完善残疾人社会保障研究——以四川省为例

张浩淼

（四川大学公共管理学院，四川成都 610064）

完善残疾人社会保障研究
——以四川省为例

张浩淼

（四川大学公共管理学院，四川成都 610064）

我国残疾人社会保障取得了一定发展，但仍存在一些现实困境，完善残疾人社会保障具有重要的意义。从四川省残疾人社会保障的发展与经验中，可以获得一些相关启示并寻找到完善我国残疾人社会保障的相关政策思路。

残疾人；社会保障；四川省；“量体裁衣”式个性化服务

残疾人是由于有生理功能方面的障碍而具有特殊困难的社会弱势群体。全国第二次残疾人抽样调查的资料表明，我国现有各类残疾人达8296万人，占全国总人口的6.34%，有残疾人口的家庭户达7050万户，涉及的家庭人口达2.6亿人，数量庞大的残疾人生活水平较低，对社会保障有着巨大的需求。随着社会和经济的发展，残疾人事业发展日益成为理论界和实务界的关注点和研究聚焦点，也成为国家或地区经济、社会发展和文明进步的重要标志之一。党的十八大报告明确指出，要健全残疾人社会保障和服务体系，切实保障残疾人权益。因此，发展我国残疾人事业是时代发展的客观要求，而努力完善残疾人社会保障无疑占有重要的战略地位。

本文主要根据四川省残疾人联合会的调查资料和省残疾人服务信息系统的相关数据并结合有关文献进行整理与分析，旨在揭示四川省在完善残疾人社会保障方面的探索、做法与经验，并获得相应的启示以为完善我国残疾人社会保障制度提出政策思路。

一、残疾人社会保障的现实困境

目前，我国残疾人社会保障虽然已取得很多成就，但与广大残疾人对社会保障的需求相比，与我国经济社会协调发展的目标相比，还有很大差距。我国残疾人社会保障的现实困境主要表现在：

（一）残疾人社会保障供给不足，供需矛盾突出

根据第二次全国残疾人抽样调查数据，从年龄构成看，60岁及以上的残疾人4416万人，占53.24%，其中65岁及以上的高龄残疾人为3755万人，占45.26%；从分布情况看，农村残疾人6225万人，占75.04%；从受教育程度看，15岁及以上的残疾人文盲人口为3591万人，文盲率高达43.29%；从残疾等级划分，残疾等级为一、二级的重度残疾人为2457万人，占29.62%。残疾人的数量大、老龄人口多、文化素质低、农村地区居多、重度残疾人较多等等这些客观因素使得残疾人对社会保障有着巨大需求。

但同时，向残疾人提供的社会保障严重不足。根据第二次全国残疾人抽样调查数据，残疾人社会保险覆盖水平明显低于全国平均水平，我国养老保险、医疗保险、工伤保险和失业保险的平均覆盖率13.4%、10.5%、6.5%和8.1%，而残疾人的覆盖率分别为10.0%、32.0%、0.4%和0.6%。在城镇残疾人中，只有275万人享受到当地居民最低生活保障，占城镇残疾人总数的13.28%；在农村残疾人中，有319万人享受到当地居民最低生活保障，仅占农村残疾人总数的5.12%。残疾人曾接受过医疗服务与医疗救助、贫困救助与扶持、康复训练与服务和辅助器具配备服务的比例分别只占残疾总人口的35.61%、12.53%、8.45%和7.31%，而对以上四项需求的比例分别达到残疾总人口的72.78%、67.78%、27.69%和38.56%。

（二）残疾人社会保障理念滞后，影响残疾人社会保障功能的拓展

随着社会的发展和文明程度的提高，残疾人已开始有着作为一个有独立人格和社会价值的公民生活在社会上的诉求，他们的需求发生较大变化，由渴求温饱到多层次的发展需求转变［1］。他们也希望像健全人一样实现自我价值，平等参与到社会生活中来，分享国家和社会发展的成果。对我国而言，残疾人社会保障的理念仅停留在满足残疾人基本物质生活需求上显然是滞后的，会影响残疾人社会保障功能的拓展，无法真正体现“平等、参与、共享”的理念。

