创新国土资源工作 促进贫困地区发展——贵州省贞丰县基层国土资源管理调研报告

■ 袁国华/周 伟/郑娟尔/王世虎

（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.国土资源部资源环境承载力评价重点实验室，北京 101149）

创新国土资源工作 促进贫困地区发展
——贵州省贞丰县基层国土资源管理调研报告

■ 袁国华/周 伟/郑娟尔/王世虎

（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.国土资源部资源环境承载力评价重点实验室，北京 101149）

贵州省贞丰县基层国土资源管理主要做法：以灵活的产业用地政策帮助百姓脱贫致富；创新环境治理与扶贫开发相结合的新路子；借助增减挂政策促进示范小城镇建设；依靠科技创新促进矿业可持续发展；通过和谐矿区建设带动资源所在地群众致富。针对该县存在的“坝区”耕地保护与经济发展之间的矛盾、土地利用效率低、矿山地质灾害防治与矿群矛盾、基层国土管理压力大等问题，建议：坚持“居住集中化、产业园区化”，缩短工业用地年限；优化保证金缴纳和返还机制；加快完善企业社会责任立法，坚持资源收益向所在地倾斜；整合资金集中解决生态和地质灾害移民搬迁；对集中连片特困地区实施差别化扶持政策。

国土资源管理；贫困地区；扶贫开发；土地政策；贞丰；贵州

在矿产资源丰富、贫困落后的山区，国土资源管理“守土护民”责任重大，发展用地、矿产开发、地质灾害防治等工作十分繁重。贵州省贞丰县国土资源管理部门创新机制，在促进当地特色农业和旅游业发展、小城镇建设、和谐矿区建设、帮助群众脱贫致富等方面做了大量探索，取得了积极成效。面对各种日益复杂的矛盾，基层国土资源管理工作也存在许多需要解决的问题。为提高基层国土资源管理效率、更好地促进地方社会经济发展面临的一些共性问题，在倾听基层国土资源管理部门和群众意见、建议的基础上，提出了相关建议。

1 贞丰县概况

得名于“忠贞丰茂”的贞丰县位于黔西南州东部，境内高山、深谷、平坝、丘陵相互交错，构成特殊的喀斯特高原地貌景观，生态环境脆弱，是典型的“少边（远）穷山”区。全县国土面积1511平方公里，人口42万，少数民族人口占总人口的49%。 2014年，贞丰县城镇化率为38%；耕地面积50288.74公顷，人均1.8亩；城镇村及工矿用地6961.27公顷，占全县国土总面积的4.6%。贞丰县矿产资源丰富，主要优势矿种是黄金、煤炭。黄金储量在500吨以上，拥有水银洞、烂泥沟两个国家级大型金矿，年产黄金8吨以上，2009年获得“中国金县”称号。煤炭储量6.3亿吨，年产量400万吨以上。

全县共有重大地质灾害隐患187处，受威胁人口26039人，潜在经济损失26778万元。另外，贞丰县还是全国扶贫重点县。2012年，全县农村贫困人口12.47万人，贫困发生率32.7%。

2 贞丰县国土资源管理特色做法

2.1 以灵活的产业用地政策帮助百姓脱贫致富

“守土护民”是国土资源管理的基本职能。贞丰县位处内陆深山区，贫困面广，国土资源管理工作在帮助群众致富、促进县域经济发展方面责任重大。烟草是贞丰县的传统支柱产业之一。烟草种植大户者相镇这艾村现有现代化烟叶站10座，每座烟叶站由10个烤烟房构成。烟草公司完全负责烤烟站建设和设备配置，负责技术管理，并与村委会合作成立合作社共同管理烤烟站，每座烤烟站投资建设经费达41万元。烤烟站土地主要通过租赁，以设施农用地的方式取得。出租土地的农户每年可获得3000元左右的租赁费（由烟农支付），远高于种植其他农作物的收入。烟叶种植和烘烤对当地群众的脱贫致富起了重要作用，这其中，灵活的土地政策又具有重要作用。

当前，贞丰县正在积极发展旅游业，当地国土资源管理部门正在探索差别化旅游用地政策，发展乡村旅游，建设双乳峰母亲文化园区及湿地公园，以促进全县旅游产业发展，帮助群众致富。

