，由法院确定的有法定资格的公民参加。大陪审团的职责就是根据检察官提出的案件情况和自己调查的情况，确定检察官所提出的正式起诉书依据的证据是否充分。如果己经充分，大陪审团就签署true bill，然后将正式起诉书移送法院，即完成正式起诉程序。大陪审团如果认为尚不充分，则签署not true bill，该起诉就不成立。由于美国大陪审团的成员选自民众，属于代表民意的组织，因而它体现了民众对检察机关案件质量的监督与控制。

针对美国检察官屡屡发生的不端行为，美国华盛顿法学院教授戴维斯建议在州、县或地方层级设立检察审查委员会，对检察决定进行随机审查，以防止不端行为及专横决策。委员会成员由州长、县长或市长任命，包括律师和律师以外的其他人，其中应尽量包括卸任的检察官。委员会不但要审查公众提交的特定申诉，还要随机审查日常的检察决定。这些随机审查可以以各种方式进行。可以是对特定检察院已经归档的案卷进行审查，并检视每个决定的归档文件。委员会可以仔细检视起诉和辩诉交易决定，看其是否遵守美国律师协会的检控标准。委员会成员可以会见检察官、被害人和证人，以查明检察官是否遵守既定标准。完成抽查以后，委员会将制作公开报告。报告不得披露具体案件的任何信息，但是可以报告违背或遵守《美国律师协会检察职能标准》的具体做法或政策。委员会可以建议对特定检察官采取惩戒措施，把特定检察官移送给州伦理委员会，或者仅仅提出改进建议。［1］

（二）英国的皇家检察署督察院监督机制

为了保证检察官公正执法，英国于2000年12月设立独立的皇家检察署督察院（the Crown ProsecutionService Inspectorate），负责仔细审查皇家检察署的决定和日常实行的政策和实践情况，就皇家检察署的政策和实务向总检察长报告。成立之初，皇家检察署督察院只监督皇家检察署的工作情况，后来，它的监督范围得到扩展，效力涉及了其他起诉机构，包括英国的海关和税务起诉办公室等。［2］

对检察官已经处理过的案件，如果案件当事人不满提出申请，或者自行发现重要证据说明案件处理存在问题或者社会公众反响强烈，皇家检察署督察院有权调取案卷进行审查，也可以询问有关人员和进行必要的调查，根据调查和审查的结果，对案件的质量作出评价，如果发现问题，则向检察长提出改进建议。皇家检察署督察院可以通过以下方式来考察检察官在办案过程中是否存在问题：到各地检察院进行实地考察；与不同级别的检察官交谈；走访与检察官有联系的机构，听取他们的意见；亲自参加治安法院和刑事法院的审判，观看和旁听检察官的出庭情况。如果发现问题，则向检察长提出建议。［3］

皇家检察署督察院自成立以来，每年都对皇家检察署及其检察分区的履职情况进行检查，形成年度报告。报告内容十分详细，包括情况介绍和具体分析，对良好的做法予以识别和确认，对不足之处则提出改进建议，从而对检察官办理后的案件和检察机关的整体情况进行考察和监督。报告是公开的，当然也会受到一些批评，但总体上，报告对督促受检部门改进工作措施，提升案件质量发挥了积极作用。

纵观上述国家案件质量评判机制，主要有以下几个特点：一是评判主体多元化。不仅包括内部评判主体，也包括外部评判主体。这体现了民众参与司法的发展趋势。二是评判内容较为广泛。不限于检察官正在办理的案件，还包括检察机关的日常工作情况等。三是评判标准简略化。由于吸收普通公民参与案件质量评判，而普通公民并不精通司法，所以并未制定严格的、统一的案件质量评判标准。由普通公民基于他们对法律的基本了解，基于他们善良的、朴素的正义观，来判断检察官的起诉决定是否合法、适当。四是评判方式多样化。既包括事后的审查，也包括事中的审查；既包括对卷宗的审查，也包括采取听证等方式，听取案件当事人及相关人的意见等。这些做法，对完善我国检察机关案件质量评判体系，无疑具有重要的借鉴意义。

