《海上交通安全法》修改中对国家海洋权益的考量

李志文，范天娇

(大连海事大学 法学院，辽宁 大连 116026)

海上交通安全属于国家海上安全的组成部分，对国家安全具有重要作用。目前，中国规范管辖水域航行、停泊和作业的船舶、设施和人员的检验登记、安全保障、危险货物运输、海难救助、打捞清除、交通事故调查处理等行为的立法为《中华人民共和国海上交通安全法》(简称《海上交通安全法》)。该法自1984年1月1日施行至今，一直未作修改。这三十年来，中国海上交通运营状况和国家行政管理体制已发生了巨大变化，随着中国享有的海上权益不断拓展，尤其是近些年中国与周边国家海洋权益争端的日趋激烈，海洋纠纷也渐趋复杂化和国际化，这些均对国家海上安全包括海上交通安全提出了更高的要求。在当前风云变幻的国际海洋争端形势和国家“海洋强国”战略的背景下，《海上交通安全法》中所体现的传统管理理念与管理模式，已落后于时代发展，其修改迫在眉睫。笔者以海洋维权为视角，通过对海上交通安全内涵的重新解读，分析在《海上交通安全法》中维护国家海洋权益的基础，探讨目前《海上交通安全法》在国家海洋维权方面存在的问题，因应国家海洋强国战略和海洋争端局势的新变化，提出《海上交通安全法》修改中适时体现对国家海洋权益维护的立法建议。

一、“海洋强国”战略下海上交通安全的新内涵

党的十八大提出了建设“海洋强国”的战略，所谓“海洋强国”是指拥有开发海洋、利用海洋和控制海洋的综合性海上力量，能够通过运用其海上优势最大限度地维护国家利益，并为本国发展提供强大的战略空间和战略资源。［1］中国拥有世界上最庞大的人口，但人均自然资源占有量总体却处于世界较低水平，因此，从“海洋大国”到“海洋强国”的转变十分迫切。实现“海洋强国”就要发展海洋经济，不断提高海洋资源开发能力，而维护国家主权和领土完整及海洋权益，保障国家海上安全是实施海洋经济和资源开发的前提。由此，“海洋强国”战略下，海上交通安全需要在已有基础上赋予其新的内涵。

第一，在观念上，海上交通安全向在制度中考虑海洋维权上转变。随着经济的发展，各国对海洋的依赖程度愈益加深，海洋资源和海上通道已经是国家可持续发展须臾不可离开的战略性空间。在“海洋强国”战略的背景下，海上交通安全的内涵既包括保证正常航行的安全，又包括保障正常勘探、开发、作业和演习的安全;既包括保持通航水域、各种专门作业区的活动畅通，又包括为发展海洋经济留出广阔的水域空间;既包括对海上船舶、人员和财产紧急情况下的救助，又包括对船舶侵害中国海洋权益行为的制止、打击等等。因此，在既有制度基础上关注海洋维权，确保海上航道畅通，实现对海洋资源、能源的正常利用，是时代对海上交通安全的要求。

第二，在空间上，海上交通安全逐步由沿海向近海、公海延伸。在全球一体化的时代，国家安全并非仅仅只是国土安全。为维护国家利益，发达国家大多将海上安全防卫的范围扩大到边界线以外的重要利益区域，例如日本的海上防卫范围不仅限于200海里，而是扩大到其1 000海里的海上交通线，直到台湾以南的巴士海峡和巴林塘海峡一线，甚至延伸到中国的南海和马六甲海峡，［2］并且根据1982年《联合国海洋法公约》(简称《海洋法公约》)，在毗连区、专属经济区和大陆架获取和保护此区域内的利益。在一些国家忙于扩大“安全边界”的情况下，中国如果一味专注于狭义的、陆地上的“安全边界”，注定要在世界竞争中吃亏。［3］因此，海上交通安全除了沿海区域的交通安全，还包括重视对近海、公海交通安全的监控，以便有效地行使毗连区、专属经济区、大陆架和远离陆地的海岛及其周边海域等相应的管制权。