2.2 创新环境治理与扶贫开发相结合的新路子

贵州省生态环境脆弱，石漠化面积占全国石漠化总面积的1/4，贞丰县石漠化比例也很高。为减缓贫困并治理石漠化，贞丰县积极调整产业结构，大力发展花椒、甘蔗、金银花、葛根、火龙果等特色产业，成功创建了在石漠化土地上种植花椒的典型模式——“顶坛模式”和“坪上模式”，取得了积极成效。2007年，贞丰县获得“中国花椒之乡”称号。同时，把环境治理与观光农业、生态农业、工业（矿）旅游建设结合起来，促进生态文明建设。

2.3 借助增减挂政策促进示范小城镇建设

通过调研，我们再次发现增减挂政策对解决基层用地指标不足问题起了重要作用。者相镇是贵州省“5个100工程”中的100个示范小城镇之一，为促进示范小城镇建设，者相镇启动了“十个一”基础设施建设工程。同时，启动了新城旅游综合体建设项目以发挥旅游资源对区域经济发展和百姓脱贫致富的重要作用。上述项目用地几乎全靠城乡建设用地增减挂钩解决。可以说，增减挂政策对促进县、乡经济建设十分重要。

2.4 依靠科技创新促进矿业可持续发展

一是采用先进技术，提高矿产资源利用率，减少环境污染。水银洞、烂泥沟金矿为低品位、难选冶的卡林型金矿，锦丰公司采用“B IOX细菌氧化技术”利用细菌对金进行浸出，提高了金的浸出率，减少了传统焙烧工艺SO2、A s2O3、H g蒸汽等有毒、有害废气的排放。贵州紫金公司利用自主研制的国际先进水平的“加温常压化学预氧化处理”湿法提金工艺，成功解决了“卡林型”难选冶金矿这一国际难题，而且该法具有明显的回收率高和利于环保的特点。通过技术、工艺的不断创新和改进，金矿资源得到了高效利用，减少了对环境的污染和破坏。两家公司在生产中花费巨资对含砷废水进行处理，处理后水质达到地表Ⅲ类标准，从而形成废水治理再利用的废水闭路循环系统，减少水资源浪费，避免对环境的污染。

二是积极采用尾矿回填技术和土地复垦技术，节约集约利用资源。锦丰矿业采用国内先进的全尾砂充填技术，将所有尾矿全部回填，既节约了库容，减少了尾矿堆积占用的土地，又因为没有采空区而相对安全，矿柱也得以开采利用，提高了资源利用率。积极采用耕作层剥离技术，有效保护地表熟土资源不流失、不浪费，减少复垦造地时外调土产生的额外资金投入。同时，及时、全面地对老采场、废石场、尾矿坝进行复垦，锦丰矿业还利用现代技术探索解决复垦土地作物的安全性问题。

2.5 通过和谐矿区建设带动资源所在地群众致富

在履行社会责任方面，贞丰县两大金矿公司都做了大量工作。主要做法有五种：一是为当地群众提供就业机会直接脱贫。锦丰公司76%的员工都是贵州本地人，仅附近三个村的员工就有170多名，多数都是以前的贫困人口，复垦土地耕种与管理也是雇佣当地农民，他们通过稳定的工作收入脱离了贫困。二是给予百姓足额补偿。除征收补偿外，锦丰公司对临时用地也参照征收标准进行全额补偿。同时，在临时用地协议中明确承诺对土地进行复垦，经生物复垦及相关检测，确认土地质量达到相关标准后将土地无偿还给百姓。如此，农民既拥有数目可观的补偿收入，又不存在将来无地可耕的后顾之忧。三是给予当地农民各类补贴。锦丰公司对农业产业化生产项目进行生产补贴，其中，公司支持的社区甘蔗种植项目，对每亩甘蔗补贴100元；烂泥沟蔬菜种植项目，每亩补贴500元，不仅为农民增加了直接收益，而且带动了他们的生产积极性，推动了当地经济发展和农民的生活水平的提高。四是完善当地基础设施建设。这方面，锦丰公司、紫金矿业都做了大量工作，不仅投资修建进入矿区的道路，而且为当地建设甘蔗道路，对通组路、入户路进行硬化，为村民安装太阳能电灯，对供水管网进行改造等。五是通过公益慈善和教育投资促进地区发展。两大企业多次向社区孤儿院、养老院捐款捐物，积极参与救灾捐助；对特困群众和家庭进行扶持，对教育进行扶持，对考上高中和大学的贫困学生给予资助。