（三）残疾人家庭贫困问题突出，现有残疾人社会保障难以使其脱贫

残疾与贫困之间存在着一定的必然联系。有残疾人口的家庭因残疾者丧失或者部分丧失劳动能力，甚至需要劳动力的照顾，以致家庭劳动力减少和收入减少，同时，高额的医疗、护理成本等开支又增加了这些贫困家庭的压力。全国第二次残疾人抽样调查资料表明，全国有残疾人的家庭户2005年人均全部收入在城镇为4864元、农村为2260元，而当年全国城镇人均收入水平为11321元，农村为4631元，残疾人家庭人均收入不足全国人均水平的一半。在所有残疾人家庭户中，有12.95%的农村残疾人家庭户年人均全部收入低于683元，7.96%的农村残疾人家庭户年人均全部收入在684元至944元之间，换言之，有20%以上的农村残疾人家庭户生活在贫困之中。现有的残疾人社会保障以提供基本物质生活保障为主，而残疾人康复、就业、培训等服务的提供较少，这种以物质保障为主而缺少服务提供的残疾人社会保障无法使残疾人家庭真正摆脱贫困。

二、完善残疾人社会保障的意义

完善残疾人社会保障主要具有以下三方面的重要意义：

（一）是实现社会保障“全覆盖”、健全社会保障体系的必要手段

党的十八大报告提出，要“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。”残疾人社会保障是社会保障系统中一个不可或缺的子系统，完善残疾人社会保障不仅有助于实现十八大所提出的社会保障“全覆盖”目标，同时还有助于健全整个社会保障体系。

（二）是推进残疾人事业发展、保障残疾人合法权益的有效途径

残疾人社会保障是残疾人事业的重要内容，它关系到残疾人这个弱势群体的切身利益，关系到残疾人的生存和发展，更关系到他们的合法权益。健全和完善残疾人社会保障，使社会保障的各项规定和标准更加明确清晰，更加科学合理，而且使之能够规范化、制度化，可以有效地推进残疾人事业的发展并切实保障残疾人的合法权益。

（三）是体现社会公正、国家发展水平和文明程度的重要标志

公正是人类社会永恒的价值观念和追求。社会保障的核心价值取向是公平、正义、共享，社会保障制度是现代国家实现社会公正、保持社会稳定和谐必不可少的制度安排之一。只有确立公正的价值取向，完善包括残疾人在内的社会保障制度，才能真正确保和实现社会公正并促进社会发展进步。一个残疾人流离失所、生活得不到保障的社会，很难被称得上是高度文明的社会。世界各国和地区对残疾人社会保障都非常重视，完善残疾人社会保障必然是体现社会公正、国家发展水平和文明程度的重要标志。

三、四川省完善残疾人社会保障的探索与做法

根据全国第二次残疾人抽样调查的资料，四川省各类残疾人总数为622.3万人，占四川常住人口总数的7.57%，涉及全省五分之一的家庭。据统计，四川省残疾人总体数量居全国第二，残疾人占总人口比例为全国最高。在这种情况下，四川省高度重视残疾人事业发展和残疾人社会保障工作，不断摸索符合社会主义市场经济体制要求的残疾人社会保障制度。归结起来，其探索和做法主要有如下三个方面：

（一）整体推进：加强与完善残疾人社会保障

四川省从残疾人法律法规建设、残联组织完善、社会保险参保、救助扶贫、就业与康复多方面整体推进和加强残疾人社会保障建设。

第一，残疾人社会保障方面的政策法规进一步完善。2009年，中共四川省委四川省人民政府发布了《关于促进残疾人事业发展的实施意见》，其中明确要求要增强促进残疾人事业发展的责任感和使命感，保障残疾人基本生活，重点包括做好残疾人生活救助、社会保险、社会福利和慈善事业，促进残疾人全面发展，包括发展残疾人教育、就业、扶贫、康复、无障碍设施等，这都是残疾人社会保障关注的重要内容。2012年，四川省第十一届人大常委会第三十一次会议修订通过了《四川省实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》，该办法坚持了《中华人民共和国残疾人保障法》和《残疾人权利公约》的基本原则和精神，确立以权利为本、机会均等、全面融入社会、反歧视、特别扶助等权益保障原则，着力解决残疾人社会保障面临的突出问题：包括基本康复、公平教育、平等就业以及基本生活、养老、医疗、住房等方面的保障，其中以满足残疾人的特殊需要和解决其特殊困难为优先，对重度残疾人予以特别照顾。

第二，规范加强残联组织建设，为残疾人社会保障工作提供组织基础。四川省逐步规范基层残联组织建设，全省市、县、乡三级残联组织得到了加强。

第三，残疾人参加社会保险范围扩大，力度加强。四川省大力推进全省残疾人的社会保险参保范围。2010年，城镇残疾职工参加社会保险人数达到115946人，其中参加养老保险人数85603人，参加医疗保险人数64078人；城镇残疾居民参加基本医疗保险达到15.6万人。农村残疾人参加新型农村合作医疗保险（试点），国家级试点县67个，省级试点县1个，试点区域有符合参保条件的残疾人数83.1万人，实际参保76.0万人；扶助重度残疾人参保46906人，全部代交41060人；扶助其他参保残疾人79106人；已享受养老保金待遇40973人。

