浙江省强制隔离戒毒场所戒毒人员公共法律服务现状调查与思考

浙江省十里坪强制隔离戒毒所课题组

浙江省强制隔离戒毒场所戒毒人员公共法律服务现状调查与思考

戒毒人员公共法律服务，是指在强制隔离戒毒所主导下，以实现戒毒人员基本法律服务权益为出发点和落脚点，为满足戒毒人员的公共法律服务需求而构建的全覆盖、公益性、均等性和可持续性公共服务体系，属于公共服务的重要组成部分。主要内容包括了提供纠纷调解、法律援助、法律咨询、法律帮助、法律保护、法律宣传等。

党的十八大要求，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的公共服务体系。为戒毒人员提供公共法律服务，是现阶段经济社会发展的需要，是加强和创新社会治理的重要环节，也是强制隔离戒毒所运用法治思维、法治方式的重要载体，对于保障戒毒人员合法权益，推动强制隔离戒毒所法治建设，提升强制隔离戒毒所社会价值具有重要意义。

一、公共法律服务现状调查

笔者通过问卷调查、个别谈话等形式，以浙江某强制隔离戒毒所236名戒毒人员为样本，其中20岁以下4人，21～30岁118人，31～40岁87人，40岁以上27人，从他们对公共法律服务的基本认识、知识需求、主观期待，以及戒毒场所开展公共法律服务的载体运作、实际效果等5方面进行调查分析。调查结果主要呈现以下特点：

（一）基本认识处于模糊状态。调查显示，236名戒毒人员中，有75名、占31.78%的戒毒人员不知道公共法律服务的内容，剩余68.22%的人员大略知道有法律援助、法律宣传、纠纷调解等。不知道的人中，30岁以下的有54人，初中及初中以下学历的有63人；大略知道的人中，31岁以上的有97人，初中及初中以下学历的有151人。97人对公共法律服务的认识，排名前三的信息来源渠道是成长经历、周围人讲述和电视节目。21人不认为公共法律服务有用。

结论：（1）学历与戒毒人员对公共法律服务的认识程度关系不大，年龄与认识程度呈正比关系，年龄越大，认识越多； （2）信息来源渠道单一并呈现经验性特点，以主观感受为主，缺乏常识认识和理性分析，容易产生认识偏差。

（二）知识需求处于多元状态。在法律宣传方面，有79名、占33.47%的人员对婚姻法知识感兴趣；有53名、占22.46%的人员对禁毒法知识感兴趣；有41名，17.37%的人员对合同法知识感兴趣；有26名、占11.02%的人员对行政诉讼法知识感兴趣；其余37人没有想法。进一步调查发现，79名戒毒人员中，未婚的18人，已婚的33人，离异的28人，离异比例达35.44%；41名戒毒人员中，私营企业主24人，占58.54%，曾有过借贷纠纷的13人，占31.71%；53名戒毒人员中，多次复吸人员39人，占73.58%；26名戒毒人员中，有12名、占46.15%的人员对强制隔离戒毒表示过异议。

结论：（1）戒毒人员对法律知识的渴求度较高，且种类广泛，与近年来我国大力推进民主法制建设有密切关系；（2）法律知识需求与戒毒人员婚姻状况、职业种类、个人经历均有一定关系，戒毒人员维权意识明显增强。

（三）主观期待处于低位状态。在法律援助方面，有21名、占8.90%的戒毒人员通过信件或口头等形式提出过，排名前四的为劳动报酬、户籍、医疗保险、就业问题；21人中，外省籍的17人。 236人中，有137名、占58.05%的戒毒人员不认为法律援助能解决问题。在纠纷调解方面，236人中，124名、占52.54%的戒毒人员反映在矫治生活中有矛盾纠纷时，习惯于老乡出面私下调解解决问题，不告知管理民警；有37名、占15.68%的戒毒人员会求助于骨干人员帮忙解决。在法律保护方面，有13名、占5.51%的戒毒人员认为强制隔离戒毒所还有维权不到位的地方，主要集中在所务不够公开、执法有瑕疵、审批不够及时等方面。

结论：（1）提出法律援助的人数较低，且问题多集中于制度性问题范畴，难以通过法律援助方式解决；（2）外省籍人员提出法律援助的较多，可能与其异地矫治，法律保护不健全有关；（3）纠纷调解还有浓厚的乡群意识，戒毒人员对民警的不信任情况在一定范围存在。

（四）载体运作处于单一状态。236人中，在法律服务形式的选择上，排名前五的分别是地方政府来人帮教、面对面法律咨询、视频播放法制片、法制情景剧演出和网上法律咨询，分别占31.78%、23.73%、18.22%、16.10%和10.17%。同时，83.90%的戒毒人员认为在所期间仅接触过地方政府来人帮教和视频播放法制片两种形式。另外，在法律服务的提供者方面，戒毒人员认为目前主要是由民警提供，形式是宣讲所规队纪；有56名、占23.73%的戒毒人员更希望法律服务由律师或地方政府提供。