3 贞丰县国土资源管理存在的问题

3.1 “大坝”保护与社会经济发展之间矛盾突出

贵州省属于落后地区，经济发展压力巨大。贞丰县目前用地面积已突破新一轮土地利用总体规划确定的建设用地控制指标，项目报批及其困难。同时，贵州省将万亩以上、集中连片的较平整地块划为“万亩大坝”，将5000亩以上的划为“五千亩大坝”，严格限制经济建设对各类大坝的占用。“大坝”不是一个规范的土地概念，其范围内存在非耕地，更非基本农田。从贞丰县的情况看，一些万亩大坝覆盖了原先的有条件建设区，由于限制利用，导致经济建设与耕地保护的矛盾更加突出。

3.2 招商引资压力导致土地浪费，园区土地利用率低

为促进经济发展，贵州省政府实行“增比进位”政策1增比进位是省政府对各市县开展的考核工作。增比，即提高经济总量和各项主要指标在全省的比例和份量；进位，即提升在全省、在西部同类城市中的位次。中央定位贵州当前的主要矛盾是贫穷与落后是非常准确的，但增比进位必须严防浮夸与虚假。，各地只能大力开展招商引资。为此，各级政府重视每一个项目，尽量满足引进企业的用地需求。而引进的企业不愿意进入相关园区，更喜欢另外占地设厂，造成“指标不够用和土地批而未用共存”的怪象。一些企业所谓的投资只是为了圈占土地，一旦土地低价到手后，实际投资往往未兑现而土地已升值，企业一转手就能获得丰厚利润，直接造成突破规划、产业布局混乱、土地利用效率低下。国土资源管理部门在压力下，处置抓手不多。贞丰县现有两个园区，各有一家和五家企业入驻，造成土地大量闲置，不仅没有节约集约利用土地，反而造成了土地的浪费。此外入驻企业数量少，很难在园区内形成“产业链”和“价值链”，不能实现产业的增值。

3.3 矿业开发引发的矿群矛盾依然突出，受困群众难以搬迁

贵州省虽然煤矿资源丰富，但煤层薄、开采涉及面广，处理不好就会发生矿群矛盾。在贞丰县挽澜乡煤矿矿区范围内，由于地面不均匀沉降，村民自建房不同程度地出现地裂缝，严重者甚至宽达20厘米，整个房屋岌岌可危。之所以未能及时搬迁，主要有两个原因：一是地灾诱发原因多样，无法确定完全是由资源开采引起。当地在20世纪存在大量煤矿非法开采，政府治理非法开采时填堵的私采洞口多达上千个，而且地质条件本身也存在一定的问题。因而，现在的煤矿企业对地质灾害的责任不完全认同。当地组织了两次专业鉴定，但鉴定结果存在出入。尤其是对于大部分房屋破裂与现有煤矿无关的结论，当地村民难以接受。调研组认真分析后认为，地面不均匀沉降很大程度上是煤矿开采直接或者间接造成的，但以前遗留的采洞和当地的地质条件也有一定的影响。二是搬迁经费难以解决。正是由于地灾诱发原因既有人为因素，也有自然因素，导致政府无法将其纳入财政资金治理项目，现行煤炭企业又不肯治理，且当地煤矿正处于整合阶段，企业缺乏足够资金进行治理。

3.4 农村宅基地难以完全依法依规办理

目前，宅基地审批主要存在以下问题：一是如果严格按照《土地管理法》，等完成所有用地报批手续后再允许村民建房，那将耗费较长时间，村民等不起；二是历史遗留的违法用地较为严重，如果严格按照法律进行强拆，势必会引起很大社会问题，只能进行罚款处理，但目前的罚款标准很低，这反而助长了违法建设；三是农民领取土地使用权证不用交任何费用。国土资源所本身的办公经费就十分紧张，还要垫付不少资金用于购买土地使用权证。

3.5 基层国土资源管理工作压力大，人员流失严重

由于实行省以下垂直管理，基层国土资源管理部门面临“上面管帽子，下面管工资”的处境，有时候甚至不知道如何开展工作。省级国土资源管理部门要求其守住万亩大坝，保护好耕地；同级地方政府则希望快速发展，要求国土资源部门尽最大努力争取用地指标，满足招商引资用地需求。另外，一些存在安全隐患的矿山本不应该通过审批，但当地政府需要通过资源开采来发展经济，对国土资源部门施加压力。如果审批通过，国土资源部门则要承受相应的责任。同时，由于“垂直管理”，地方在干部选拔任用方面基本不考虑国土资源部门，许多国土人辛苦工作几十年难以得到提拔升迁。在这种工作难干、机制不顺的情况下，基层国土资源管理部门面临严重人员流失问题。贞丰县国土资源局2Business risks facing mining and metals 2014-2015. http://www.ey.com/GL/en/Industries/Mining—Metals/Business-risks-in-mining-and-metals.011年有8位班子成员，现在只剩下4位，均是一到30年工作年限就申请提前退休。目前，贞丰县国土资源局编制103人（大多数事业编，未落实参公管理，工资待遇低），缺编22人。由于收入待遇差，以事业编制招录进来的年轻人，工作满两年后往往通过公务员考试及其他途径离开国土资源部门，人员流失严重，也造成干部队伍素质参差不齐。

