建立城乡统一建设用地市场的探索与思考

浙江省国土资源厅调控处 钟和曦

建立城乡统一建设用地市场的探索与思考

浙江省国土资源厅调控处 钟和曦

土地制度是国家的基础性制度，建立城乡统一的建设用地市场，是党的十八届三中全会作出的重大决策，为土地制度改革指明了方向。今年以来，浙江省各地结合实际，坚持问题导向，坚持循序渐进，对土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度等农村“三块地”改革进行了积极探索，为建立城乡统一的建设用地市场建设积累了经验，为下一步顶层设计出台全省全面推进改革占据了主动、奠定了基础。

一、建立城乡统一的建设用地市场的关键环节及最新探索

1.加快确权颁证，夯实农村集体建设用地产权基础

农民享有的宅基地和集体建设用地使用权依法得到法律的确认和保护，是建立城乡统一的建设用地市场的重要基础。今年以来，浙江省围绕“三权到人(户)、权跟人(户)走”改革目标，不断深化农村确权赋权改革。全面完成农村集体土地所有权确权登记，全省约12975万亩、38万余宗农村集体土地都有了权属明确、四至清晰的“身份证”。加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证，省政府专门下发了《关于加快推进全省农村宅基地确权登记发证工作的通知》，全省宅基地登记发证数已达到953万本，基本做到申请一宗，依法确权登记一宗。与此同时，加快推进农村房地一体确权登记发证工作，加强城乡建设用地统一登记信息查询和更新系统建设。

2.提升管控能力，加强城乡统一的土地市场用途管制

十八届三中全会《决定》强调，集体经营性建设用地入市必须以“符合规划和用途管制”为基本前提。今年以来，我省在加强土地利用规划管控、严格土地用途管制上下足了功夫。部署开展了土地利用规划调整完善工作，积极探索村庄土地利用规划编制工作，引导城镇各类设施向农村延伸，推动生态环境优化、土地集约利用和公共服务提升。同时，以现行土地利用总体规划、二调成果和耕地质量调查评价为基础，统筹规划各类城乡建设用地与非农建设用地，研究划定城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线。在安吉县、临安市等地开展“多规融合”试点，初步实现了以土地规划约束性指标定规划底盘，实现空间协调，确保规划落地。

3.完善多元保障，有序推进征地制度配套改革

深化征地制度改革，是推进城乡统一建设用地市场的关键，征地制度既是国有建设用地市场的基本制度，也关系到农村集体经营性建设用地市场发展的空间。今年以来，我省进一步改进和完善征地制度。省政府下发了《关于调整完善征地补偿安置政策的通知》，全面实行区片综合价补偿，全省征地补偿标准提高25%左右。不断完善被征地农民的养老保障制度，在“即征即保、应保尽保”的基础上，自今年7月1日起，对新的被征地农民，按照农民意愿，可自主选择参加城镇职工养老保障或城乡居民养老保障。在扩展安置途径方面，杭州等地推行了货币安置、留地安置、多层公寓安置、社保安置等多种安置方式，建立“国家转权让利、集体以地生财、村民按股分红”的土地增值收益分配机制。全面实施了“征地拆迁阳光工程建设”，规范土地征收程序，提高征地透明度，台州等地探索建立了土地征收民主协商机制。

4.加强调查研究，稳妥开展集体经营性建设用地入市探索

十八届三中全会《决定》提出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，为建立城乡统一的建设用地市场提供了制度保障。今年以来，我省积极稳妥推进集体经营性建设用地入市探索研究。全面开展了集体经营性建设用地现状摸底调查，基本查清了全省农村集体建设用地产权主体、使用现状以及面积、结构和分布等情况。加强集体经营性建设用地入市流转理论创新，委托浙江大学等大专院校、研究单位开展课题研究，分析集体经营性建设用地入市流转可能出现的风险及其防范措施，提出了流转收益分配和税收调节、司法支撑和金融创新等配套制度及其政策建议。德清县、海宁市、桐庐县等地结合各地实践，研究制定了集体经营性建设用地流转实施意见、工作方案和管理办法。

