论涉及民事诉讼的信访终结机制——关于《民事诉讼法》第209条的立法精神和检察对策

谢鹏程（广州大学检察理论研究中心教授）

2012年《民事诉讼法》的修改使民事检察监督法律制度基本健全，同时也使民事检察工作面临新挑战，特别是《民事诉讼法》第209条使民事检察成为当事人申请法院启动再审程序的后置程序，原来的民事案件上访被纳入诉讼程序，检察机关的民事案件数量会逐步上升、办案压力会渐渐增加。如何认识第209条的立法精神并应对其挑战，不仅关系到民事行政检察工作科学发展和检察公信力建设，而且关系到检察学中的一些基本理论问题的再认识，关系到党和国家探索涉法涉诉上访终结机制和信访法治化处理方式的成效。

一、深刻理解第209条的立法精神

《民事诉讼法》第209条规定：“有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉：（一）人民法院驳回再审申请的；（二）人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；（三）再审判决、裁定有明显错误的。人民检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查，作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定。当事人不得再次向人民检察院申请检察建议或者抗诉。”这一条的精神实质是实现“两个转化”，即把民事案件当事人的信访权利转化为申请检察救济的诉讼权利，把检察机关审查启动民事案件再审的选择性监督转化为监督制约性诉讼环节，形成了民事案件的再审启动权分工制约和信访终结机制的新程序。

从信访权利转化为诉讼权利，是信访工作法治化的重要途径。长期以来，党和国家一直把信访作为掌握社情民意的重要窗口和解决群众诉求的重要渠道。随着我国进入社会转型阶段，社会矛盾急剧增加，群体性事件和突发事件频频发生，原来的信访机制已经难以应付日益高涨的信访浪潮。尽管采取了加重地方党政责任、应急机制与常规机制相结合等措施，信访总量仍在高位运行，发生群体性事件的风险加大，信访工作仍然疲于应付，难以扭转被动局面。同时，这种“大闹大解决”、“不闹不解决”的信访工作机制在某种程度上助长了“信访不信法”、“信上不信下”、“弃法转访”等不理性、不公平、非法治的现象，损害了党和国家的威信、法律的权威和司法的公信力。从根本上解决信访问题，有赖于政治体制和司法体制的改革。根据党的十八大关于实现国家各项工作法治化的要求，化解信访工作困局的基本方向是信访工作的法治化。首先，要把一部分涉法涉诉信访从信访工作中分离出来，通过完善诉讼程序来解决。对于民事案件的信访来说，就是要把一部分信访权转化成诉讼权利（包括向法院申请再审和向检察院申请检察建议或者抗诉的权利），把原来检察机关的部分信访工作转变成诉讼程序。其次，涉诉信访主要是司法机关的责任，诉讼中产生的信访应当由诉讼来解决。惟如此，才能使公民权利得到公平而有效的保障，并树立和维护司法权威。因此，以诉讼程序作为涉诉信访的终结机制是国家法治化的必然选择。