二、当前检察机关案件质量评判体系存在的问题

纵观我国检察机关案件质量评判体系的探索与实践，虽然取得了一定的成效，但也存在一些不容忽视的问题：

第一，评判主体缺乏必要的中立性，公信力不足。目前，案件质量评判主要在检察机关内部进行，由案件管理部门或者其他专门机构负责。一些检察机关开展的案件评查模式通常由检察长或者检委会决定从全院中抽调业务骨干组成案件质量评查组，负责对本单位各业务部门、或者下级检察机关所办案案件质量进行评查。不管由谁进行案件质量评查，都是在检察机关内部进行。由于评查主体属于检察机关内部人员，缺乏必要的中立性，造成案件质量评查的公正性、实效性难以得到保证。

第二，案件质量评判缺乏统一的标准，实践中难以操作。检察机关开展案件质量评判，前提是有一套统一的、科学的，符合办案实际与需要的评判标准。但在目前，最高人民检察院除了制定有逮捕、起诉、不起诉案件质量标准外，尚未出台职侦、民行、控申案件质量标准。由此导致：一是各地检察机关都形成了自己的“质量标准”。根据这些不一致甚至相互冲突的质量标准，对同一个案件，这个检察院可能认为有质量问题，那个院则可能认为没有质量问题。二是往往以后一环节的处理结果作为认定前一环节案件质量的标准，具体而言，就是以不批捕率、捕后不诉率、撤回起诉率、无罪判决率等作为认定案件质量的标准。三是案件质量标准年年都在变，缺乏稳定性、长期性。

第三，案件质量指标体系不合理。主体体现在：某些指标可能与案件质量关系不大，也作为案件质量评判的内容。典型的，就是一些检察机关将办案数量作为案件质量的评判标准。其实，办案数量只不过反映了检察机关的工作量大小，与案件质量实无多大关联，且检察机关无法预测、不能控制案件受理数量。如果将其纳入评判标准，实际上是设置了一个不具有可比性的项目，评估结果将不能忠实反映案件的质量问题。

第四，案件质量评判方法单一。目前，案件质量评查方法主要是阅卷评查法。这种评查方法过于表面化，不可避免地存在着一些问题。对于卷宗中未体现的案件质量问题，可能有所遗漏。尽管近年来有的检察机关引入ISO9000质量管理体系，用企业管理中主要解决生产线质量问题的管理模式进行检察业务管理，但正如龙宗智教授所言：“因为企业生产与检察业务有重要的区别，以物为对象的管理和以人为对象的管理十分不同。而ISO9000作为基于数字的管理，除某些精神和原则可以借用外，整体管理模式与方法不适合于检察业务管理。”［4］

第五，案件质量评判注重法律效果，忽视政治效果和社会效果。目前，案件质量评判侧重法律效果，即看事实是否清楚，定性是否准确，适用法律是否正确，程序是否合法。至于其社会效果，或者政治效果，往往有所忽视。

第六，案件质量评判结果利用程度不高，效果不明显。当前，案件质量考评的激励功能发挥还不充分，“考评结果仅作为条线绩效考核的依据之一，过多地体现于对办案部门的评价，而对办案人员的激励不够明显。”［5］最重要的，在于考评后加强分析、总结和指导不够，很少对带有普遍性的问题采取针对性的措施，难以起到举一反三的效果，难以避免类似质量问题再次出现。

