规范地方债务管理迫在眉睫

余金玉

随着中国经济进入增速换挡期，多年来行之有效的“投资拉动”难以为继。审计署公布数据显示，2013年6月底，全国各级政府性债务为30.27万亿元。地方政府性债务为17.89万亿元，其中负有偿还责任的债务10.89万亿元。债务的集中到期，土地及房地产市场的陡然降温，地方政府财政收入紧缩，金融部门对政府贷款“明松暗紧”，致使地方政府“腹背受敌”。“旧债还不起，新债借不到”，“拆东墙补西墙”、饮鸩止渴的尴尬处境，让政府的资金链面临严峻考验。因转型缓慢局部经济下行而积聚的地方偿债压力陡增，债务风险日渐凸显，给未来经济发展埋下隐患。面对巨大的地方债务隐忧，全面规范地方政府债务管理，多策并举，标本兼治，化解地方债务困局已成当务之急。

规范政府举债管理机制，确保地方债务规模可控。一是加快建立地方政府债务管理制度。制订《政府债务法》，完善《预算法》、《担保法》等相关法律，深化财税体制改革，通过立法进行顶层设计，形成一整套地方政府举债的刚性约束机制，规范举债，降低风险。二是严格遵循预算平衡规则。采纳“平衡预算法”和“地方政府最高负债法”，找准“适度举债”和“经济稳增长”的平衡点，做到张弛有度，控制增量债务规模的迅速扩张，化解存量债务规模的风险。三是建立政府债务监测预警和风险控制体系。设定政府性债务风险控制监测指标，将政府各类债务纳入监控范围。落实地方债务考核问责机制，严肃责任追究。

规范市场化运行机制，推行地方政府举债融资。坚持市场化原则，采取公开透明的市场化运作机制，培育发展规范的地方债券市场。一是规范地方政府举债融资机制。建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能，以资本市场为依托，以信息透明的财政预算为约束，实行债务限额控制，分类纳入预算管理。逐步放开发债权力，防止债务失控。稳步推广自发自还模式，不断规范政府举债融资制度，使地方政府举债真正向“阳光化”“市场化”转轨，实现地方债市场可持续性发展。二是实现融资渠道的多元化。建议将城投债进一步规范发展为市政债。积极推动融资平台资产证券化。同时，通过推行PPP模式，引入高效的私营资本管理机制，弥补城镇化建设的巨额资金缺口，化解地方政府债务的流动性风险。

防范化解地方债务风险，防止境外机构负面炒作。尽管目前政府性债务风险总体可控，但局部风险点依然存在。为缓和投资者对于规模庞大的地方政府债务质量的担忧，减少西方信用等级评价机构可能出现的“恶意评级”，必须采取多种手段，设置多道防火墙来防范和消除潜在风险。一是综合治理地方政府债务。建议成立地方政府债务治理工作组，对地方政府进行债务统计、规模核定、风险防范和不良债务处置等治理工作。并根据政府信用评级，控制债务上限，调整投融资计划。二是摸清地方债务偿还能力，把握偿债潜在风险。建议独立评估机构对各地方地级以上市开展摸底问策，将融资平台多种“隐性”负债方式“显性化”，以进一步把控地方债状况及其偿还能力。三是建立和完善债务风险分担和责任联动的偿债机制。制定地方债偿还综合规划，明确地方政府偿还责任和限额，增强其债务偿还责任意识。四是建立分期债务偿还准备金制度。建立来源可靠的偿还基金，明确偿债资金来源，并责成地方政府在规定时间内偿清债务，防止偿债资金链断裂而引发多米诺骨牌倾覆。提高地方政府债务质量，提升政府形象，防止西方国家和信用机构对地方政府债务炒作的负面影响。

加强地方债信用评级，推行政府阳光融资。地方债信用评级是对地方政府偿还债务能力和意愿的评价。要通过引进国内外有较好信誉的评级机构开展独立评估，进行政府信用评级，揭示债务风险，规范信息披露，将地方债晒在阳光下，实现对地方债务的举债发行、资金使用、偿还风险等全过程的有效监督，从而赢得市场对地方政府债券的信任票，积极稳妥推进有透明度的、规范的地方政府阳光融资，创新具有中国特色的地方政府债务信用化管理机制，从根本上改变当前地方政府债务困局，进而提高地方政府的执政能力。