从选择性监督转化为监督制约性诉讼环节，是法律监督的公权监督功能与私权救济功能的结合，是法律监督制度的创新。首先，从第209条的程序设计上看，它既把检察权作为监督审判权的一种方式，又把检察权作为当事人启动再审程序的救济手段，客观上加强了检察机关的公权监督和私权救济职能，并把这两者有机地结合起来了，是法律监督制度的发展。在任何一个法治国家里，以公权力监督制约公权力都必须以私权利监督制约公权力为基础，私权利监督制约公权力也往往需要通过公权力之间的监督制约来实现。在诉讼程序中，法律赋予诉讼参与人的诉讼权利，既是保护诉讼参与人利益的需要，也是监督制约司法权的需要。因此，检察机关通过履行法律监督职能，参与和保障一定范围的私权救济程序是必要的、可行的、合理的制度安排。其次，把当事人穷尽法院的一般诉讼程序之后的有关民事案件的再审申请转移到检察机关，而且，当事人只有一次向人民检察院申请检察建议或者抗诉的权利，检察机关必须对符合第209条规定的三种情形的申请全部受理和全面审查并在3个月内作出是否提出检察建议或者抗诉的决定。有人把这一机制解读为确立了审判监督程序中“法院纠错先行、检察监督断后”的顺位模式。这一观点有其正确的一面，也是有不准确、不全面的一面。就其正确性来说，这一机制确实通过“顺序排位”解决了多方申诉、多头审查的问题，也通过明确检察机关审查、决定的义务和时限，排除了检察机关在立案上的选择性，将检察监督内化为一种常规的再审启动程序，成为当事人可选择的诉讼环节，强化了当事人的诉讼权利救济机制。就其不准确性来说，这一机制并不是终极的启动再审的救济程序，因为民诉法并没有限定法院再审和当事人向法院申请再审的次数，只是限定了当事人向检察院申请提出检察建议或者抗诉的次数。换言之，在检察机关作出是否提出检察建议或者抗诉的决定之后，并不妨碍当事人向法院申请再审或者法院主动提起再审。虽然2007年《民事诉讼法》规定的抗诉与2012年《民事诉讼法》规定的抗诉在效力上完全相同即启动再审，但是在以往的审查决定抗诉机制中，检察机关只是把当事人的申诉作为案源之一，作为发现违法裁判的线索，不必都立案，而现在的抗诉审查决定机制不仅增设了启动再审的方式即检察建议，而且增加了检察机关的义务即对当事人的符合第209条规定情形的申请要全部受理和全面审查并在3个月内作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定，取消了检察机关对于第209条规定情形的立案审查程序①关于当事人符合第209条规定的申请检察机关是否要像以前那样设置立案程序，在检察系统有两种解读。笔者认为，从第209条的本意来看，对当事人提出的符合第209条规定的三种情形的申请，检察机关应当受理并及时进行审查，只能作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定，不能作出立案或者不立案的决定。这是第209条对检察职能的重大调整，也是实现信访工作法治化和探索信访终结机制的重要措施。原来，受理程序旨在审查是否符合抗诉条件，立案程序旨在审查和判断抗诉成功的概率。现在保留受理程序是必要的，但是立案程序就是不必要的，甚至侵犯了当事人的诉讼权利，因为当事人只有一次申请权，检察机关不能再通过立案程序克减其权利，必须全面审查后做出决定是否提出检察建议或者抗诉。。

我们一直主张，检察机关的法律监督职能是监督公共权力运行和保护公共利益的国家职能，既不监督私人权利的行使，也不救济私人权利。这似乎在公私之间划了一条明确的界线，这有助于防治检察权的滥用。但是，如果把这一理论观点绝对化，就容易产生偏差。问题的关键不在于检察机关的法律监督职能有无私权救济的功能，而在于它有什么样的私权救济功能以及这种私权救济功能与公权监督功能相比处于什么地位。对此，我们不妨从检察机关受理申诉、控告和举报，刑事公诉和诉讼监督三个方面的相关法律规定来进行一番梳理。首先，宪法第41条的规定②宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”和人民检察院组织法第6条的规定③人民检察院组织法第6条规定：“人民检察院依法保障公民对于违法的国家工作人员提出控告的权利，追究侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利的人的法律责任。”意味着检察机关是受理控告、申诉和检举的“有关国家机关”之一，对国家机关和国家工作人员的违法失职行为不仅要追究法律责任，而且要对“受到损失的人”给予赔偿。这种赔偿就是一种私权救济。这也说明在某些案件中，法律监督的公权监督功能是与私权救济功能分不开的，私权救济是公权监督的自然结果或者间接成果，也是公权监督要实现的一项价值即保障人权或者保障民生。其次，检察机关在刑事诉讼中只负责对国家财产、集体财产遭受损失的案件提起附带民事诉讼，对私人遭受损失的案件只有通知有关人员提起附带民事诉讼的义务而没有代位提起附带民事诉讼的义务④《刑事诉讼法》第44条第2款规定：“人民检察院自收到移送审查起诉的案件材料之日起三日以内，应当告知被害人及其法定代理人或者其近亲属、附带民事诉讼的当事人及其法定代理人有权委托诉讼代理人。”第99条第2款规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”。这说明检察机关在刑事诉讼中的法律监督职能重点是保护因犯罪遭受侵犯的公共利益，私权救济的责任是很弱的、附属性的，但也不是一点也没有。第三，刑事诉讼法⑤譬如，《刑事诉讼法》第47条规定：“辩护人、诉讼代理人认为公安机关、人民检察院、人民法院及其工作人员阻碍其依法行使诉讼权利的，有权向同级或者上一级人民检察院申诉或者控告。人民检察院对申诉或者控告应当及时进行审查，情况属实的，通知有关机关予以纠正。”第115条规定：“受理当事人和辩护人、诉讼代理人、利害关系人对于司法机关及其工作人员实施的采取强制措施法定期限届满不予以释放、解除或者变更的等特定违法行为的申诉或者控告,经审查,情况属实的,通知有关机关予以纠正。”和民事诉讼法⑥譬如，《民事诉讼法》第208条规定：“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。”以及“两高”有关民事、行政诉讼法律监督的改革意见都规定，司法机关和司法人员在诉讼中侵犯当事人及其代理人的诉讼权利时，都可以向检察机关申诉或者控告，检察机关经过调查属实的，应当提出纠正违法的意见或者检察建议。这既是检察机关对司法机关和司法人员诉讼违法行为的监督，也是对当事人诉讼权利的一种程序救济。总体上说，检察机关的私权救济功能有两个特点：一是通过公权监督来实现私权救济，而审判机关既通过公权监督实现私权救济（行政诉讼即为对行政权运行的司法审查来保障私人权利），又通过审理民事纠纷来实现私权救济。二是通过参与诉讼（即承担一定的诉讼职能）和保障诉讼程序依法进行来实现私权救济。换句话说，检察机关只是司法救济的参与者和保障者，而审判机关是作为裁判主体来实现私权救济，两者在司法救济程序中的地位有主辅之分。因此，我们应当肯定检察机关具有一定的私权救济功能，但是这种私权救济功能相比公权监督功能而言，是从属性或者附带性的，在某些情况下只是间接的功能。《民事诉讼法》第209条虽然把申请检察建议和抗诉作为当事人申请再审的一道后置程序和可选择的诉讼环节，使其成为当事人申请再审的救济程序，但是检察机关仍然是主要作为法律监督机关发挥对审判权的监督功能，与审判机关在启动再审程序中进行分工制约，并不承担实体性的私权救济功能。