第三，在时间上，海上交通安全由只重视当前向兼顾未来过渡。对人类来说，海洋未知领域众多，海上通道无论过去、现在还是未来都是繁荣人类社会的重要路径。因此，维护海上交通安全不仅要着眼于当前的安全形势，还必须有长远的考虑，保持长期稳定的状态;不仅要关注当今海上交通安全的主要威胁，还要关注未来的潜在挑战;不仅要加强海事力量的建设，还要加强国家各相关部门的通力合作。这种立足于当前与兼顾未来并重的考量，是最有效地维护国家海洋权益，将“海洋强国”战略落实到实处的必然要求。

第四，在对象上，海上交通安全由传统安全问题向非传统安全问题拓展。非传统安全问题，是由非军事因素引发的传统安全问题以外的、直接影响甚至威胁本国发展、稳定与安全的不稳定因素。这些安全威胁，有些是国家行为，有些是非国家行为，有些来自人为因素，有些来自不可抗力的自然灾害，它们一旦发生，都会对海上交通安全具有破坏力。而这种海上形势的变化，要求主管机关做好应对海上交通各种复杂局面的准备，依法监管由此所涉及到的海上交通安全活动，为发展航运业，建设和实现“海上强国”提供良好有序的环境。

综上，在海洋强国的背景下，修订《海上交通安全法》时需要对“海上交通安全”的内涵进行重新认识和科学界定，突破目前立法中狭隘的海上交通安全观念，将海上交通安全管理与维护海洋权益结合起来。

二、《海上交通安全法》中考虑国家海洋权益维护因素分析

海上交通安全与国家海上安全密不可分，而维护国家海洋权益是保障海上安全的重要手段。在目前新的国际形势下，探讨海上交通安全与海洋维权的关系以及海上交通安全管理理念的现代演进，是《海上交通安全法》修改时将海洋维权观念引入海上交通安全中的理论前提。

(一)新形势下海上交通安全与国家海洋权益的关系

国家海洋权益是根据国际法及国际惯例，国家在海洋上可以行使的权利和享受的利益总称。海洋权益中的权利是指在国家管辖海域范围内的主权、主权权利、管辖权和管制权，利益则是这些权利派生的各种好处、恩惠。［4］在海上交通安全领域，同样存在对国家海洋权益维护的要求，这是由现代海上交通安全与国家海洋权益维护的相互关系所决定的。

第一，海上交通安全是国家海洋权益的基础。中国是陆海兼备的大国，海洋与国家的生存与发展息息相关。相对于日渐匮乏的陆地资源，在中国可以主张管辖的海域里，［5］有着丰富的海洋资源，只有保全这一战略资源空间的安全环境，才能确保中国的可持续发展。而中国改革开放以来，对外贸易大幅增加，海上交通运输成本低廉，使其成为中国商品流通和价值增值的重要途径，海上航线随之不断延伸，日益成为国家经济发展的生命线。因此，海上交通安全对中国海洋权益有着不言而喻的重要地位，无论是渔业生产、资源勘探、油气开发、对外贸易等等，都要求有良好的海上交通安全环境作为前提。

第二，海上交通安全是维护国家主权和管辖权不可缺少的手段。国家主权和管辖权是国家海洋权益的核心内容，由于历史和现实的复杂原因，与中国海上相邻或相向的朝鲜、韩国、日本、菲律宾、马来西亚、文莱、印度尼西亚、越南八个国家都与中国有海洋争端，东海、南海划界和钓鱼岛归属之争已经成为亚太地区的敏感问题。因此，对中国领海、毗连区、专属经济区、大陆架、岛屿及其周边海域交通安全的维护，将直接影响到中国主权及其派生权利。对此，要求在立法上必须重视和体现海上交通安全对国家海洋权益的保障作用，而缺乏安全的海上交通环境，最终将会对中国海洋权益的构成威胁。

