中国土地财政现象的法学分析

胡小杰

(内蒙古大学 公共管理学院，内蒙古 呼和浩特010021)

一、“土地财政”的由来

自从实行土地有偿使用制度以来，我国的土地出让金就呈现了明显的增长态势，从1999 年到2011 年，政府从国有土地使用权出让中获得的出让金总额达12．75 万亿元，年均近一万亿元。特别是2002 年以后，土地出让金在地方财政收入中所占的比重迅速提升，到了2010 年，地方政府的土地出让金收入已占当年地方本级财政收入的71．68%①此数据由作者整理统计而成。参见国家统计局:历年《国民经济和社会发展统计年鉴》。。这说明地方政府土地出让金的收入已经超过税收收入。受调控的影响，2011 年全国重点城市楼市成交处于低迷状态，但当年的土地出让金收入仍然达到3．15 万亿元，较之2010 年的出让额再创历史新高。2012 年全国土地出让金总额为2．69 万亿元，虽然收入总额较之前一年有所下降，但下半年重点一、二线城市土地市场持续回暖，国家的房地产调控政策仍阻止不了地王的出现。以2013 年为例，9 月5 日，北京农展馆地块公开拍卖后，楼面价高达73 099元/平米，成为北京乃至全国名副其实的新地王②参见孙红丽:《北京农展馆地块楼面价突破7 万 土地收入归军队所有》，http://www． mzyfz． com/cms/loushiguancha/zhijiloushi/loushidongtai/html/926/2013 -09 -28/content-878029．html。

以上数据显示，土地出让金已经成为地方政府财政收入的重要来源，土地出让金收入的增加幅度远高于全国财政总收入的增加幅度，这笔收入对于地方各级政府来说是非常重要的。我国的地方财政需要依靠土地经营来支持的现象，被称为“土地财政”。

二、土地公有制社会主义理想的异化

自20 世纪80 年代末期，我国建立了“土地一级市场国家垄断”的政府经营土地体制，允许且只能由地方政府经营土地一级市场，开发商要想获得经营性用地不能依《物权法》第144 条的规定，从其他分散的建设用地使用权人手中取得，而只能从地方政府垄断下的“一级市场”中取得。这种政府经营土地的体制产生了一个中国特有的财政现象——“土地财政”。我国之所以要建立政府经营土地的体制，并不是要实现“土地财政”目标，而是与我国的社会主义土地公有制密切相关的。因此，有必要对我国建立土地公有制及政府经营土地体制的目的和理论价值进行分析。

从历史发展的脉络来分析，许多伟人的土地思想中有关“社会主义”的观念对我国现在实行的政府经营土地体制的建立起了非常重要的作用。马克思的“地租理论”被孙中山、毛泽东等人接受并运用到中国的土地改革之中。孙中山提出的“三民主义”理论中，有很多社会主义的观念，比如“平均地权、涨价归公”的要点就是土地的所有权应该平均由社会的众人享有，然后在土地因为非劳动因素涨价时，涨价的部分通过一定的措施(比如增值税等)收归社会，其核心是将土地这种有限的自然资源在社会的众人中间依据法律理解的公平观念予以配置。毛泽东的土地观是对孙中山土地思想的发展。他认为，孙中山先生的这种社会主义土地观因为保留了土地私有，是难以达到地利共享的社会主义目标的，应确立“统一地权、平均地利”的社会主义土地纲领，实现土地公有制，并且以此为手段，实现土地利益由社会共享的目标。从20 世纪50 年代到改革开放初期很长的时间里，在普遍建立土地公有制之后，为了实现这种制度的价值目标，我国开始实行城市土地无偿使用制度，旨在通过公共土地来为民众“平均”分配住房等。这种做法就是一种民众共享地利的社会主义理想的实现方式。当然，改革开放之前数十年的教训证明，这种短缺经济的方式并不能有效地为社会民众提供足够的住房，反而因为资源的政府垄断而形成了新的不均衡，其中一个最明显的缺陷就是造成土地资源的巨大浪费。因此，这种计划体制无法达到让社会民众均享地利的目标。1988 年，我国改革原来的无偿供地方式，建立土地有偿使用制度，在城市土地一级市场通过出让方式实现建设用地使用权的流转。1988 年宪法修正案承认了国有土地有偿使用制度，随即中国全面启动了不动产市场。

