城乡一体化背景下集体建设用地流转问题研究——基于芜湖市的调研

■ 罗 遥/李 陈/程久苗/齐 杰

（1.安徽师范大学国土资源与旅游学院，芜湖 241000；2.浙江大学公共管理学院，杭州 310058；3.芜湖市国土资源局，安徽 芜湖 241011）

城乡一体化背景下集体建设用地流转问题研究
——基于芜湖市的调研

■ 罗 遥1/李 陈2/程久苗1/齐 杰3

（1.安徽师范大学国土资源与旅游学院，芜湖 241000；2.浙江大学公共管理学院，杭州 310058；3.芜湖市国土资源局，安徽 芜湖 241011）

基于对芜湖市实地调研，总结出我国集体建设用地流转存在的问题有：①集体建设用地产权缺陷；②集体建设用地价格较低、融资困难；③再次流转规范管理有待加强；④征地与流转两种形式难以衔接和配套；⑤流转中介服务组织缺失。规范集体建设用地流转的建议：①积极探索农村土地制度改革创新，一要探索集体建设用地流转立法保障；二要明晰集体土地产权；三要改革现行的土地征收制度。②完善集体建设用地流转机制，建立城乡统一的建设用地市场。③通过健全农村社会保障体系和建立农村金融支撑体系，完善集体建设用地流转配套措施。

城乡一体化；集体建设用地；流转；问题；对策；芜湖

党的十八届三中全会指出，要建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。随着城镇化进程的不断深入，农村社会经济发展对建设用地的需求急剧增长[1]，集体经济组织以出租、转让等形式自发地流转集体建设用地用于工业建设[2]，集体建设用地流转的不断发展，为实现城乡一体化提供了用地保障[3]。在城乡一体化发展的形势下，探索适应现代农村发展的集体建设用地流转路径，是统筹城乡发展的重要课题[4]。由于当前土地流转的自发性以及相关制度和政策的缺失，流转中存在农村土地资产流失、农民土地财产权利难以保障等问题，加剧了农村矛盾[5]。已有的集体建设用地流转问题与对策的研究主要集中于集体建设用地流转的经验总结与模式比较，缺乏对集体建设用地流转问题深入的分析，提出的政策建议也局限于解决当地的具体问题。本文通过对芜湖市的实地调研，充分调查集体经济组织、农户和企业的利益诉求，科学分析流转中存在的问题，提出解决对策，为规范我国集体建设用地流转市场运行、促进城乡一体化发展提供政策建议和理论借鉴。

1 调研区域

芜湖市位于安徽省东南部，处于沿海开放向内地梯度推进的交汇点，社会经济发展和小城镇建设位居安徽省前列。1999年11月，芜湖市成为全国首个开展农民集体所有建设用地使用权流转试点城市，探索我国农村土地使用制度的改革和创新[6]。芜湖市制定了《芜湖市农民集体所有建设用地使用权流转试点方案》和《芜湖市农民集体所有建设用地使用权流转管理办法（试行）》，规范集体建设用地流转市场运行。

本文基于对芜湖市集体建设用地流转的调查，调查范围包括芜湖市的四区（镜湖区、鸠江区、弋江区、三山区）四县（芜湖县、无为县、南陵县、繁昌县），共涉及九连村、红星村等15个典型村。通过实地走访和小型会议座谈，全面掌握芜湖市集体建设用地流转状况，并收集农户、基层工作人员和流转企业法人的建议，共收回有效调研问卷246份，访谈材料46份。本文所用数据主要源于调研一手资料，部分社会经济数据和土地利用数据来源于《芜湖市统计年鉴》和土地管理部门提供的资料。

2 芜湖市集体建设用地流转现状调查

2.1 流转方式

通过对村镇工作人员、流转企业以及农户的调查分析，距离市区近、经济相对发达的乡镇通常采用转让方式；距离市区较远、经济基础相对薄弱的乡镇通常采用出租方式。作价入股、联营联建、抵押等形式的流转在芜湖市开展较少。具体来看，在经济相对发达的乡镇，通过集体建设用地流转建设工业园区，转让方式对流转企业而言，土地使用年限更长（与同用途国有土地使用权出让年限一致，大多为工业用途，流转年限50年），能持续获得稳定的收益；对农民而言，可一次性获得可观的经济补偿，短期效益明显。在较偏远乡镇，集体建设用地流转期限短（一般为1-3年），通常为集体经济组织与用地企业（个人）私下签订流转协议。出租方式在法律规定不明、预期模糊的情况下能较好地规避风险，显示出了其优越性。

2.2 流转价格

芜湖市对集体建设用地的价格进行评估，确定土地等级和基准地价，建立了完善的地价体系[7]，防止流转中价格的随意性和集体土地资产流失。如清水镇按照土地用途和土地区位，将集体建设用地分为六级18类。根据工业、商业、居住等土地用途和区位条件，确定建设用地基准地价，作为集体建设用地再次流转的价格参考。