第三，海上交通安全管理理念随着海洋权益观的发展而转变。19世纪末马汉提出由海运、航海、船员和海军等构成海权概念的要素，［6］这种观念对各国产生了重要影响，沿海国家开始为寻求海洋权益而重视海洋。而《海洋法公约》不仅赋予了沿海国开发资源和保护环境的主权权利和管辖权，也构筑了管理海洋的各种制度，使海洋权益观念进一步得到发展。在此影响下，美日等发达国家将与海洋有关的调查和科技、资源开发、保护环境的管理能力等要素纳入海洋权益的概念，［7］海上交通安全管理观念也向维护国家海洋权益转变，在海上交通安全管理制度中体现海洋维权的理念。因此，保障海上交通安全，实质上也是维护国家权益在海上交通领域的具体反映。

(二)海上交通安全管理的新理念

现代海上交通安全管理理念因应海洋维权的需求，注重从宏观管理层面监督海上航行安全，强调海上交通安全管理是海洋综合管理的一部分，重视预控理念在海上交通安全管理中的实际应用，倡导管理与服务并重。

第一，海上航行安全监管愈加强调宏观管理理念。《海洋法公约》的生效，革新了“海洋”在沿海国家政治、经济和安全框架中的涵义，各沿海国家也随之调整和充实了现代海上交通安全管理的观念和内容，对海上交通安全的管理由微观管理向宏观管理转化。主管机关不再一味注重监管本国领海的船舶航行安全，对毗连区、专属经济区、大陆架的船舶航行安全监督管理也日益加强，包括对专属经济区内勘探、开发作业的管理以及人工岛屿、设施和结构等涉及航行安全的管理，积极实施海洋测绘、航标设置、船舶定线制和交通管制等与海洋权益维护有关的工作，保障沿海国管辖海域良好的通航环境。

第二，船舶及海上设施安保监管凸显预控理念。在海上反恐形势愈加严重的今天，海事主管机构在进行安保监管时，较之过去更为积极主动地行使职权，提前预警、严格把关，反映出海上交通安全管理理念从传统的即赴型管理转向预控型管理，例如对将要进入管辖航道而可能会发生危险的船舶发出预告，指定或更改其进入航道的时间;对大型船等特殊船舶在航道内的航行，采取派出警戒船等安全措施;对航路内航标的变异，及时发现并通知有关航行船舶等。此外，各沿海国家愈加注重建立区域性反恐与反海盗协作机制，充分利用国际海事组织的履约平台，扩大与其他国家的海事交流与合作，开展国际区域性反恐和反海盗联合行动，共同打击海盗和恐怖活动。

第三，海上交通安全管理被纳入到海洋综合管理的框架下。海洋综合管理是以国家海洋整体利益为目标，在统一管理与部门分级管理的体制下，通过发展战略、政策、规划、区划、立法、执法以及行政监督等行为，对国家管辖海域的空间、资源、环境和权益实施统筹协调管理。［8］《海洋法公约》也在序言中明确规定了沿海国家的海洋活动及其管理的综合任务:“各海洋区域的种种问题都是彼此密切相关的，有必要作为一个整体来加以考虑。”［9］在海洋综合管理的理念下，海上交通安全管理中更加强调和重视与其他海洋管理活动相协调，最大限度地实现海上维权力量的整合。

三、《海上交通安全法》在体现维护海洋权益上存在的问题

《海上交通安全法》制定于20世纪80年代中期，受到计划经济体制和传统的“重陆轻海”观念的影响，一些管理理念现已显得陈旧，难以适应目前中国海上交通安全管理和海洋权益保护的需要，暴露出来的问题也日渐明显。