从这个意义上讲，我国当前政府经营土地的体制是社会主义土地公有制的一种实现方式，其目的是为了实现社会主义土地公有制，即均享地利、共同富裕。这个社会主义的目标是我们从一开始就不应该忘记的。

我国的政府经营土地制度曾发挥过正面的推动作用。在20 世纪80 年代初期，地方政府经营土地主要表现为“旧城改造”，这和中国社会主导的价值体系是一致的。但随着社会主义市场经济目标的提出及分税制财政体制的建立，这种政府经营土地的制度却制造了“土地财政”现象，土地财政在给地方政府带来巨额财政收入的同时，也使得土地公有制的社会主义理想发生异化。主要表现为:

其一，地方政府用计划经济的手段低价征地，再用市场经济的办法高价卖地，造成与民争利的客观现象，进一步加剧社会分配的不公。拆迁已演化成一个社会问题，这其中民众以性命抗争的事例屡见不鲜。与此同时，房价不断攀升，建立“土地一级市场国家垄断”的初衷和“居者有其屋”的社会主义理想难以实现，影响社会和谐。

其二，土地出让金收入逐渐与税收收入不相上下，甚至超过税收收入，这不仅造成地方财政收入的不稳定和难以长久持续，也会破坏税收在地方财政收支结构中的主导地位，异化地方公共财政结构。

其三，由于土地出让金一直未纳入财政预算管理，收支均缺乏严格的监督与约束，从全国层面看，目前我们仍然缺乏土地财政收入的权威信息，更无法知晓其最终的用途。近年来，土地经营已经成为中国官场腐败最大的渊薮。

其四，土地经营中政府既是“裁判员”又是“运动员”，当经营与管理发生矛盾时，由于经营利益涉及地方发展，为更多地获取土地出让金，必然导致管理服从经营，使政府行为发生扭曲。

其五，土地出让金实际上是地方政府一次性收取的若干年的地租，而且还是一届政府一次性预收未来届期政府的土地收益。这些一次性收取的土地出让金却很可能被这一届政府就花光了，这种“寅吃卯粮”的做法无疑透支了未来届期政府的支出能力，也对后代居民的公共福利产生了不利影响。

我国建立土地公有制不是仅仅让政府取代原来土地私有者的地位，否则，城市土地国家所有权就失去了应有意义。土地出让金在所有权上不应属于政府，而应该归于全体劳动人民，即在补偿私权主体私权的损失之后用来进一步提高全社会的福利。当前，地方政府用市场经济的手段去追逐土地利润的最大化，获得土地财政收入，但却忽视了社会主义公有制条件下政府实现社会共同富裕、还利于民的执政宗旨，由此造成了目前土地财政的种种弊端。

三、法学视角下的土地财政成因

通过以上分析，可以看出，土地财政与我国政府经营土地的体制密切相关，“土地一级市场国家垄断”成为土地财政的法律保障，但是，土地财政发展到今天，却还有其他方面的原因。

1．现行的分税制财政体制是直接诱因

1994 年我国实行分税制后，中央财政收入大幅增加，提高了中央的宏观调控能力，但没有保障地方财政通过税收手段增加财政收入，这是分税制实施造成的一个客观结果。因为营业税成为地方税中的主导税种，但营业税主要涉及第三产业，其收入数额与经济发达程度密切相关，并不是稳定的税源，这使得地方政府收入较之分税制前出现了减少。但地方政府要做的事情并没有因为收入的减少而减少，实际上大量的支出事项，如支农、教育、卫生、社会保障、城乡建设、公共安全等，主要由地方政府，特别是市、县政府承担。地方政府由于缺乏稳定的自有财源，造成支出责任和财力保障的倒挂①参见高 强:《以科学发展观指导深化财政体制和税收制度改革》，载《国家行政学院报告选》，2010 年9 月(内部资料)。。于是，地方政府开始想方设法扩大收入来源以摆脱财政短缺的窘境。在营业税的征收上，由于销售房地产的收入所缴纳的营业税在营业税征收额上占有较大的比例，加之出让土地使用权既能获得大量土地出让金，又能改变城市面貌获得看得见的实绩，于是以土地作为连接点，发展城市建筑业、房地产业和征收土地成为首选，土地出让金也就堂而皇之地成为地方政府财政收入的主要来源。这与想办法扩大税基、发展经济的“慢”办法相比，是一条“快”的生财之路，无论在程序上，还是在实体上都没有严格的法律限制，因此，地方政府更钟情于征地而非征税。