结论：（1）戒毒人员关注法律服务载体的多样性，并已经开始对通过互联网等新载体提供法律服务产生浓厚兴趣；（2）戒毒人员希望能引进更多服务者，得到更专业的服务。

（五）实际效果处于弱化状态。在法律宣传方面，有55名、占23.30%的戒毒人员认为上法律课没用；55人中，多次复吸的43人，表示上课内容老生常谈，不解决实际问题。在提出法律援助的21人中，有11人提出的问题得到了书面回复，有7人提出的问题得到了口头答复，有3人无回复。仅有5人对回复内容感到满意。在矛盾纠纷调解方面，有70.76%的戒毒人员表示提出的问题，民警在24小时内帮忙解决了；有15.25%的戒毒人员表示民警在48小时内帮忙解决了；但仍有13.99%的戒毒人员表示民警是在72小时之后帮忙解决的。其中有11名、占4.66%的戒毒人员认为解决不彻底或没有解决。

结论：（1）法律宣传效果在多次复吸人员身上体现不明显，其对宣传内容产生了一定倦怠心理；（2）戒毒人员对纠纷调解的及时性和有效性提出了更高要求，民警的调解效率还难以适应；（3）法律服务的总体效果是好的，但在某些方面仍有较大提升空间。

二、制约因素分析

近年来，强制隔离戒毒所在戒毒人员公共法律服务方面做了大量的工作，更加注重人权保障、诉求回应、执法公正、法律宣传等，确立了依法治所的基本理念，树立了公正廉洁文明执法的良好社会形象。同时，我们也要看到，强制隔离戒毒所开展公共法律服务起步晚、起点低、压力大，在理念、制度、服务能力、服务载体、运行机制等方面还存在一些问题，主要是：

（一）理念转变不到位，重防范轻服务。长期以来，强制隔离戒毒所一直面临着安全稳定的重大压力，民警大量的时间、精力和警力被投入到维稳工作中，形成了一些固有的惯性思维。一是管理民警与戒毒人员的关系。少数民警简单地把双方定位为管理者与被管理者，认为两者是相互对立的，后者只有服从前者的义务，而前者没有为后者提供服务的义务。二是对公共法律服务的认识较浅。少数民警认为建立公共法律服务体系是地方政府做的事，针对的是社会弱势群体；而强制隔离戒毒所是特殊场所，不具备公共法律服务的职能。同时，民警首要的是做到严格公正文明执法，而不是提升到提供公共产品的境界。三是“饭碗”与亮点的关系。认为维护场所安全稳定是“饭碗”工程，而公共法律服务是亮点工程，守住“饭碗”是必须的，亮点工程则可有可无，有条件可以开展，没条件也可以不开展。

（二）制度设计不完善，重原则轻细节。目前，在强制隔离戒毒工作中，公共法律服务的内容散见于各类制度和上级领导讲话中，《禁毒法》、《戒毒条例》和《司法行政系统强制隔离戒毒工作规定》等也没有提出戒毒人员公共法律服务的概念，有所涉及的包括了法制教育、通信权保护、所务公开、申诉权等，并不系统完整。在民警日常执行的制度方面，大量的是关于如何加强管理、教育及岗位执勤要求的制度，就公共法律服务方面，突出的是法律保护及法律宣传部分，并将其作为管理、教育的组成部分。对于纠纷调解，强制隔离戒毒所只是从维护场所安全稳定的角度，要求民警做好动态研判、个别谈话教育、心理咨询等，没有明确纠纷调解的内容、组织、流程、要求；对于法律援助和法律咨询，则更少在制度层面上涉及，一般都是按厅局要求部署开展短期性的活动，或者由地方政府组织力量来所开展，强制隔离戒毒所主动性不强，大多做的是法律援助问题的收集、上交工作。

（三）服务能力不适应，重粗放轻精细。这里讲的不适应，主要是指民警队伍的公共法律服务能力跟不上戒毒人员日益增长的法律需求。从民警工作经历看，民警法律专业毕业的很多，但通过招录进入强制隔离戒毒所后，多数从事的是“万金油”式的管理工作，在履职数年后会遗忘法律常识，而变为相对简单的制度执行者。比较政府部门专职从事法律服务的工作人员来说，民警在法律服务能力上相形见拙。从强制隔离戒毒所可提供公共法律服务的内容看，空间狭小，而戒毒人员的需求却远超前者所提供的内容，空间广大。民警面对制度外尚未确定的服务要求，只能被动拒绝，形成服务能力的“逆淘汰”。从公共法律服务的开展情况看，民警还缺乏根据戒毒人员个体差异，对症提供“一对一”法律服务的能力和事先介入、全程提供法律服务的能力，往往从成本、高效的角度，根据上级部署，以执行能力代替服务能力。