(一)未考虑管辖海域巡航的问题

管辖海域巡航是保障执行海上维权执法、海上交通安全、组织实施海上人命救助、保护海洋环境等的基本方式。在20世纪80年代初，中国港务监督部门已经开始在沿海港口水域进行巡逻执法，［10］1998年3月，交通部海事局下发的《关于扩展海区、水域巡航检查工作的通知》，确定巡航巡视范围包括港区和港区外辖区两部分，划定的巡航巡视区域基本覆盖各局辖区距岸50海里以内的范围。面对不断升温的海洋权益争端，目前海事主管机构的巡航区域已经由港区近岸海域扩大到中国专属经济区和大陆架海域。但是，作为海上交通安全管理领域的“龙头法”，《海上交通安全法》既没有明确规定海事主管机构的巡航职权，也没有规定其具体巡航执法内容，海事主管机关在中国管辖海域巡航时，只能依据《中华人民共和国领海及毗连区法》(简称《领海及毗连区法》)第10条、第14条第1款①《领海及毗连区法》第10条规定:“外国军用船舶或者用于非商业目的的外国政府船舶在通过中华人民共和国领海时，违反中华人民共和国法律、法规的，中华人民共和国有关主管机关有权令其立即离开领海，对所造成的损失或者损害，船旗国应当负国际责任。”第14条第1款规定:“中华人民共和国有关主管机关有充分理由认为外国船舶违反中华人民共和国法律、法规时，可以对该外国船舶行使紧追权。”和《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》(简称《专属经济区和大陆架法》)第10条②《专属经济区和大陆架法》第10条规定:“中华人民共和国主管机关有权采取必要的措施，防止、减少和控制海洋环境的污染，保护和保全专属经济区和大陆架的海洋环境。”等粗犷性条文的规定证明其执法主体的适格性，影响了海事主管机关在中国毗连区、专属经济区等管辖海域实施分类管理的有效性。同样，由于《海上交通安全法》缺少对海事主管机构巡航内容和执法对象的界定，导致其与海警部门的权责范围始终不能以立法的形式进行有效划分，［11］进而在海上维权执法中存在部门职权重叠与管辖权冲突。

(二)港口国监督的规定不完善

港口国监督是《海洋法公约》和其他相关海事公约赋予港口国主管机关对进入其沿海水域的外籍船舶实施检查，以确保船舶和人员安全、防止海洋污染的权力，但中国的港口国监督制度因法律规定的不健全尚存在着一些问题。目前中国港口国监督检查和处罚的主要依据是《国际船舶保安规则》《港口设施保安规则》《外国籍船舶管理规则》《船舶安全检查规则》等法规，法律效力等级较低，能否作为比较确切的涉外执法依据，还值得探讨。现有《海上交通安全法》则更多地侧重强调监管中国船舶，不仅没有提及港口国监督管理的内容、程序和实施等问题，而且还存在与下位法在港口国监督的内容上未能有效衔接的问题，导致中国主管机关在实施港口国监督检查时，无法充分履行相应的职责。

(三)未重视外籍船舶非法入侵问题

近年来，外籍船舶在中国沿海的活动越来越多，新的海洋活动种类不断出现，使中国的海上交通安全受到威胁，海洋权益时常遭到侵扰。外籍船舶人为溢油污染事故、非法捕捞活动等时有发生，加之东海、南海海洋主权争端不断升级，在东海、南海及黄海已发生了多起他国军舰和测量船舶在中国专属经济区内进行测量活动的事件。针对此种情况，《海洋法公约》赋予沿海国主管机关运用无害通过制度、紧追权、登临权对外籍船舶进行执法的权利。然而，由于《海上交通安全法》30年来未被修改，对外籍船舶非法入侵的认识仍停滞在20世纪80年代的水平，仅仅笼统地表述为“外国籍非军用船舶，未经主管机关批准，不得进入中华人民共和国的内水和港口”，没有规定中国海事主管机构处理此类问题应采取的具体措施，对无害通过、紧追权和登临权的适用条件和范围等更是只字未提，从而对外国籍船舶在中国管辖海域所进行的非法活动缺乏管辖依据，无法有效地采取相应的制止措施。

(四)欠缺中国籍船舶的域外管辖

现行《海上交通安全法》较为重视对中国籍船舶在中国沿海的港口、内水和领海内的活动监管，却忽视了对管辖领域外的中国籍船舶的管辖。基于公海自由的原则，一国船舶在公海上，无需服从除了船舶所悬挂旗帜之国的权力之外的任何权力。《海洋法公约》的第92条和第94条均明确规定了船旗国政府对悬挂该国旗帜船舶的权力和义务，每个国家应对悬挂该国旗帜的船舶有效地行使行政、技术及社会事项上的管辖和控制。如今一些海洋大国凭借自己的科技和军事优势不断扩大海洋管辖权的倾向愈加明显，严重妨害了其他国家的海洋权益和船舶航行自由。而《海上交通安全法》并没明确对中国籍船舶航行于公海和其他国家管辖水域的监管，这种对中国籍船舶的域外管辖规定的欠缺，势必造成中国不能有效地行使船旗国管辖权，更无从保护中国管辖海域外中国籍船舶和船东的利益。