第四，残疾人社会救助和扶贫工作不断完善。2010年，四川省城乡共有65.5万名残疾人纳入最低生活保障范围；城镇集中供养残疾人和农村五保供养残疾人分别达到6302人和56684人；31.0万名城乡残疾人获得临时救济，66492名城乡残疾人得到定期补助；2010年对13.7万名残疾人进行了扶持，本年实际脱贫11.6万人，全省贫困残疾人数量下降到62.2万人，农村贫困残疾人58.0万名，当地低收入残疾人39.2万名，残疾人生活状况有所好转。

第五，残疾人就业渠道得到拓展，康复工作得到加强。积极拓展残疾人就业方式，扩大“爱心就业亭”建设试点范围；大力开展残疾人托养服务机构建设，截至2010年，全省建成托养机构71个，托养残疾人3348名；依法征收残疾人就业保障金4.07亿元，促进了按比例安排残疾人就业。在康复方面，实施了白内障复明、聋儿语训、假肢安装、辅助器具配发、精神病康复等重点康复工程，共为29.6万名残疾人提供了康复服务，2010年完成肢体残疾人康复训练数17168人，贫困智力残疾儿童训练数1117人，完成白内障复明手术41341例，全年为残疾人供应辅助器具44558件，矫型器装配总例数2311件，普及型假肢装配总例数2314例。

（二）制度创新：创建残疾人专项社会保障制度

目前，四川省持有《残疾人证》的重度残疾人为59.2万人，这些人生活普遍困难，需要专项社会保障制度的特别保护。2012年新修订的《四川省实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》规定：“县级以上地方人民政府应当逐步建立困难残疾人生活补助制度”，“对生活不能自理的残疾人，地方各级人民政府应当根据情况给予护理补贴。”依据该规定并借鉴国际经验，四川省于2013年初开始探索建立重度残疾人护理补贴制度和贫困残疾人生活补助制度，这两种制度属于针对残疾人的专项社会保障制度，和原有制度相比是一次重要的制度创新。重度残疾人护理补贴制度针对一二级重度残疾人，为重度残疾人家庭的护理开支提供一定数额的补助，其所需资金由公共财政资金安排，省、市、县三级财政分担；补助标准方面，在省上确定最低补助标准的基础上，各地可根据经济社会发展情况提高重度残疾人护理补贴标准；重度残疾人护理补贴金不计入家庭收入核算范围，其标准随着生活必需品价格和生活水平的提高将适时提高。贫困残疾人生活补助制度主要针对生活贫困的残疾人，为其每月发放定额补助以改善其生活，其所需资金同样由公共财政资金安排，省、市、县三级财政分担，各地根据经济社会发展情况制定相应的生活补助标准，并适时调整提高。目前，省内一些地方低保制度的“分类施保”政策已针对有残疾人的低保户上浮一部分低保金，这种政策应整合吸收，统一纳入到贫困残疾人生活补助制度。

（三）工作方式创新：实施“量体裁衣”式个性化服务

四川省于2005年开始探索实施“量体裁衣”式个性化服务，并于2011年制定了《关于在全省全面推行为残疾人提供“量体裁衣”式个性化服务的实施方案》，使其在全省得以推行。“量体裁衣”式个性化服务，就是要求乡镇（街道）、村（社区）在全面掌握辖区内残疾人基本情况和社会保障需求的基础上，为每个残疾人量身定做个性化的帮扶方案与发展方案，将各级政府部门和社会各界为残疾人提供的社会保障和帮扶与残疾人实现有效对接，并应用互联网技术进行管理的一种科学方法。这种方法实现了从供给到需求、从共性化服务到个性化服务的转化；从纵向看，整合了各级残联的服务，从横向看，发挥了各相关部门的职能，是传统工作与管理方式的创新［2］。

