洋浦推进购买公共服务的实践

文/ 张德昌

（作者系海南省洋浦经济开发区工委委员、编办主任）

海南省洋浦经济开发区管委会成立之初，按照“小政府大服务”模式设计，机构精简，人员扁平管理，现有10个行政部门，承担着地方政府的全部职能。随着洋浦开发建设的深入，经济在飞速发展。与洋浦建设之初相比，管理面积由原来的30平方公里扩大到120平方公里，GDP增长了60倍，工业总产值增长了3633倍，港口吞吐量增长了60倍。经济社会管理的范围不断拓展，政府服务的精细化程度越来越高，一人多岗现象突出，工作人员工作压力较大。

针对洋浦的现状，目前向社会组织购买公共服务主要采取合同制方式，开发区管委会及相关部门与社会组织或个人签订服务合同或劳动合同，社会组织或个人负责承担合同所规定的特定的服务项目，根据合同的有关约定，政府向社会组织或个人支付一定的费用。根据涉及范围的不同，主要有以下三种形式。

一是社会组织服务外包。洋浦医院管理和服务由省医院进行承包、洋浦第一幼儿园由海口国科园集团进行委托管理，办公场所物业管理、机关事业单位保安服务、车队运输服务、机关食堂等一些基础保障事务实行社会组织服务外包形式。管委会相关部门与社会组织（企业、公司）签订劳动服务合同，按照合同约定提供服务，管委会财政进行承包，资金统一支付。

二是合同制临聘工作人员。一是在机关事业单位积极开发公益性岗位，通过就业局统一招聘签订合同的方式，相继为机关事业单位聘用公益性岗位426人。二是各职能局办临时聘用了招商专员、业务会计、公安协勤、综合执法、食品药品监督、工会服务等人员386人，主要从事机关事业单位印刷会务、材料报送，数据录入、协助处理部分业务和基层服务等事务。

三是特殊业务聘用专家。各职能局办在自己所辖业务范围内，对于部门专业性较强的特殊业务，实行聘用专家制度。比如经济发展局特种设备年审检查，园林办公室道路景观设计，安全监督局园区安全生产隐患排查治理、企业安全生产目标责任书年终考核、生产安全事故调查等均采取这一方式进行。

对比管委会直接提供公共服务，向社会购买公共服务所花费的财政成本更少，供给效率更高。以洋浦安监局为例，要解决区内企业的安全生产隐患排查治理、对企业安全生产目标责任书年终考核、参与生产安全事故调查等问题，每年支付的专家组聘用费用大约10万元，如果我们直接引进4名知名专家，每年工资福利、住房、用车、餐饮补助等一系列费用的总和将超过120万。同时，聘用临聘人员参与基础性工作，能够提升园区的服务质量。针对特殊业务，聘用专家，一定程度上弥补了专业人才的匮乏，促进了管委会服务质量的提升。

虽然，洋浦管委会在购买公共服务方面进行了一些探索，但整体而言，还处于起步阶段。

一是购买对象范围狭窄。目前，洋浦能够提供社会服务的独立组织不多，几乎没有具有一定资质、能够独立承接公共服务项目的专业组织，所以目前购买公共服务仍是直接委托下属的社会组织，直接向独立专业组织购买的很少。

二是购买程序不够规范。洋浦虽在临聘人员、职工食堂、车队服务等管理上有单项要求，但是尚没有制定统一的规范，有的直接面向个人签订劳动合同，有的是与社会组织签订的服务合同。购买程序的不规范严重阻碍了外部监督机制的建立，也不利于公共服务供给主体多元化的形成。

三是购买过程缺乏竞争性。管委会各部门采购所需费用已列为专项资金，但并没有将管委会各部门所需购买公共服务数量、内容以及具体要求向社会公布，不利于社会组织对相关信息的了解，不利于公平竞争态势的形成；虽然管委会在综合执法队员、公益性岗位、公安协勤等人员招聘时采取了公开招聘的办法进行，但是对于物业管理、职工食堂、医院管理和服务委托、特殊行业专家聘请等大量的基础服务购买方面尚没有通过公开招标的方式来选择公共服务的承接者。

四是监督机制尚不完善。确定公共服务承接者之后，监督检查工作主要由承接者自行负责，仅仅在出现服务情况不良的情况下，不再续聘并重新选择承接者。各部门尚未对合同履行情况进行实时追踪，也没有对其进行有效监管。

五是临聘人员面临风险。同工不同酬等问题日渐凸显，如公安局联防队员等部分临聘人员曾因为提高待遇、解决身份等问题发生集体上访事件。能否解决好临聘人员问题是决定洋浦管委会进一步增加临聘人员、扩大公共服务购买力度的重要影响因素之一。

针对上述问题，进一步推动政府向社会购买公共服务，洋浦尚需从三个方面做出努力。

一是管委会要明确自身的角色和责任，确保公共服务的服务质量。包括制定科学合理的服务规则和服务标准，明确规定各方在公共服务外包当中的职责和角色；根据服务规则和相关标准，加强对社会组织提供服务的全程有效监管和阶段性评估，确保承接者可以提供预期的公共服务；及时处理公共服务购买过程中出现的问题，追究相关方的责任；根据承接者提供服务的评估结果，公开透明的选择公共服务承接者。

二是立足合同契约，构建制度体系。建立更加明确的管委会、社会组织双方契约，明确责任关系。管委会主要负责制定政策、确定公共服务购买的内容标准及评价监督。社会组织主要义务是根据契约提供公共服务；逐步减少临聘人员直接招聘，扩大管委会向社会组织购买服务的范围；适时制定管委会机关事业单位购买公共服务的规定，明确购买公共服务的范围，购买流程和方式，承接方的标准和要求，所提供服务的结果评估和监管，服务费用的支付方式等相关内容。同时要制定和完善特殊行业专家聘用制度、公益性岗位招聘和管理制度、警务协勤人员招聘和管理制度、公共物业服务制度、职工食堂运行和管理制度、机关事业单位车辆管理和使用制度等一系列专项制度、实施细则和配套措施，及时建立管委会机关事业单位购买公共服务对外公示制度和公开招聘招标制度，不断提升购买公共服务的监管水平和服务质量。

三是健全购买流程，实现公开透明。明确购买流程，才能更加有效规范机关事业单位购买服务的行为。制定并公开洋浦管委会年度购买公共服务计划；根据规定制定相关公共服务的标准和承接者基本条件；面向社会公示购买计划、标准和条件，进行公开招标；确定各项公共服务的承接者，并签订购买契约，明确相关要求和费用支付方式；进行监督评估，及时纠正存在问题，确保提供服务质量；对提供服务进行评估，按照契约进行阶段性支付。