三、完善检察机关案件质量评判体系的构想

针对上述问题，我们有必要借鉴域外法治国家的先进经验，根据我国的实际情况，进一步完善检察机关案件质量评判体系。

（一）扩大检察机关案件质量评判的主体范围

目前，各地检察机关建立案管部门后，由案管部门承担案件质量评判工作。我们认为，这种改革思路无疑是正确的。但是，为进一步提升案件质量评判的公正性和公信力，有必要打破现有的仅仅在检察机关内部进行质量评判的格局。可以在检察系统之外成立案件质量评判机构，增强评判主体的中立性。如由公安、检察机关组成联合评判机构，或者由检察机关、法院组成联合评判机构，对撤回起诉、无罪判决等案件进行质量评判。［6］当然，最好是在人大或者政法委设置专门的案件质量评判委员会，对公检法三机关案件质量进行评判。委员会可以由警察、检察官、法官、律师、专家学者及普通公民组成。对于社会有重大影响的无罪判决案件，由于这类案件社会影响大，群众关注度高，应当坚持进行专门审查，一案一查。对于不捕、不起诉、撤回起诉、提起抗诉、二审改判案件，可以进行不定期的抽查。

（二）科学制定检察机关案件质量的评判标准

评判标准是案件质量评判体系的核心，只有建立全面科学的评判标准才能对案件质量进行准确的评判。案件质量标准通常包括实体标准、程序标准、效果标准和规范化标准四个方面。实体性质量标准主要有两项内容，一是认定案件事实的客观准确性，证据的确实充分性；二是适用法律作出裁决的公正性和合法性。程序性质量标准的内容大致有三个方面：一是执法行为的合法性、合道德性、及时性、实效性、安全性、可靠性、可信性、环境适应性、文明性和效率等；二是案件管理、检察人员管理和经费管理等司法行政事务管理的有效性；三是检察人员的办案资格、办案素质、办案水平和办案资历等。［7］效果标准包括法律效果、社会效果和政治效果三个标准。任何一项办案质量标准的确立，都必须同时满足上述三个方面的要求。这是制定办案质量标准的基础和根据。规范化标准主要包括法律文书制作是否规范、司法行为是否规范、卷宗装订是否规范等方面。规范化是检察机关执法活动的基本要求，也是检察机关执法公信力的重要保障。

目前，最高人民检察院已经制定批捕、起诉和不起诉案件质量标准，当然还需要进一步修改完善。同时，应尽快出台职侦、控申、民行等案件质量标准，以确保案件质量标准的统一。

（三）完善检察机关案件质量的评判程序

如前所述，目前检察机关案件质量评判方法单一，难以准确发现办案中的一些质量问题。而评判方法单一也与评判程序不完善有关。因此，有必要进一步完善检察机关案件质量的评判程序。

1.启动程序。启动程序是案件质量评判的初始阶段。启动程序包括依申请启动程序和依职权启动程序两种。在检察机关出现不捕、不诉、撤回起诉或者无罪判决的情况时，被害人、被告人或者其他诉讼参与人在申请复议、复核，控告申诉时，有权请求检察机关启动案件质量评查，检察机关也可以自行启动案件质量评判程序。

2.调查程序。案件质量评判程序启动后，即进入调查程序。调查程序是检察机关案件质量评判程序中的一个核心和关键程序。调查的情况是否全面、准确、客观，直接影响到评判意见的准确性、公正性。在这一程序中，评判主体不应仅仅局限于查阅卷宗，应当采取多种方式，开展案件质量调查。要广泛听取承办案件的检察官、犯罪嫌疑人、被告人、证人及其他诉讼参与人等的意见，走访与检察机关有联系的机构，包括公安机关、法院、司法行政机关等。必要时，可以亲自莅庭参加法院审判，观摩检察官出庭公诉情况。

3.作出评判意见程序。调查结束后，应当制作调查报告。报告应当详细地记述案件质量评判的工作情况，案件的质量问题以及改进建议。需要追究检察官办案责任的，一并提出处理建议。

4.反馈和救济程序。评判主体作出的评判意见，应当向承办案件的检察官反馈。检察官不服的，可以提出申诉、复核。复核机构应当及时对申诉做出处理决定，并以书面形式告知申诉人及其所在单位。