概括地说，第209条的要义有三个方面：(1)公权监督与私权救济相结合，检察监督由选择性监督转化为参与性监督制约，是民事检察制度的新发展；(2)维护司法公正，化解社会矛盾，是民事检察工作的基本任务；(3)树立司法权威，服务大局，推进国家法治，是审判机关和检察机关的共同责任。

二、积极探索应对措施

第209条使检察机关的监督角色发生了一定的变化，成为公权监督与私权救济相结合的监督者，成为法院启动再审的后置程序，成为当事人申请再审的司法救济程序，因而检察机关所承担的司法责任加重、社会压力加大。实际上，这意味着检察机关要给审判机关分担一部分原来的民事案件信访工作。应对这种新挑战，检察机关特别是民事行政检察部门仅仅依靠原来的做法、策略和措施是显然不够的，甚至可能引起严重后果。不过，我们对形势的判断和分析应当客观全面。既要估计到第209条会使检察机关承担前所未有的办案压力，但是也不能过分夸大。从近几个月的情况来看，有的地方案件数量翻番，有的地方案件数量没有大幅上升，当然新法的实施及其影响的全面显现还有一个过程，今年年底或者明年的情况会比较明朗一些。值得注意的是，第209条给检察机关特别民行检察部门造成的影响不仅仅是案件数量的压力，更主要的是司法责任加重，办案风险加大。

有人认为，第209条是法院给检察院挖的一个坑，检察机关可以采取给检察建议和抗诉“放水”（即降低标准）的策略来应对。这完全是部门主义和机会主义的应对策略，是推卸法律责任，是缺乏大局观念和法治意识的突出表现。为此，在2012年11月召开的全国检察机关学习贯彻修改后民事诉讼法座谈会上曹建明检察长强调，要始终把民事行政检察工作放在党和国家工作大局中谋划和推进，从服务大局出发明确加强和改进工作的切入点和着力点，充分发挥民事行政检察工作在促进经济社会又好又快发展、维护社会和谐稳定中的职能作用；要切实从人民群众的新要求新期待出发加强和改进民事行政检察工作，把加强民事行政检察监督同维护人民权益紧密结合起来；要不断深化对民事行政检察工作规律性的认识，不断创新民事行政检察监督机制和方式；要加强与人民法院的沟通协调，保障检察机关与审判机关协调有序有效开展工作，共同维护司法公正和司法权威。

一般而言，化解第209条的压力和风险，检察机关主要有两条途径，一是提高办案质量和效率，保证具有第209条规定的三种情形的案件在检察机关得到依法公正合理的处理；二是对于作出不提出检察建议或者抗诉的决定的案件，要做好释法说理和服判息诉等风险防范工作。然而，要做到上述两条并非易事，在实际的检察工作中可能出现各种偏向或者错位，譬如，该作出提出检察建议或者抗诉的决定的，作出了不提出的决定，因而激化社会矛盾；不该作提出检察建议或者抗诉决定的，滥作出，甚至为了减轻检察机关的压力而降低做出检察建议或者抗诉的标准，使第209条失灵、检察监督的过滤机制失效。这种不负责任的做法，不仅会损害检察机关的执法公信力，不必要地加大了法院工作的压力，而且加重了当事人的讼累，影响社会稳定，损害司法公正和法律权威。因此，检察机关采取什么样的策略和措施事关重大。2013年3月下旬发布的《最高人民检察院关于深入推进民事行政检察工作科学发展的意见》对于如何应对挑战，推进民事行政检察工作科学发展，提出了指导性的原则、策略和措施。落实好这个《意见》，不仅需要各级检察机关在人力物力上对民事行政检察工作予以保障，而且要对民事行政检察部门在工作机制上进行探索和创新予以支持。