5.赋予更多财产权，加快推进宅基地管理制度创新

十八届三中全会《决定》提出了要改革完善宅基地制度，在确保农民住有所居前提下，赋予农民宅基地更完整的权能，并积极创造条件，将其逐步纳入城乡统一的建设用地市场。省政府下发了《关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》，在规划空间、用地指标、审批权限、监督管理等方面创新政策，推动宅基地惠民新政落地。今年前三季度，全省共批准农民建房用地8.03万户，涉及宅基地面积1.27万亩，是历年来批准农民建房用地最多的一年。德清县探索开展“一户多宅”清理整治和超面积宅基地有偿使用，义乌市试行城乡新社区集聚建设置换权益交易，玉环县推行村级土地民主管理，乐清市允许符合条件的农村宅基地在本市范围内农业户籍人口之间流转，云和县、海宁市探索创新农村住房抵押贷款方式，均取得了积极成效。

二、实践探索中存在的主要问题与困难

1.相关法律法规修改滞后

农村土地制度改革事关重大，很多内容涉及现行法律法规禁区。中央要求运用法治化思维推进改革创新，重大改革要于法有据。虽然我省不少地方热情很高，已开展调查研究和积极探索，但《土地管理法》和《担保法》等法律尚未修改，在还未取得法律授权下，这些改革探索难以有大的、实质性的突破。

2.存量集体经营性建设用地规模小、分布散

我省大部分集体经营性建设用地在上一轮乡镇企业改制转制时，已征收转为国有建设用地。目前存量集体经营性建设用地数量不多、面积不大，只占农村建设用地的很小部分。当前存量集体经营性建设用地布局散、总量少、面积小、利用率低，难以发挥规模效益和集聚效应。有的还不符合规划要求，有的地块水、电、路等基础设施缺少配套。

3.国有和集体建设用地市场均衡难以把握

集体经营性建设用地入市，将直接冲击现有征收制度，影响国有建设用地市场和地方政府土地财政，不少市、县政府对开展集体经营性建设用地入市流转改革有所顾虑。对用地主体而言，由于目前法律法规和金融、司法部门对农村集体经营性建设用地抵押、融资等权能不够明确，企业拿地愿望也不强。

4.入市流转操作环节尚待细化

农村集体经营性建设用地主体复杂，不仅有村民自治组织、村集体经济组织，还有乡（镇）政府、村民小组等，主体错位或缺位在入市流转时容易产生矛盾纠纷，甚至损害农民利益。农村集体组织缺乏相关专业人员和启动资金，还未形成流转服务体系，交易规则。收益分配办法依据也不充分，需要统筹考虑国家、集体和个人利益分配机制。

三、下一步工作设想

当前，农村土地制度改革顶层设计呼之欲出，下一步要结合试点部署，加强城乡统一的建设用地市场改革整体谋划，建立完善工作机制，做好风险研判和防范，共同推进改革试点。建议做好以下工作。

1.深化集体土地确权颁证工作

按照集体土地所有权的主体类型，探索所有权的多种实现方式和经济组织形态。进一步加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作，推进农房等集体建设用地上建筑物、构筑物补充调查，加快建立城乡建设用地统一登记信息查询系统。

2.加强国土空间规划体系建设

全面落实城乡统一的建设用地市场用途管制要求，调整完善土地利用总体规划，合理调整市县乡控制指标，充分考虑新农村建设、现代农业发展和农村二、三产业发展对建设用地的合理需求，为建立城乡统一的建设用地市场提供用途管制和规划安排。

3.继续推动土地征收制度改革

进一步缩小征地范围与规模，研究以市场导向建立征地补偿标准动态调整机制。完善被征地农民多元保障机制，完善住房、社保、就业等安置措施，实现与城镇居民居住环境、社区管理、公共服务等更多层面无缝接轨。推进征地拆迁阳光工程，完善征地争议调解裁决机制，严格执行征地程序。

4.推进集体经营性建设用地入市流转

进一步明确入市范围和途径。近期以存量为主，中期可打通非经营性建设用地、腾退宅基地等转为经营性建设用地的通道，远期可考虑适量新增农用地转为集体经营性建设用地。在入市规模上，充分考虑经济发展阶段，做好测算，尽量使城乡建设用地在价格、供应数量上取得大致均衡。研究制定税收调节和金融支持等方面的指导性意见。

5.深化农村宅基地管理制度改革

总结各地探索农村宅基地跨社置换、有偿使用、有偿退出工作经验，研究出台农村宅基地流转、退出、监督、管理指导意见。推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点工作，研究制定与抵押、转让农民住房相统一的宅基地使用权处置办法。通过“村规民约”、村民自治、民主监督等多种形式，推动建立宅基地村级民主管理制度。