2.3 流转收益分配

集体建设用地流转收益分配，包括初次流转收益金的分配和再次流转增值收益的分配。初次流转时，土地使用者向市、县政府缴纳土地流转收益金：三里镇1元/m2，清水镇、三山镇2元/m2，大桥镇、澛港镇3元/m2。土地流转收益和土地增值收益分配时，充分考虑土地所有者的合法权益以及各级政府对基础设施的投入。2000年和2001年，市、县、乡和集体经济组织分成比例为1∶2∶5∶2。为更好地保障农民的财产权益，2002年之后县、乡和集体经济组织的收益分成比例为1∶4∶5，县、乡所得流转收益要用于城镇基础设施建设投入[8]。

3 芜湖市集体建设用地流转存在的问题

3.1 集体建设用地产权缺陷

集体土地所有权在使用、收益和处分几个方面都有所表现。首先，在使用权方面，当前法律规定只有村民住宅、乡镇企业和乡村公共设施建设才能够使用集体土地，土地使用权的主体和内容均受严格限制[9]。其次，在收益权方面，集体建设用地进入市场时只能先征为国有土地，绝大部分收益被国家获得，集体经济组织和农民收益较少。最后，在处分权方面，集体建设用地只能转为国有建设用地，而国有建设用地则不能转换为集体建设用地[10]。

3.2 集体建设用地价格较低、融资困难

由于集体土地产权的固有缺陷和集体建设用地市场的缺失，导致集体建设用地价格相对较低，融资困难。芜湖市集体建设用地价格与同等区位、同等条件的国有土地价格相差较大。调研中发现，同样处于芜湖市桥北工业园的工业用地，国有土地市场价格约40万元/亩，而流转的集体建设用地价格仅为20万元/亩。集体建设用地在抵押融资、企业上市等环节也存在障碍。开展集体建设用地流转试点中，制定了《关于芜湖市农民集体所有建设用地使用权抵押的若干意见》，规定符合条件和程序的集体建设用地使用权可以办理抵押贷款。但企业进行抵押时，银行对集体建设用地使用权抵押的要求非常严格，难度较大。部分发展势头良好、筹备上市的企业遇到障碍，导致企业上市时间延误。

3.3 再次流转规范管理有待加强

芜湖市集体建设用地初次流转较为规范，而再次流转隐形市场活跃，政府监管有一定困难，阻碍了集体建设用地流转的进一步发展。具体来看，企业为规避向政府和集体经济组织缴纳的流转费用，通常采取企业法人变更的方式进行流转，使得在农村集体建设用地流转收益的分配过程中，集体土地资产流失，农民得不到合理的收益。通过对芜湖市集体建设用地流转统计数据的分析，近年来初次流转面积大幅减小，未来流转潜力主要在于再次流转，应加强对集体建设用地再次流转的规范管理。

3.4 征地与流转两种形式难以衔接和配套

集体建设用地直接入市流转，企业可以通过流转从农村集体经济组织取得建设用地使用权，对现行的征地制度产生较大冲击，建设用地供给主体从国家变为国家和集体并存。由于比较效益的存在，集体经济组织和农民不愿被征地，这就导致征地的难度增加，征地成本也必然增加[11]。因此，应加快现行征地制度改革，明确界定征地和流转的范围，改革和完善现行征地补偿和安置的管理办法，保持征地和流转利益的适度平衡，完善研究征地条件和程序，确保征地和流转的衔接。

3.5 流转中介服务组织缺失

中介服务组织在农村集体建设用地流转市场中能发挥信息搜集和传递、组织谈判、订立合约及监督合约执行的作用，从而降低交易费用，引导建设用地使用权按照市场需求合理流转，是一种有效率的组织形式[12]。当前芜湖市集体建设用地流转中，部分乡镇有专门的机构和人员负责提供流转信息等中介服务，但由于其职责范围的限制，无法在全市范围内发挥作用。目前我国集体建设用地流转市场中介机构数量不多，都属于起步和摸索阶段，北京、广东等地中介服务机构业务主要包括调节集体建设用地流转纠纷、集体建设用地测量评估和估价法律咨询等。

4 集体建设用地流转对策研究

4.1 探索农村土地制度改革创新

首先，要探索集体建设用地流转立法保障。《土地管理法》等上位法严重滞后于集体建设用地流转现实发展，而地方性法规创新受限于行政权限，难以成为集体建设用地流转的现实依据。应当修改《土地管理法》中不合理的限制性条款，制定国内通行的集体建设用地流转行政法规，明确规定集体建设用地的概念、形式、流转范围和期限等内容，保证集体建设用地流转有法可依。

其次，要明晰集体土地产权。我国现有的集体土地产权制度严重制约了集体建设用地流转的长期发展。集体土地所有权主体模糊、权能残缺等都使集体经济组织不能充分行使土地权利[13]。需对集体土地产权制度进行重新建设，应在明晰产权的基础上，逐步实现所有权与使用权相分离，所有权由集体经济组织拥有，使用权则与国有土地使用权一样实行有偿、有期限、可以流动的使用制度。