2．农民在土地实体法和程序法上缺乏应有保障是土地财政的根本原因

地方政府热衷于土地财政，其重要原因是在向农民征地时可采用低价手段，而通过一级市场出让土地时却用竞争性缔约方式高价出让。对农民用的是计划经济手段，对受让方用的是市场经济手段，这“一低”“一高”所形成的巨额利润使得地方政府沉迷于“倒地”之中不愿自拔。随着“倒地”收入越来越多，其在地方财政收入中所占比重不断上升，地方政府的兴趣愈加浓厚，对“倒地”的依赖性不断增强。在这个过程中，面对强势政府，民众始终处于弱势地位，合法权益很难得到保证。可以说，在中国，“财产权失去了应有的法律保护，征地权失去了来自财产权利的制约。”［1］造成这种现实的一个重要原因，是中国农民在土地实体法和程序法上缺乏应有的保障，这种缺失也是造成土地财政的根本原因。农民的实体法失权通过城乡土地制度分割和政府垄断土地供给变为现实;程序法失权则是通过征地行为缺乏有力的程序约束而实现的。

从实体法角度来分析，按照我国现有的法律，农民占有的土地，其所有权归农村集体所有，虽从法律上讲农民是集体土地的主人，但农村集体土地要想流转，必须先由国家征收为国有土地，而这时的流转是国有土地使用权的出让，是由国家主导的，与农民没有什么关系了。农民仅在征收过程中获得一定的征地补偿，这些补偿仅与其土地农作物有关，而土地征收后再出让所获得的巨额级差收益被政府拿走，农民根本没有分享到农村土地变成建设用地所形成的土地增值收益。从程序法角度分析，虽然政府在征地时通常会举行听证会，但听证会本身缺乏制度上的完善设计，加之虽然给了农民以表达意见的机会，但这种表达本身不会对政府产生约束力，往往走走过场成为一种形式。征地后，如果被征地农民对补偿标准有异议，应启动异议处理程序，按照我国《土地管理法》的规定，应由批准征收的人民政府进行裁决，但规定仅此而已，如何启动、如何裁决及相应程序却没有进一步的规定，农民根本无法表达自己的诉求。

3．目前地方政府官员的政绩考核方式强化了土地财政行为

我国现行的地方官员政绩考核体系是“对上负责”多于“对下负责”，实际上，上级政府很难设计出一个完全充分和合理的指标对下级政府官员进行全面考核。在以经济建设为中心的背景下，由于经济指标的量化特征凸显出了操作便宜的优势，以经济发展指标代替其他指标的相对绩效考核便被采用，这驱使地方政府热衷于预算外靠土地出让收入，以地生财，而预算内靠地方经济迅速发展带来的产业税收效应的土地财政行为。

四、解决土地财政问题的法律对策

尽管土地出让金在我国城市化进程中对促进地方政府充分发挥积极性，增加国有资产收益、提供公共服务起着一定的积极推动作用，但这种靠牺牲农民利益来实现工业化和城市化，靠剥夺农民赖以生存的土地、危害国家粮食安全来发展地方经济、彰显地方领导“政绩”的状况，是城乡发展不和谐的重要原因，也是不可持续的，其中一些做法还违背了社会主义土地思想，也违背了中国现行土地制度建立的基本伦理。土地财政问题必须加以解决。从法律角度，笔者认为应着重从以下几个方面着手:

1． 以“公共利益”为界限约束政府经营土地的行为

公共利益的实现需要政府，政府也理应追求和实现公共利益，这是政府存在的合法性基础之一。但掌握了巨大权力、垄断了大量稀缺资源的政府既可以利用手中的权力追求公共利益，也可以利用这种权力追求自身利益。既然政府的规范目的是追求和实现公共利益的最大化，这实际上也就为政府对自身利益的追求设定了边界，即只能以不损害公共利益，并促进公共利益的实现为前提。