3.6 矿山地质环境恢复治理保证金制度实施存在问题

一是资金不能被灵活使用，矿山企业在缴纳保证金之后，无法灵活及足量使用保证金进行地质灾害和环境的治理。二是保证金缴纳标准过低，无法起到约束矿山企业履行环境恢复治理的目的。有的企业宁愿放弃保证金，也不对矿区环境进行恢复治理。

4 思考与建议

调研期间，基层国土资源管理部门反映了一些诉求和建议，包括请求调整土地利用总体规划；改善基层国土资源管理工作环境，包括体制、编制、待遇和基层国土所的办公经费；取消中央财政项目要求的市（州）、县配套资金的要求；允许矿山环境恢复治理保证金灵活用于地质灾害治理；允许地方打包申请中央地质灾害防治资金等。根据十八届三中全会精神和国土资源管理制度改革的有关要求，结合调研中发现的问题，调研组提出以下建议。

4.1 坚持“居住集中化、产业园区化”，缩短工业用地年限

贵州农民多散居深山，长期深受交通落后、取水困难、贫困、地灾、生态环境恶劣的威胁与困扰，必须从长计议、创新思维来解决这些贫困人口的生存与发展问题。现实的选择只能是按照居住集中化、城乡一体化的思路，下决心实行整体移民搬迁。而搬迁移民集中居住用地应当符合安全、平整、方便标准，必须全面满足搬迁用地需求。

另一方面，产业园区化能够节约土地，降低基础设施投入成本，控制环境污染。对于经济欠发达地区，招商引资压力较大，但产业园区化要因地制宜，实事求是，未必每个乡镇都要设立工业园区。土地管理法和相关法律制修订时必须强化土地节约集约方面的约束和惩戒，将节约集约用地考核从重准入转向重监管，建立土地产出效率动态考核机制，并与土地使用权期限挂钩。鼓励各地采取灵活多样的短期租赁制，新进企业禁止一次性出让50年工业用地使用权。

4.2 进一步完善矿山地质环境恢复治理保证金制度

一是保证金缴存标准要尽量按矿山环境恢复治理成本来设定，两者不能偏差太远。二是优化保证金缴纳和返还机制。保证金的核心不在于把钱收上来，而在于督促企业履行治理责任。若企业采取分期治理或边采边治方式，可采取按应缴纳保证金总额的一定比例分阶段或分年度缴纳保证金。对已建矿山投入的治理资金和完成的分期生态环境恢复治理项目的投入，在缴纳后期保证金时给予抵扣。同时采取在每年采矿许可证年检时，核检企业边采边治理的完成情况，以保证治理效果，减轻企业负担。同时，考虑到矿山生态环境的恢复需要一定时间才能看出效果，因此，保证金可晚于验收结束后一段时间返还。

4.3 规范企业社会责任，坚持资源收益向所在地倾斜

资源开发必须惠及资源所在地，否则就容易造成资源耗竭、环境污损、群众愈发贫困的境地，甚至陷入资源诅咒。这就要求企业履行社会责任，重视社区发展。从国际上看，社会许可已经成为采矿业的重要风险因素。2014年9月，安永发布《2014-2015采矿及金属业面临的商业风险》，将“社会许可”作为2014年度十大挑战之三，排名较2008年上升了1位2Business risks facing mining and metals 2014-2015. http://www.ey.com/GL/en/Industries/Mining—Metals/Business-risks-in-mining-and-metals.。矿群矛盾及引发的群体事件在我国多个地区频频出现。目前，我国已有不少地区在和谐矿区建设、绿色矿山建设方面开展了不少有益的探索，并形成了一些基本做法。当前的问题在于缺乏法律层面的激励约束机制。建议在新修改的《矿产资源法》中把矿业企业社会责任纳入其中，将社区听证作为矿业权审批的必要环节。在新的《矿产资源法》出台之前，制定出台企业履行社会责任的规章制度。