关于检察一体化工作机制与检察官办案责任制相结合的问题。修改后的《民事诉讼法》在增设同级监督机制的同时，加重了上级院特别是最高人民检察院和省级人民检察院的责任，可能产生案件上行的趋势。为此，要加强检察一体化工作机制。首先，要明确贯彻落实修改后的民诉法是全国检察机关的共同责任。要在明确各级检察院在民事检察工作中的职责分工的基础上加强纵向和横向协作，下级院要认真办理上级院交办、转办的案件；高检院、省级院和分州市院在抓好自身办案工作的同时，要加强调查研究，加强对下指导，重视加强对办案工作的统筹。其次，检察机关各内设机构要积极配合民事行政检察部门，建立健全协作配合机制，特别是民行部门与控告申诉、案件管理部门的协调和协作，提高工作效率。检察一体化工作机制的功能主要在于有效配置检察资源，发挥整体效能，检察官办案责任制则是通过完善办案组织，下放办案权力，强化办案责任的方式保障办案的质量、效率和效果。只有在办案责任制的基础上实行检察一体化工作机制，或者说，只有把加强检察官责任与加强整体效能结合起来，才能建立符合检察工作规律的工作机制。片面强调某一方面，都不足以应对民事行政检察工作面临的新形势、新任务。

关于加强法律文书说理与做好息诉工作的问题。化解矛盾纠纷、维护司法公正和司法权威，是民事检察工作的重要职责。修改后的民诉法进一步理顺了检察监督与法院启动再审和当事人申请再审的关系，克服了重复申诉、多头审查的弊端。但是在这种情况下，检察机关受理的案件主要是被法院驳回再审申请或经再审维持原判的案件，其中，符合检察监督条件的比例可能会发生变化，即适合提出抗诉或检察建议的案件相对减少，大多数案件要做息诉服判工作。通俗地说，到检察机关申请检察建议或者抗诉的民事案件大多是一些化解难度较大的“硬骨头”。不仅检察监督是当事人向人民法院申请再审的后置程序，而且当事人向检察机关申请抗诉或检察建议仅限一次，这就使检察环节防范办案风险、化解矛盾纠纷的压力明显增大。各级检察机关要更加重视引导群众依法定程序解决司法诉求，把化解矛盾工作落实到受理、审查、决定、抗诉的各个环节。对决定不提出检察建议或者抗诉的，不仅要在法律文书中充分地、有针对性地说明理由和依据，而且要慎重地、耐心地对每一个申请人进行释疑解惑，做好心理疏导，防止矛盾激化。必要时，可依托大调解工作体系，通过检调对接工作机制，加强与人民调解、行业调解、司法调解的衔接配合，形成息诉工作合力。

关于完善民事检察工作考评机制的问题。工作考评既是检察长和上级检察机关了解掌握民事行政检察工作进展、评估工作发展态势以便及时科学地提出对策措施的重要方式，也是落实“敢于监督、依法监督、规范监督、善于监督、尊重规律、服务大局、平等保护、强化效率”这些基本要求的保障机制。从以往的经验和教训来看，民事检察工作考评机制中出现的一些问题，主要是有关“敢于监督”与“善于监督”的指标之间存在一定的冲突或者不协调，误导办案工作。前者主要是办案数量和规模问题，后者主要是办案质量、效率和效果的问题。办案规模是基础和支撑，关系到是否有效回应人民群众的期待；办案质量是生命、是目标，关系到是否有效地化解社会矛盾和维护司法公正。现行的民事行政检察工作考评机制只是一种内部考评机制，其正当性和合理性最终要由外部的、社会的评价机制来检验，归根到底，要看它是否有利于化解社会矛盾、维护司法公正和提升检察公信力。因此，民事行政检察工作考评机制的完善，不仅包括内部考评指标设置的科学化，而且包括探索外部评价的内部化，建立内外结合的工作绩效考评体系，甚至可以考虑逐步实行内外两个考评体系并行和综合考查的绩效考评方式，以克服内部考评机制的片面性、局限性，从而引导民事检察工作科学发展。