（四）运行机制不健全，重当前轻长效。一是领导机制。实行扁平化管理以后，强制隔离戒毒所一般不再单独设有法制科，而是将其与监察、审计合并，组成监察审计法制科，该科室负责警务督察、受理申诉、控告和举报，办理信访件，开展案件查处，执法监督和普法宣传等。虽然实现了机构精简，但削弱了法制科的独立性。在基层大队，也没有相应的人员具体负责普法宣传、法律咨询等工作，科室与大队间缺乏点面有效联系，没有形成系统的组织网络。二是联动协调机制。监察审计法制科与其他科室间缺少横向合作，与大队间没有搭建有效沟通平台。强制隔离戒毒所对公共法律服务载体的创新不足，降低了戒毒人员的参与度，没有形成互动。另外，在内外联动方面，强制隔离戒毒所与地方公安、司法所、街道办等单位还没有建立长效协作机制，导致服务力量单薄。三是财政保障机制。没有专项的公共法律服务经费，经费支出往往以管理或教育的名义。四是考核激励机制。对于公共法律服务的成效，缺乏年度量化考核。在衡量领导干部工作业绩方面，也没有将开展公共法律服务作为重要评价指标，没有形成有效的约束激励，导向性不强。

三、工作对策

强制隔离戒毒所主导的公共法律服务与地方政府主导的公共法律服务，有共性，更有差异，要广泛吸收后者开展公共法律服务的成功经验，结合场所实际，发挥后发优势，构建系统、科学、有效、可持续的戒毒人员公共法律服务体系，推动法治戒毒所稳步发展。

（一）准确定位，规划长远，打牢公共法律服务思想基础。“重管理轻服务”的理念问题，是在民警长期习惯于管理者与被管理者对立关系中形成的。要解决理念问题，首先要准确定位民警与强制隔离戒毒所在公共法律服务中的功能。戒毒人员具备的违法者固有属性，要求民警发挥法律惩戒执行者的作用，但同时，违法者更需要的是接受法制教育，普及法律常识，增强对法律的敬畏意识和规则意识。所以，在民警的身份定位上，笔者认为，民警既是管理者、也是服务者，两者对立统一，相辅相成。在强制隔离戒毒所的定位上，笔者认为，不能简单地把政府与强制隔离戒毒所割裂开来，把政府狭义化。强制隔离戒毒所是司法行政系统的一部分，天然具有提供公共法律服务的职能。出于节约资源和便捷性的考虑，强制隔离戒毒所也拥有地方政府所不具备的，提供给戒毒人员公共产品的就近优势。

其次，要做好法律服务的规划设计工作。要在全面评估分析强制隔离戒毒所法律资源，调查不同地区、年龄、职业戒毒人员法律需求的基础上，按照“统筹安排，因人制宜”的原则，制定强制隔离戒毒所公共法律服务体系建设规划，规范公共法律服务的标准、范围和推进步骤，使其与地方经济社会的整体发展相适应。同时，要加强沟通，努力把规划纳入到当地政府的公共法律服务体系建设范畴内，使规划更为完善、可操作。

（二）强化领导，畅通渠道，构建公共法律服务组织网络。一是将法制力量从原监察审计法制科中剥离出来，充实人员，达到4人左右，成立法律服务中心。该中心负责执法监督、法律宣传、纠纷调解、法律援助、法律咨询，以及公共法律服务规划制定、推进、督促等，原警务督察职能由监察部门负责。法律服务中心实行所主要领导负责制，增强独立性。在大队层面，设立法律服务点，由大队分管政工领导负责，教育主管警长担任法律服务员，落实法律服务中心工作部署。法律服务中心到法律服务点，形成由点到面的基本组织网络，确保领导有力，分工负责，职责明确。同时，为了妥善解决好戒毒人员中产生的矛盾纠纷，特别是因意外伤害产生的民事纠纷，可以探索成立戒毒人员矛盾纠纷调解组织，由戒毒人员自主开展矛盾纠纷调解，法律服务中心居中领导，进一步完善组织网络。二是加快信息化推进，在各大队配齐“一人一桌一椅一电脑”的基础上，将法律服务点设在大队民警谈话室，配置电脑。通过所局域网，建立专门的网络服务平台，该平台集问题收集、流转、处理、反馈为一体，法律服务中心负责日常维护。戒毒人员可通过该平台直接向中心提交公共法律服务申请，进一步提高服务效能。同时，也可开通法律服务热线电话，法律服务中心每周确定一天接听戒毒人员来电。