（四）科学划分案件质量的等级

案件质量等级的划分应当坚持客观性原则、统一性原则和简易性原则。所谓客观性原则，就是案件质量等级的划分应当符合检察机关办案的实际情况。统一性原则，就是案件质量等级的划分应当统一，不能各自为政。简易性原则，就是案件质量等级的划分要注重简便易行，具有可操作性、可比较性。尽管属于不同类型的案件，但在质量等级上能够相互比较，并作为评优、评先、惩戒的依据。基于上述原则，我们认为，可以将检察机关案件质量划分为优秀案件、合格案件、基本合格案件和不合格案件四个等级。

案件质量等级的评鉴，应当严格依照实体法和程序法的规定进行细化和量化，把审查案件过程中办案人员执行法律的情况细分为可量化的若干项，并以打分的形式进行逐项考评，以每个案件总分的高低来确定案件的等级。一般地说，得分在95分以上的可以评为优秀案件，得分在80—95分的为合格案件；得分在70—85分的为基本合格案件；得分在70分以下的为不合格案件。当然，在确定案件质量等级时，要注意将定性与定量有机结合起来，避免以分值作为确定案件质量等级的唯一依据。一般地说，质量不高的案件，既可以属于基本合格案件，也可以属于不合格案件。至于属于哪一类案件，应当具体情况具体分析，参考得分情况而定。至于错案，则应当直接确定为不合格案件。

（五）注重案件质量评判的结果运用

案件质量评判体系建立后，重在科学运用。案件质量评判结果只有得到了充分运用，其功效才能得以发挥，其目标才能得以实现。具体讲，案件质量评判结果可以作如下运用：第一，作为赏优罚劣的依据。检察官办案的优劣应当作为年度业绩考核、评优评先的基本依据。检察官只有办案质量总体合格，不存在不合格或者基本合格的案件，才能说是合格的检察官。反之，就没有资格被评为合格检察官。对于办错案的，还应当启动错案责任追究程序，依法问责。第二，作为晋升晋职的依据。案件质量评判意见应当记入干警执法档案，客观全面反映检察官办理的每件案件考评情况及结果，作为将来晋升、晋职的依据和参考。第三，作为评价检察机关总体工作情况的依据。通过对检察机关办理的案件开展质量评判，对办案程序和案件实体结果综合评价，真实反映检察官的执法办案绩效，真正体现该院的整体业务水平和案件质量情况。第四，作为领导正确决策、制定完善检察政策的依据。通过案件质量评判，可以及时总结检察工作的经验，肯定成绩；也可以及时发现检察工作中存在的问题及检察工作与人民群众期望的差距，探寻原因，提出对策性建议。还可以对各地检察机关案件质量状况进行横向比较，查找差距与不足，相互借鉴、取长补短。这些，都可以为检察机关正确决策提供参考，从而促进检察工作的科学发展。

注释：

［1］［美］吉安娜·J·戴维斯：《专横的正义：美国检察官的权力》，李昌林等译，中国法制出版社2012年版，第195—197页。

［2］甄贞等：《检察制度比较研究》，法律出版社2010年版，第78页。

［3］邓思清：《检察权研究》，北京大学出版社2007年版，第481页。

［4］龙宗智：《论检察》，中国检察出版社2013年版，第41页。

［5］夏登俊：《案件质量考评机制现状与完善建议》，载《人民检察》2013年第7期。

［6］最近，重庆市人民检察院发布《关于建立案件质量评查制度的通知》，决定由市人民检察院和市公安局建立案件质量联合评查制度，共同对判决无罪和撤回起诉案件进行质量评查。由公安机关、检察机关联合开展案件质量评判，比检察机关自行开展案件质量评判，无疑具有更强的权威性、公信力，更能够发现问题，并采取应对之策。

［7］余静尧编著：《检察权的利益分析》，中国人民公安大学出版社2007年版，第275—276页。

*本文系重庆市人民检察院2013年度重大课题《检察机关案件质量评判体系研究》的部分研究成果。

**重庆市人民检察院第一分院［401147］