(五)维护海洋权益缺少部门协作

中国法律虽然对各涉海部门执法职责有规定，但是没有建立有效的部门协调机制，从而造成中国海上执法曾经出现过“五龙治海”的局面，在海上执法的实践过程中，涉海的执法机关存在着执法越位或缺位的现象，许多违法行为未得到有效制止和惩处。2013年3月，政府机构调整，将原国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政和海关总署海上缉私警察进行整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理，并以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导，这大大提升了中国维护海洋权益的效率和能力。国家海洋局重组后，目前中国仅存在海警局与海事局两支执法队伍开展海上维权执法，但现有《海上交通安全法》明显缺少涉海部门的沟通协作机制，海洋执法呈现的条块分割状态没有被改变，极易导致两支涉海执法部门在行使职责时进行管理权限上的平衡与博弈，最终难以形成合力来维护国家的海洋权益。

四、《海上交通安全法》对国家海洋权益维护的进路

完善《海上交通安全法》，需要在海洋强国的背景下，根据新的海上交通安全管理理念，反思现行法律的缺陷，在原有基础上，相应地增加和完善体现维护国家海洋权益的海上交通安全管理制度。

(一)建立管辖海域巡航制度

在当前敏感的海洋争端问题一再升温的国际环境下，《海上交通安全法》应当将海事巡航制度在法律上予以明确，规定“海事主管机构可联合其他部门进行联合巡航”。在巡航周期方面，将定期巡航制度和不定期巡航制度相结合:一方面，确立海事主管机关经常性的定期巡航制度，定期派遣海巡船在中国管辖海域开展公务巡航，尤其加大对东海、南海的巡航力度;另一方面，确立有针对性的不定期巡航制度，规定海事主管机关在掌握了海上相关信息后，如发现存在海上过驳、倾倒或排污等情况或水上水下施工、海洋石油开发等活动需要进行检查的，有权立即开展海上巡航。特别是在中国主张海洋权益的海域，海事主管机关因保障海上交通安全、防止船舶造成海洋环境污染、实施海上人命救助等需要，有权随时根据海洋争端及海上纠纷情况进行监管，及时发现和制止违法行为和损害中国海洋权益的活动。在巡航路线方面，增加“海事主管机构应根据实际，符合最优的巡航效率来选择路线”的规定。

(二)完善港口国监督制度

《海上交通安全法》应明确赋予海事部门享有港口国监督的职权，在修订时增加:“中华人民共和国海事主管部门有权独立开展港口国监督检查”的规定，同时，借鉴《1974年国际海上人命安全公约》《1978年海员培训发证值班标准国际公约》《经1978年议定书修正的1973年国际防止船舶造成污染公约》等公约及其议定书或修正案中关于沿海国对挂靠其港口的外国籍船舶实施监督所遵循的程序条款，明确港口国监督检查滞留船舶的标准、检查人员的资质能力、船舶的检查率、对船舶进行详细检查的条件、被检查船舶的救济程序，包括可请求救济的事由、请求机关等具体内容，以法律的形式固化海事主管机构在港口国监督检查中的职责，保障到达中国港口的船舶安全，依法对不符合标准的外籍船舶予以处罚，以提高到港船舶的适航性，降低海难事故的发生概率，减少因为船舶技术状况发生的交通事故对中国港口及海域造成的威胁，严守中国海上交通安全的最后一道防线。

