余姚市规范宅基地管理破解农民建房难出实招见实效

余姚市国土资源局 魏浩东

余姚市规范宅基地管理破解农民建房难出实招见实效

余姚市国土资源局 魏浩东

余姚市河姆渡镇翁方村的多户联列式住宅

为进一步加强和规范农村宅基地管理，切实破解当前农民建房难问题，近年来，余姚市针对农民建房历史欠账多、农村宅基地违法占地多、农村宅基地闲置浪费多、农村用地管理主体缺位等“三多一缺”问题，通过保障规划空间、创新建房模式、下放审批职权、规范管理制度等措施，大力实施农村土地综合整治、农房“两改”等民生实事工程，积极解决住房困难户的建房需求，并促进农民由分散居住向适度集中居住转变，由单家独院建房向联建多层公寓转变。截至目前，目前，该市已累计完成以农民为居住主体的多层公寓建设项目93个，总建筑面积366.1万平方米，共19343套；在建项目13个，总建筑面积31.8万平方米，共2159套，已实际解决3947户住房困难户的刚性需求，相对于单家独院建房节约用地3174亩以上。

一、坚持“三个强化”，保障农民建房合理需求

1.强化规划引领

按照“统一规划中心村、逐步缩减自然村、加快建设新农村”的要求，编制完成《市域村庄布局规划》《村庄整治改造规划》，明确各乡镇（街道）和村庄的功能定位、发展方向和农民集中居住区布点。根据规划，该市将按照集聚发展型、整治改造型和撤并迁移型三种模式逐步将现有265个行政村整合形成40个中心村、105个一般村。同时，按照《市域村庄布局规划》，各乡镇（街道）又先后组织编制各行政村的《村庄整治改造规划》，经过专家论证后由村民（代表）大会讨论通过后按程序报批，尊重并体现村民意愿。另外，优先调整安排农民建房所需的规划空间，对农民建房地块确需安排在限制建设区的，乡（镇）级规划预留指标和市级规划预留指标予以优先保障。

2.强化计划保障

自2012年以来，每年从有限的年度计划指标中安排300亩用于新农村建设，同时要求各乡镇（街道）按照分解下达的指标数量，在本乡镇（街道）年度新立项的农村土地综合整治项目中配套同等数量的城乡增减挂钩指标作为新农村建设用地指标。截至目前，该市农民建房共使用城乡增减挂钩指标472亩，解决1176户农民的建房需求。同时，将每年的指标分解、农转用报批与前三年的供地率挂钩，对前三年供地率达不到90%、80%、50%的，收回当年指标调剂给供地率高的乡镇（街道）使用。

3.强化政策支持

制定出台《关于进一步加强农村土地综合整治项目建设管理工作的意见》，明确涉及农村土地综合整治项目建新区安置的农民建房可直接供地，不受农村土地综合整治项目建新区指标的使用须跟复垦区的实施进展情况相挂钩的限制，免征新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费，目前该市共免征费用2766万元。

二、创新“三大模式”，探索农民建房有效途径

1.“村建”模式

以村委会或村经济合作社为建设实施主体，按照“统一规划、统一设计、统一建造”的要求，通过宅基地整理、国有土地行政划拨、利用集体所有土地等途径，在相对集中的区块上联建农民多层公寓。如该市黄家埠镇回龙村，通过对零星自然村撤并和对低矮破旧住房拆迁，利用整理出来的老宅基地，联建了5幢多层公寓和部分村公用住房，建筑面积1.36万平方米，户均占地0.13亩，节约土地37.6亩。

2.“镇建”模式

以乡镇（街道）为建设管理主体，结合地块拆迁等工作，在批准的地块上集中新建多层公寓式住宅小区，主要安置重点建设项目拆迁户，适当安排辖区内其他村的住房困难户。如该市兰墅公寓二期，建设及旧村拆迁安置所需资金，由该街道下属投资公司筹措，在公寓竣工后由拆迁地块的土地出让金还贷付息，入住农户在补缴土地出让金和相关规费后，即可办理权证。

3.“市建”模式

以老区办等有关部门为实施主体，并以国有土地行政划拨方式供地建造多层住宅小区，主要安置下山移民、地质灾害隐患点移民和梯度生态移民。如该市梨洲街道的阳光公寓和兰江街道的西南公寓正是按照该模式组织实施，共安置下山移民4978户、地质灾害隐患点移民472户、梯度生态移民4506户，有效整理土地1247.6亩。

三、实施“三项措施”，提升农民建房管理水平

1.实行民主管理

积极发挥村级组织在宅基地管理中的基础作用，通过健全土地动态巡查制度、制定土地管理村规民约，对农村宅基地安排、补偿费使用、土地承包经营权流转等事项实行村级民主决策并进行公开。如该市泗门镇谢家路村通过制定出台《村民住宅、附属用房管理实施办法》，明确村民凡需要翻建、拆建、新建住房的须提前6个月向村委会提出申请。经村委会审核后公示5天，对无异议并符合条件的农户，每年分2次提交村民代表会议讨论表决，通过后列入计划建房对象，办理报批手续，该办法还对村民因生产生活需要在庭院范围内建附属用房也作出了规定。通过上述办法，杜绝了该村乱搭、乱建、乱堆现象，基本达到了“一户一宅”的要求。该市大岚镇大俞、雅庄等14个行政村则借助卫星航拍图，对每幢建筑物的普查结果建起了电子化档案，包括文字档案和图片档案，做到了“户户建档、幢幢落实”，实现了数字化动态管理。截至目前，14个行政村已基本实现了无既有违法建筑、无新增违法建筑、无非法“一户多宅”的“三无”目标，所在的大岚镇成为宁波市率先通过验收复核的两个“无违建乡镇”之一。

2.下放审批权限

目前，针对已编制完成村庄规划的行政村，该市已将村民建房规划审批权限下放到城区四街道以外的各乡镇（街道）。今年下半年，根据省人民政府办公厅《关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难问题的意见》精神拟定了《余姚市农村宅基地管理办法》，待《办法》正式实施后，村民建房用地审批将按照“农户申请、村级审查、乡镇（街道）审批、部门备案、市管转用”的模式，加大简政放权力度，对审批程序进行再优化。

3.强化专项整治

结合“三改一拆”专项行动，加强对未批先建、少批多建、建新不拆旧等违法建房进行清理整治，同时进一步建立健全制度，制定出台《违法建筑分类处置意见》，对违法建筑的认定范围、处置方式、处置流程作出规定；拟定《余姚市农村集体土地“一户多宅”分类处置指导意见》，对“一户多宅”的认定标准、处置方式进行明确，启动“一户多宅”专项清理整治工作；下步还将对拆除、没收等行政处罚的执行程序出台细则，提高土地违法案件执行到位率。