从法理上看，在法律设定公共利益条款的情况下，这一法律条款应该是具有强制力的限制性条款。我国的“土地一级市场的国家垄断”意味着不论是开发商还是一般的民众，在这个环节中没有任何决定权，有时候甚至没有知情权和参与权。因此，公共利益条款应该在这一环节发挥作用，应对政府的经营土地行为提出限制性要求，即政府在决定将某一土地准入市场交易时，应首先确定交易的目标是为了实现公共利益，而不是为了土地财政。政府经营土地的行为符合公共利益，才能够予以实施;如果不符合公共利益，就应该予以禁止。

2．农村集体土地流转改革

前文述及，土地财政的根本原因是我国的城乡二元体制，它使得农民在实体法上和程序法上失权，如果这个问题不能从根本上解决，即使分税制财政体制改革到位，也难以从根本上解决土地财政问题。因此，农村集体土地流转改革是解决土地财政的关键一环。应删除《土地管理法》禁止集体土地转让出租的条款，明晰集体土地的产权关系及市场定位，建立起合理的集体土地使用权流转机制，通过合理规范的集体土地流转来促进土地资源的合理利用，维护广大农民的正当权益，推动我国经济的全面、协调、可持续发展。

3．规范土地出让金的管理和使用

政府经营土地过程中，“公共利益”并不是简简单单的一个起点——不仅是为公共利益目的的征收，还得有一个“公共利益”的归属——这份公共利益必须被业主和其他广大公民所组成的“众人”所享有。政府的行为必须起于公益止于公益。因而，土地出让金不能停留在政府的口袋里，政府利益不等于公共利益，应在依法补偿被征收人的物权损失之后用于社会福利的促进并返还给社会大众，而不应转变成政府机关的办公大楼、培训中心、疗养院、休养所等。为实现土地出让金收支的公开、公益、公平，应明确土地出让金范围，确保应收尽收，并深化收支两条线管理，依靠现代化的网络信息技术，加强各个部门之间的制约与协调，建立信息资源共享制度，实现土地出让金信息资源在财政部门、执收部门、代管部门和交款人之间的互通，确保土地出让金及时、足额上缴财政专户。土地出让金的支出应实行全额预算管理，规范土地出让金使用范围，同时还应建立规范化的政府土地基金，一般情况下的年度支出只能动用利息，不能动用本金。这样才能彻底切断城市建设对增量土地出让收入的依赖，才能从根本上改变外延扩展的增长方式。

4．土地经营与土地管理相分离

笔者认为，限制地方政府在土地经营中行政权滥用的主要对策是将土地经营职能从土地管理部门分离出去，同时成立专门的国有土地资产经营公司，把需要经营的国有土地交给它们参与市场运作，或转让、或出租、或联营、或入股，使之负保值增值的责任，并向国家财政上缴土地收益，构建政企分离的市场主体。

5．完善中央对地方政府的土地政绩考核机制

要防止地方政府的土地违法行为，就必须改变对地方政府的土地政绩考核指标体系。新的考核体系应形成地方政府兼顾短期与长远发展指标的良性竞争激励机制，建立起一种自上而下与自下而上相结合的政绩考核机制。所谓自上而下，即在保持地方经济合理竞争的基础上，更加注重教育、就业、卫生、环境保护、文化、收入分配等情况，从而在政治激励上改变地方政府的土地出让行为，提高土地利用效率，优化土地利用结构。所谓自下而上，即进行民主制度建设，增进地方民众对于地方官员的约束力，使得地方官员重视“民意”，以“民意”为施政的方向，如将民意调查纳入政绩考核、加强社会的媒体监督、公民的自治以及加强人大和政协等对政府行为的制约，使得地方政府领导人的行为受到社会力量的有力约束。

［1］陈国富 卿志琼:《财政幻觉下的中国土地财政——一个法经济学视角》，载《南开学报(哲学社会科学版)》，2009 年第1 期。