四、完善残疾人社会保障的政策思路：四川省经验的启示

四川省通过上述整体推进与两个创新，健全并完善了残疾人社会保障，促进了残疾人事业的发展，取得了较为明显的成效。首先，残疾人基本生活保障方面得到了改善。“十一五”期间，四川省享受最低生活保障、集中供养、五保供养、临时救济和定额补助的残疾人达120万人，300多万残疾人参加了社会养老保险和医疗保险，52万农村贫困残疾人通过扶持增加了收入，此外，通过探索建立专项社会保障制度为重度和困难残疾人提供生活补助，这些措施使残疾人的基本生活得到了一定程度的改善。其次，残疾人就业扶持工作取得明显成效，一部分有劳动能力和就业愿望的残疾人实现了就业。通过“量体裁衣”式个性化服务方式，了解到残疾人需求后，在帮助残疾人充分挖掘自身潜能的基础上制定发展方案，如提供创业支持、开展居家灵活就业或介绍公益性岗位等，截至2010年，四川省城镇有劳动能力残疾人就业率达到83.8%。实现就业的残疾人，不仅扩大了经济来源、减轻了家庭的负担，也看到了自身的社会价值、增强了生活的信心。最后，残疾人康复、教育等方面有所改善，残疾人身体和文化素质有所提升。“十一五”期间，四川省制定了《四川省残联系统康复人才培养规划》，有计划有步骤地开展了康复人才培训，共有70多万残疾人得到了康复服务。此外，残疾儿童义务教育入学率有所提升，残疾人职业技术培训人数逐年增加，残疾人社会保障的完善提升了残疾人身体和文化素质。取得成效的同时，也要注意到残疾人社会保障还存在一些问题，包括：残疾人社会保障城乡和区域发展不平衡；社会保障水平不高、残疾人总体生活状况与全省平均水平差距仍较大；个性化服务方面指标设计和绩效评估有待改进；基层残疾人社会保障工作人员能力和素质偏低等。这些问题还需在今后的实践工作中逐步改进。

我国的残疾人社会保障近几年来已得到快速发展，但仍面临一些现实困境。四川省通过完善残疾人社会保障，使残疾人事业得到了发展，虽仍存在问题，但解决了一些现实困难并取得了较明显的成效。从四川省残疾人社会保障的发展与经验中，可以获得一些相关启示并寻找到完善我国残疾人社会保障的政策思路：

第一，更新残疾人社会保障理念，树立平等、参与、共享和政府积极主动作为的理念。前已述及，我国残疾人社会保障理念滞后，一方面把残疾人社会保障局限于物质保障，另一方面相关部门在工作中消极被动，这影响了残疾人社会保障功能的拓展和残疾人事业的发展。四川省在完善残疾人社会保障的过程中，积极更新理念，通过个性化服务方式破除了单纯的物质保障和救济观念，残联部门也主动作为，通过工作方式和制度创新等主动入户了解残疾人需求并设计方案，摈弃了原有消极被动的观念。目前，随着我国经济社会发展，完善我国的残疾人社会保障，首先需要更新残疾人社会保障理念，树立平等、参与、共享和政府积极主动作为的理念。为残疾人提供社会保障不是对残疾人的特殊照顾，更不是一种恩赐，而是让残疾人享有公平的社会保障权益与平等生活及参与社会的权利，同时实现让残疾人群体与其他社会群体一样，合理地分享到国家发展的成果［3］。另外，政府需要积极主动作为，与时俱进，主动适应改革发展的需要，满足残疾人的社会保障需求，促进残疾人事业发展进步。

第二，残疾人社会保障要坚持一般性制度安排与专项制度安排相结合，创建残疾人专项社会保障制度。四川省在完善残疾人社会保障的过程中，本着普惠与特惠相结合的原则，除加强原有的一般性制度安排外，还通过制度创新设立了针对残疾人的专项社会保障制度，即重度残疾人护理补贴制度和贫困残疾人生活补助制度，所需资金由政府财政负担以解决残疾人的实际困难。我国在完善残疾人社会保障时，需要坚持一般性制度安排与专项制度安排相结合，加快创建残疾人专项社会保障制度。残疾人因其身体情况特殊，仅有面向大众的一般性保障制度安排是不可能满足其需求的，只有在一般性保障制度安排的基础上，根据残疾人的条件设计相应的专项保障才能真正帮助残疾人实现平等、参与、共享的发展目标。强调一般性制度安排与专项制度安排相结合并创建专项社会保障制度，是因为残疾人与健康人一样都需要有养老保险、医疗保障、社会救助等制度安排，这些社会保障项目无疑应当保持与其他群体的相通性，从而也应当通过一般性社会保障制度的途径来获得满足［4］。但残疾人因为康复、护理等需要，家庭开支较大，很容易因残致贫，所以要真正解决残疾人的实际生活困难，就需要创建残疾人专项社会保障制度。

