公益事业治理体系和治理能力现代化研讨会观点综述

文/李利平

2014年9月20日，中国机构编制管理研究会与联合国开发计划署、中国行政管理学会、中国行政体制改革研究会共同主办了“公益事业治理体系和治理能力现代化”研讨会。来自教育、医疗卫生、社会组织（非营利组织）等领域的国内外专家学者、中央编办相关司局和部分部门代表、地方编办和地方研究会代表共70余人参加了研讨会。此次研讨会的主题是“公益事业治理体系和治理能力现代化”，分教育、医疗卫生、社会组织三个领域进行研讨，重点关注新形势下中国公益事业治理体系和治理能现代化的建设问题。研讨会上，中国机构编制管理研究会会长黄文平、联合国开发计划署驻华代表处国别主任白桦、国际行政科学学会主席波科特分别作了致辞，共有19名代表作了主题发言。此外，研讨会还设置了阶段点评、自由发言和互动讨论环节。现将研讨会上的观点综述如下，供相关部门研究参考。

一、关于公益事业治理体系的整体框架

黄文平（中国机构编制管理研究会会长）提出，要在国家治理体系和治理能力现代化建设的大背景下审视我国公益事业治理体系和治理能力问题。他建议进一步推动事业单位分类改革，构建公益服务新格局；创造条件，鼓励多元主体，包括事业单位、社会组织、人民团体，有效承接政府下放、转移的公益服务职能；积极推动建立各类事业单位统一登记管理制度，使得社会力量兴办公益事业的制度改革红利、政策优惠措施落到实处；创新公益服务治理方式和路径，推动形成多元主体共同治理格局。波科特（国际行政科学学会主席）认为，公共治理改革始终是各国行政改革的核心。公共治理是一个系统性概念，包含五个层次的含义：第一是公共部门组织的管理，重点是公共部门能从私营部门借鉴哪些好的经验，公共部门如何保持稳定并不断提升效率；第二是多元主体的合作治理。包括政府、非政府组织、私营部门等，它们基于共同的地域范围、致力于解决某个具体的政策问题、数据信息共享等开展合作治理；第三是公共服务治理。公共部门提供的公共服务是整体公共服务的一部分。公共部门只有与私营部门、第三部门进行良好合作，才能更加有效地提供公共服务；第四是上层建筑，包括观念、价值观、文化等因素，要促进制度、组织架构与软性治理因素的相互作用。第五是宏观治理，包括权力制约与平衡机制、权力分配机制和决策机制等。罗莱特（国际行政科学学会总干事）从国际比较视角提出，当前各国公用事业服务一般都是由政府、私营部门或双方通过公私合作的模式来提供。面对着全新的、复杂的社会问题以及预算削减压力，各国政府开始更加强调公民在公共服务提供上的深度和系统化的参与，这大大改变了服务使用者和供给者的关系，形成“合作生产”（co-production）关系，并确保服务使用者的控制权和所有权。刘求实（清华大学NGO研究所教授）提出了未来公益服务组织形态的二维分类框架。分类的两个维度为：服务收益在人群中是否可分（可分、部分可分、不可分）、剩余的分配形式（营利、非营利），据此维度，可形成六种形态：可分—营利（如托福考试培训）、可分—非营利（如非传染病治疗）、部分可分—营利（如就业培训）、部分可分—非营利（如普通教育、传染病治疗）、不可分—营利（如从事生态保护的企业）、不可分—非营利（如基础研究）。杨团（中国社科院社会政策研究中心研究员）认为，公益事业是一个独立的部门，提出要构建“第四域”，即市场体制下的事业部门。建议赋予事业法人新的法律含义，制定跨越公私部门的事业法人法；事业法人兼具公共性与经营性的组织形态，并明确其与政府、企业、社会团体的区别；将目前政府举办的事业法人与民办非企业单位法人合并为统一的事业法人。公共服务机构不分公私，只按照法人登记区分，但要区分公共服务业与私人服务业；事业单位改革的关键是找准供给者和生产者之间的关系模式。

二、关于教育事业治理体系和治理能力现代化

薛澜（清华大学公共管理学院院长、教授）认为，现代大学制度的核心包括使命定位、运行模式和治理结构，中国大学在这三方面都面临着巨大挑战。改革的思路是建立适应知识型服务业的法人治理结构，赋予中国高校以高度的自主权；同时，转变政府职能，把直接干预高校运行的职能转变为对高校运行的合理监管和政策引导。高校自身也必须调整自身定位，并勇于承担责任。董克用（中国人民大学公共管理学院院长、教授）认为，义务教育和高等教育二者在性质、目标定位上差别很大。义务教育的定位应是培养合格的公民，而不只是向高等教育输送合格的候选人，因而要追求均等化，且要逐步从机会均等发展到结果均等。高等教育具有外部性，在市场经济条件下，是个人的人力资本投资，公民愿意接受哪种教育，选择权在公民而不是政府，因此，高等教育要引入市场竞争机制，提高办学质量，办出特色。他建议，政府的财政投入、政策支持都要兼顾公平与效率，不能以公办还是民办区别对待。张力（教育部教育发展研究中心主任、研究员）通过对宁波和齐齐哈尔两地高校治理模式的对比研究提出，两地虽然差异很大，但政府都不约而同地尝试打破公私、隶属层级等界限，积极同高校开展协商，使高校更能适应政府放权的公共治理环境。他提出，中国高等教育治理体系创新的关键点在政府宏观管理层面，应善用“权力清单”和“负面清单”制度；在高校内部治理结构层面，应将章程建设作为现代大学制度的“龙头”。郭玉贵（美国亚洲文化学院国家教育研究中心教授）认为，美国高等教育治理体系的一个重要优势是由外部相对独立的认证机构对大学办学质量进行评价，引导大学的办学方向。而联邦政府负责对认证机构进行监管，以确保其独立性和专业性。王军（中央党校政法教研部教授）认为，南方科技大学的改革取得了一定的成效，但同时遇到了阻力，关键原因在于高等教育的基础制度不健全，且目前中国的民办高等教育尚没有打破公办高等教育的垄断格局。完善公立大学治理结构的着力点在于处理好政府与高校的关系。其中，对“去行政化”要有准确、全面的理解，并创新相关管理制度。