4.4 多渠道解决矿区地质灾害移民搬迁问题

创新思路，整合资源，通过多种渠道彻底解决特别困难、受威胁群众的移民搬迁问题。对于靠近县城的地区，要主动融入城镇，坚持“居住集中化、产业园区化、城乡一体化”，通过移民搬迁进入小城镇这种“一步城镇化”模式促进城乡统筹发展。在搬迁资金方面，要善于整合资源，通过特色小城镇建设（省财政）、生态移民搬迁（中央财政、省）、地质灾害移民搬迁（中央、省财政）、矿山地质环境恢复治理（中央、省财政）、石漠化治理（中央财政）、矿山开发移民搬迁（企业）及群众自筹方式，综合、全面解决受威胁群众的搬迁问题。

4.5 继续对集中连片特困地区实施差别化扶持政策

贵州省分处我国三片集中连片特困地区，包括国土资源部牵头协调的乌蒙山片区。近年来，国土资源部对乌蒙山片区加大了政策扶持力度，建议对这些政策的实施成效进行评价。在此的基础上，更有针对性地开展国土资源扶贫工作。对所有中央支持的相关财政项目落地贫困地区的，全部取消市（州）、县配套资金。

贵州省近年来的几次地质灾害损失触目惊心。建议中央财政尽快设立专项，支持贵州省地质灾害监测预警系统及减灾能力建设。允许地质灾害隐患点多、散，及矿山点多、地质环境恶劣的贫困地区打包申请地质灾害防治及矿山地质环境恢复治理资金。

[1]袁国华,郑娟尔,王世虎，等.资源型城市城镇化进程中土地利用政策研究[M].北京：地质出版社,2014.

[2]郑娟尔,王世虎,袁国华.扶贫攻坚与土地政策创新[J].中国国土资源经济,2014(6):27-30.

[3]郑娟尔,王世虎,席皛.实施差别化国土资源管理政策，助推精准化扶贫攻坚[J].国土资源经济参考（内部资料）,2014(9):8-16.

[4]贞丰县人民政府.贞丰县2014年政府工作报告[R].贞丰：贞丰县人民政府,2014.

[5]Elizabeth Wall, Remi Pelon, Sharing Mining Benefits in Developing Countries, The Experience with Foundations, Trusts, and Funds[R]. World Bank, 2011.

[6]OPM.The challenge of mineral wealth, using resource endowments to foster sustainable development[R]. ICMM, 2009.

[7]WB.MONGOLIA Mining Sector Sources of Growth Study[R]. World Bank, 2004.

The Work of Land and Resources through Innovation and Promoting the Development of Poor Areas—Research Report of Land and Resources Management at the Primary Level in Zhengfeng County, Guizhou Province

YUAN Guohua, ZHOU Wei, ZHENG Juaner, WANG Shihu
(1. Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149; 2. The Key Laboratory of Assessing Bearing Capacity on Resource and Environment, Beijing 101149, China)

This paper introduces the major practices that Zhengfeng county of Guizhou province has performed. These practices include: helping the people out of poverty w ith flexible industrial land policy; initiating new road to integrate environmental management w ith poverty alleviation and development; w ith the aid of the policy of increase, decrease, and affiliation, promoting the construction of experimental small towns; applying more innovations and science to the sustainable development of mining; leading the local people to wealth through the construction of harmonious m ining area. In light of these problems: the contradictions between cultivated land protection and econom ic development, low efficiency of land use, the contradictions of m ine geological disaster prevention and ore cluster, and the pressure of land management at the grass-roots level, this paper proposes that we must remain comm itted to the principles of the decentralization of population living, industrial zonation, and shortening the time lim it of industrial land; optim ize the mechanism for paying and returning the deposit. At the same time, we must accelerate our efforts to improve the legislation of corporate social responsibility, favor the income of resources toward the resources area. We also should integrate the funds to focus on the m igration due to ecological and geological disasters; implement differentiation policy support for concentrated destitute impoverished areas.

land and resources management; poor areas; poverty alleviation and development; land policy; Zhengfeng; Guizhou

F062.1

C

1672-6995（2014）11-0019-05

2014-09-18；

2014-10-09

国土资源部软科学项目（201429）

袁国华（1965-），男，江西省遂川县人，中国国土资源经济研究院资深研究员，中国地质大学（武汉）、北京师范大学、荷兰ITC学院研究生，国土资源部资源环境承载力评价重点实验室常务副主任，主要从事资源与环境经济战略与决策研究。