第三，残疾人社会保障要坚持经济保障与服务保障相结合，强调加强服务供给。社会保障有三种保障形式：一是经济补贴；二是服务供给；三是精神慰藉［5］。对残疾人社会保障来说，除经济补助外，服务提供也非常重要，其重要性甚至超过经济补助。国外研究者从残疾人权利和生存环境角度出发提出单纯给予经济补助的补缺式保障不利于残疾人康复和就业［6］。

第四，积极实施残疾人社会保障的个案服务，使残疾人实际需求和供给有效对接。四川省在完善残疾人社会保障过程中，实施“量体裁衣”式个性化服务，这种服务其实是通过个案辅导的方式了解残疾人的实际需求后提供有针对性的保障，为此，四川省残联招聘了大批专干专委作为基层工作人员开展残疾人入户调查，在了解残疾人的实际需求后并本着发挥残疾人潜能的目的，量身定做方案以为残疾人争取各种保障和社会帮扶，有效地提升了残疾人工作水平。其实，我国残疾人群体结构复杂，对社会保障的需求多种多样，如果单纯地把残疾人视为内部没有差异的群体来提供社会保障，无法满足不同残疾人的需要。个案工作作为现代社会工作的重要方法之一，是一种助人过程，它以个人或个别家庭为对象，以帮助其减轻压力、解决问题、挖掘潜能，提高福利水平，四川省的经验已经证明这种方法正适合应用到残疾人社会保障当中。因此，我国需要积极发展残疾人社会保障的个案服务，通过专业的社会工作方法，以残疾人的需求为导向，把政策落实的路径变“自上而下”为“自下而上”，实现残疾人实际需求和供给有效对接，增强残疾人社会保障工作的效果。

第五，残疾人社会保障需统筹社会各界资源并充分发挥各相关部门的职能。四川省在完善残疾人社会保障过程中，通过工作方式创新来实施个性化服务，即在服务时要弄清各部门和社会对残疾人到底有哪些保障、服务和帮扶，再与残疾人需求结合，制定相应对策方案，这就从面上整合了社会各界资源。在方案落实上，针对残疾人的困难，涉及生活方面的问题，由民政部门解决；涉及教育方面的问题，由教育部门解决；涉及就业方面的问题，由人力保障部门解决；涉及医疗方面的问题，由卫生部门解决，等等，这就充分发挥了各相关部门的职能，并且通过信息服务系统的落实情况数据还能实现对各个部门落实情况的监督，督促其发挥职能。我国在完善残疾人社会保障时，要从残疾人事业的客观需要出发，仅依靠政府提供资源是不够的，还需调动社会资源共同促进残疾人社会保障的发展。同时，由于残疾人社会保障是一个较为复杂的体系，涉及到残疾人的基本生活、就业、康复、教育等多个方面，因此，还要引入适当的管理协调机制，充分发挥各相关部门的职能，形成各相关部门同心协力、共同支持残疾人的局面。●

［1］卞飞.浅谈我国残疾人社会保障现实困境及发展路径选择［J］.江淮论坛，2010，（5）.

［2］李丹.全面推行“量体裁衣”式个性化服务［N］.四川日报，2011-4-27（12）.

［3］［4］郑功成.残疾人社会保障:现状及发展思路［J］.中国人民大学学报，2008，（1）：2-9.

［5］郑功成.社会保障学——理念、制度、实践与思辨［M］.北京：商务印书馆，2003.11-12.

［6］WilliamG.Johnson.TheFutureofDisabilityPolicy：Benefit Payments or Civil Rights，Annals of American Academy of Political and Social Science，Vol 549，The Americans with Disabilities Act：Social Contract or Special Privilege.(Jan，1997)，160-172.

Study on the Improvement of Social Security for Disabled People——The case of Sichuan Province

ZHANG Hao-miao
（School of Public Administration of Sichuang University，Chengdu 610064，China）

Social security for disabled people in China has developed but still exists several realistic predicaments.From the development and experiences of Sichuan province，we could get some implications and find out relative policy thoughts for improving social security for disabled people in China.

disabled people；social security；sichuan Province；individual—based service

D632.1

A

1009-6566（2014）02-0008-06

好学为福

香泉名儒

本文系国家社科基金青年项目“我国发展型社会救助模式研究”的阶段性成果（项目编号：13CSH107），四川大学引进人才科研启动项目（YJ201310）的阶段性成果。

2013-10-16

张浩淼（1981—），女，辽宁沈阳人，四川大学公共管理学院副教授，博士后，研究方向为社会保障。