三、关于医疗卫生事业治理体系和治理能力现代化

李玲（北京大学中国经济研究中心教授）认为，医改五年来，由于整体公立医院改革滞后，占服务总量近80%的县级以上公立医院仍维持着逐利创收的旧机制，政府的大量投入并没有完全转化成百姓的福利。原因主要是公立医院制度改革的目标不明确，医疗卫生政策亟需进行顶层设计；政府治理能力仍然存在薄弱环节；利益集团影响改革进程等。她认为进一步改革的重点仍然是医疗服务体系，核心是确立新机制，并对医务人员进行正确的激励，破除以药养医。方鹏骞、张凤帆（华中科技大学同济医学院教授）认为，混合所有制医院为公立医院真正实现政事分开创造了产权条件。当前建立混合所有制医院尚存在着一系列制度缺陷，包括缺乏法律法规、公立医院筹资的可持续性、医院的经营性质和监管等。他认为，要成功推动混合所有制改革，应保护社会资本的经济权益，允许对医院的收支结余进行合理、合法的分红。钟东波（北京市卫生计生委副主任）认为，公立医院委托代理关系和治理具有特殊性：公立医院具有“公共性”和“企业性”双重性；公立医院面临多重委托代理关系、多任务委托代理关系和多委托人委托代理关系；在治理机制选择上受到更严格的限制；特殊的技术与经济特征的影响等。公立医院治理结构改革重点是，让公立医院具备管理自主权，将放权让利与有效的激励和制约措施相结合；“选贤任能”，重视内部的监控与评价；在激励机制上做特殊设计；建立统一行使所有者权力的机构；采用固定预算制和岗位工资制；加强社区和患者的参与度等。林枫（镇江市政府副秘书长、卫生局局长）提出，镇江模式的核心是建立集团法人治理结构，即江苏康复医疗集团和江苏滨江医疗集团实行政事分开、管办分开，建立法人治理结构，具有独立法人地位，是集团所属公立医疗卫生机构国有资产投资、管理、运营的责任主体和政府办医的责任主体。他认为，“建”的主体可以是企业法人，也可以是事业法人；“管”要采取专业化运营，可以是企业法人，也可以是事业法人；“用”，公立医院只拥有法人中使用权的一部。政府部门的放权要把握好度，不能过头，必须界定清楚主体和职责范围，并加强监管。

四、关于社会治理体制改革

葛延风（国务院发展研究中心社会发展部部长、研究员）认为，良好的公共服务是实现有效社会治理体制的基础。完善公共服务体制，需要重点解决几个问题：一是理顺政府与市场、国家与个人、不同层级政府的职责、政府与社会等基本关系；完善公共服务的组织和管理，确定明确的服务标准及其调整机制，既要确定最低标准，也要确定最高标准，切实推进各类基本公共服务的均等化，并深化事业单位改革；同步推进公共服务体制与社会治理体制的结合；完善相关操作性政策，包括服务方式和流程，各相关利益主体的权利、责任和义务以及问责机制等。廖鸿（民政部民间组织管理局巡视员、副局长）认为，社会组织在社会治理中发挥了积极作用，但整体看目前仍处于初级阶段，要加快社会组织改革的步伐。他提出，应全面正确认识社会组织，既要积极引导，又要严格依法管理，促使其成为社会治理的重要力量；同时，通过一系列有效措施，激发社会组织的发展活力，并加强社会组织自身建设。王超（世界自然基金会中国首席运营官）提出了“公益中国+3.0”的新概念，倡导共享的治理和领导。他认为，“公益中国+3.0”是一个场域的概念，在这个场域中，三大领域的界限被重新定义并开始出现融合，所有的“选手”，包括政府部门、企业、社会组织和公众，都被要求重新定位其所扮演的角色，在管理、领导和治理等层面实现转型，以应对当前和未来的社会变革。“公益中国+3.0”场域中的选手具有以下特征：国际化视野和影响、高透明度、高公众参与度、新媒体平台、三大部门的联合与战略伙伴关系、应对迫切且复杂的问题。陶传进（北京师范大学社会公益研究中心主任）提出，在社会治理转型过程中，社会组织的发育有利于政府治理的转型，只有不断促进现代意义上的社会组织的成长发育，才能真正促进社会的和谐稳定。