(三)明晰无害通过和紧追制度的适用

领海的无害通过涉及到国家主权和国家安全，有必要在《海上交通安全法》中增加无害通过与紧追制度，赋予海事主管机关作为海上交通安全管理的主管部门，按照国家有关法律、法规和有关国际公约的规定，对船舶实施监督管理，并对违反无害通过原则而通过中国管辖水域的外国籍船舶进行调查处理的权利。在具体修改上，可以参考《领海及毗连区法》第8条的内容，增加“无害通过”以及相关的调查处理措施的规定，增加紧追制度的条文，即“中华人民共和国海事主管部门有充分理由认为外国船舶违反中华人民共和国法律、法规时，可以对该外国船舶行使紧追权。”借鉴《领海及毗连区法》《专属经济区和大陆架法》的规定，将《海洋法公约》第111条第7款、第8款和第9款的内容增加进来，包括飞机进行紧追时应当注意的情况;处理在国家管辖范围内被逮捕，并被押解到该国港口以便主管当局审问的船舶应当注意的情况;在无正当理由行使紧追权的情况下，赔偿被命令停驶或被逮捕的船舶因此遭受的损失等。

(四)确立中国籍船舶的域外管辖制度

中国籍船舶的域外管辖制度是属人管辖制度的延伸，是国家对具有其本国国籍的人或物均所具有管辖的权利。美国国际法学者杰塞普认为自然人的国籍与船舶的国籍可以适用某些相同的规则和要求，［12］为此，《海上交通安全法》应与《海洋法公约》等国际公约中的船旗国管辖规定相衔接，对中国管辖海域外航行的中国籍船舶实施监督管理，将中国籍船舶的域外管辖制度纳入到《海上交通安全法》的内容中，明确中国海事主管机关对悬挂中国旗帜的船舶行使监督和管理的权利。增加规定:“在公海上发生的碰撞或其他航行事故涉及船长或任何其他为船舶服务的人员的刑事或纪律责任时，对此种人员的任何刑事诉讼或纪律程序，仅可向船旗国或此种人员所属国的司法或行政当局提出。船旗国当局以外的任何当局，即使作为一种调查措施，也不应命令逮捕或扣留船舶。”将对中国籍船舶的监督管理范围扩展至公海以及《海洋法公约》规定的其他国际通航海域，确保中国海洋权益得到维护。

(五)明确部门协作制度

为推动海洋综合管理，实现由分散管理向集中协调管理的过渡，《海上交通安全法》应当明确海事主管机构与其他部门之间的事务协作，规定海事主管机关与其他部门协作应对海上非传统安全问题与海上涉外突发事件，以保障海上交通安全形势的稳定，有效维护国家海洋权益。基于海上非传统安全问题是一项综合性问题，单凭海事机关进行监管还远远不够的现实情况，《海上交通安全法》应相应增加对于海上非传统安全问题的规定:即“海事主管机关与公安机关、国家安全机关、司法机关以及其他有关国家机关，应当密切协作、各司其职，积极应对海上非传统安全问题带来的威胁。”同时，随着中国海上贸易、海洋产业和海洋经济迅速发展，海事主管部门应对海上突发涉外事件的几率日益增多，此类突发事件的性质与内容具有多样化特征，能否合理合法处置此类涉外事件不仅涉及维护国家海洋权益，更关系国与国之间的关系。［13］为此，《海上交通安全法》还应当明确海事主管机构与公安部门、海警部门等部门在处置海上涉外突发事件时的协作关系，规定:“海事主管机构负责国家海上交通安全的监督管理工作。如遇到海上涉外突发事件，海事主管机构在依据职责进行海上执法，了解、核实、收集有关信息并将有关情况及时通报事发地政府和外交部，并报告国务院。国家涉外突发事件涉及海事主管业务范围时，应在国务院涉外应急总指挥部的统一领导下，由海事主管机构会同外交部、国务院新闻办共同处理。”通过上述改进，可以适应时代发展对海上交通安全立法的要求。

五、结语

综上所述，对《海上交通安全法》的修订，应根据维护国家海洋权益的需要，从“海洋强国”战略的需要出发，注意和海上交通安全管理的新理念相协调，借鉴国际公约的有关规定，实现海上交通安全管理的法治化和科学化，更有力地保障船舶、设施和人命财产的安全，维护国家的海洋权益。从而实现“海洋强国”战略目标，完成由海洋大国向海洋强国的历史跨越。

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