第三，要改革现行的土地征收制度。集体建设用地流转的范围与征地范围存在互补关系，为避免流转与征收之间的冲突，要对土地征收制度进行改革[14]。具体地说，要严格界定土地征收范围，对公共利益范围进行严格地界定，可采取概括加列举式的方式，既有原则性条款，又可列举公共利益的范围；完善土地征收程序，设立征地公示期和补偿争议协商机制，以全额支付征地补偿款作为土地权利转移的条件；明确征收补偿标准，应充分尊重集体经济组织和农民的土地财产权利，给予合理的补偿。

4.2 建立城乡统一的建设用地市场

一是完善集体建设用地流转机制。当前集体建设用地流转方式主要是转让和出租两种方式。转让方式能给农民带来较多的短期经济收益，但农民失去土地保障，容易出现“返贫”现象。出租方式收益较低，少量的流转收益大都由村委会所有，农民难以享受集体建设用地流转的收益。在流转方式上，应积极推广作价入股、联营联建，长期保障农民的生产生活；在收益分配上，应提高农民的收益分配比例，采取货币分配和购买社保、提供安置住房相结合的方式。同时，完善土地流转交易管理办法和实施细则，建立监督制约和责任追究机制。

二是建立集体建设用地交易市场。依托国有建设用地交易市场，建立统一的城乡土地交易平台，提供信息发布、咨询、评估等服务，逐步实现挂牌、申请和竞价、中标公示等功能。将集体建设用地的转让、出租、作价入股、合资联营、抵押贷款纳入城乡统一的土地交易市场。

4.3 完善集体建设用地流转配套措施

一是健全农村社会保障体系。农村集体土地不但承担着生产资料功能，还承担着社会保障功能，农民就业、收入和保障均系于土地。开展集体建设用地流转，必须首先解决农民的社会保障问题。目前城市社会保险制度比较健全，而农村社会保障水平较低。土地流转后，农民社会保障应逐步与城市社会保障体系接轨，根据农民从事非农业生产和生活的需要，建立社会养老保险、基本医疗保险和失业保险等基本社会保障。

二是建立农村金融支撑体系。开展集体建设用地流转，必须坚持把农村金融改革与促进农业现代化相结合。要推进机制创新，扩大农业银行集体土地业务，引导国有控股银行设立小企业专营机构，扩大县域银行分支机构的审批权限。推进产品创新，扩大抵押物范围，支持金融机构开发符合集体土地特点的金融产品和服务。

5 结语

在城乡一体化进程中需要大量的建设用地作保障，但我国城乡二元分割的土地制度导致了城乡土地同地不同价、同地不同权。集体建设用地流转还存在着集体土地产权缺陷、价格较低、再次流转监管困难、中介服务组织缺失等问题亟需妥善解决。不仅需要在国内积极探索农村土地使用制度改革，还需借鉴发达国家和地区在城市化过程中的经验，积极构建城乡统一的建设用地市场，提高农村土地资源的配置效率，合理分配流转收益，成立流转中介服务组织，进一步完善流转配套措施。通过多层次的措施保障集体建设用地流转规范运行，促进集体建设用地合理利用，推动我国城乡一体化发展。

[1]杨建波,李永明,梁辉,等.集体建设用地基准地价评估体系框架构建[J].中国国土资源经济,2013,26(6)：69-72.

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Study on the Issues of the Transfer of Rural Collective Construction Land Under the Background of Urban-Rural Integration—Based on the Research of Wuhu

LUO Yao1, LI Chen2, CHENG Jiumiao1, QI Jie3
(1. College of Territorial Resources and Tourism of Anhui Normal University, Wuhu 241000, China; 2. School of Public Affairs Zhejiang University, Hangzhou 310058, China; 3.The Bureau of Land and Resources Wuhu, Wuhu Anhui 241011, China)

Based on the feld research of Wuhu, this paper gives a conclusion about the issues concerning the transfer of rural collective construction land, these are: the defects of property rights, low land prices and fnancing diffculties; standardized management of a second time circulation have yet to be strengthened; It is diffcult to join land expropriation and land transfer; and lack of intermediary service organizations. To cure the above problems, this paper presents that we should explore the legislative guarantee of collective construction land circulation, define the property rights of collective land, and reform the current land expropriation system. At the same time, we should improve the mechanism of collective construction land circulation, and establish a unified urban and rural construction land market. In addition, supporting measures must be improved via perfecting rural social security system and establishing rural fnancial support system.

the integration of urban and rural areas; collective construction land; circulation; problem; countermeasures; Wuhu

F301.0；F062.1

C

1672-6995（2014）05-0054-04

2014-02-17；

2014-03-17

国土资源部软科学研究项目资助“集体建设用地流转相关问题研究”

罗遥（1986-），男，安徽省广德县人，安徽师范大学国土资源与旅游学院助教，管理学硕士，主要从事土地经济与土地利用研究。