（三）健全制度，规范流程，拓展公共法律服务空间。主要是：（1）法律保护。修订和完善执法监督实施细则，进一步明确执法监督的目的、任务、要求、主体、地位、内容、形式、程序和保障，健全从制定、执行、监督、反馈、完善的制度执行流程，使监督工作找准着力点，有力支撑戒毒人员法律保护。（2）普法宣传。按照“六五”普法要求，制定普法宣传指导书，明确宣传原则、对象、要求、环节、内容、载体以及宣传效果的调研制度，便于及时修正宣传重点，提高普法针对性。（3）纠纷调解。制定戒毒人员纠纷调解制度和流程指导书，参考地方司法所调解制度及流程，引入法律文书格式、中立调解理念，完善事后救济途径，提高所内调解公信力。（4）法律援助。按照《浙江省法律援助条例》精神和相关规定，进一步明确戒毒人员提出法律援助后的办事流程，并就法律援助的范围、性质、内涵向广大戒毒人员公示，提高戒毒人员申请法律援助的针对性，避免资源浪费。（5）法律咨询。制定以民警为主体开展法律咨询的制度，咨询按照“一人一册、有询必复、随期流转”的工作原则，实行短期咨询与长期法律帮助相结合。（6）结合浙江省“三期四段”戒毒矫治模式及戒毒人员诉求特点，制定分期法律服务制度，提高服务效能。如生理脱毒期是戒毒人员提出法律诉求的高峰期，问题集中在对强制隔离戒毒的复议、行政诉讼、借贷纠纷等，可科学确定该期法律服务的内容、指标等。

（四）发挥优势，创新载体，打造公共法律服务品牌。创新公共法律服务载体，提高针对性和有效性，进一步打造服务品牌，是体现公共法律服务成效的重要途径。载体的创新，应该基于“发挥优势，扬长避短，注重实效“的原则。强制隔离戒毒所开展公共法律服务有两方面的优势：一是法律专业毕业的民警人数众多，具备了初步的法治理念和法律常识，只要稍加培训，完全能承担起公共法律服务的职责；二是积累了丰富的教育转化经验，这些经验对于开展纠纷调解有重要的参考价值。因此，在载体上，可以进行以下三方面的探索：

一是集群式组团法律服务。开展“百千”工程，由法律服务中心组织百名法律专业毕业民警为千名戒毒人员开展法律咨询，解答法律问题；集中开展法律宣传，采取课堂化教育、知识竞赛、情景剧、电话连线、发放法律知识手册等方式，按需普及《婚姻法》、《禁毒法》、《合同法》、《行政诉讼法》等法律常识。

二是一站式法律服务。开展“百百”结对工程，百名民警结对百名戒毒人员，从戒毒人员收治到解除，全程关注并帮助解决他们可能遇到的劳动报酬、户籍、医疗保险、就业等反映强烈问题，使矛盾纠纷不上交。由法律服务中心牵头，各部门协同，依托网络服务平台，按戒毒人员提交矛盾纠纷的难易程度，确立问题解决简易流程和一般流程，对简易流程采取一站式服务。

三是个性化法律服务。成立由强制隔离戒毒所主导、戒毒人员广泛参与的法律救助基金。依戒毒人员申请，提供个性化法律服务，内容包括解决生活困难人员基本生活费、救济戒毒人员失学子女、提供创业基金等。

（五）完善机制，科学运转，优化公共法律服务环境。一是建立联动协调机制。内部：定期召开公共法律服务联席会议，交流近期法律服务情况，探讨问题，制定下步工作措施。建立月报表制度，每月由各大队结合工作开展情况，形成电子报表上报法律服务中心，中心汇总后形成月报告在局域网公布，接受民警监督。外部：与当地司法所建立合作关系，由司法所派员指导强制隔离戒毒所开展纠纷调解，培训调解员；与外地公共机关、街道办建立远程协作关系，确定年度帮教时间、内容和次数，通过派员前来或网络视频形式开展帮教。同时，进一步推进信息联网，沟通确定戒毒人员法律问题解决流程；与当地律师事务所联系，聘请律师担任法律顾问，常年负责法律援助工作。二是建立人才培养机制。以所内个别教育矫治能手为重点，发掘法律服务型人才，组成法律服务队伍；通过组织外出学习，邀请专家、学者来所授课，鼓励自学等形式，丰富法律服务知识和方法；开展“名师工程”，建立所内讲学、所内锻炼的实务操作平台，锻炼法律服务能力。三是建立财政保障机制。积极争取上级支持，由省财政划拨一笔经费作为公共法律服务专项经费，强制隔离戒毒所原教育经费中再分流一部分，两者共同组成公共法律服务经费。四是建立考核激励机制。每年度由省戒毒局对各所开展公共法律服务情况进行量化考核，量化项目包括所务公开、执法监督、权益保障、法律宣传、权利救济等5个方面。考核结果直接与本单位年度评优挂钩，与所主要领导年度公务员等级评定挂钩。对于公共法律服务优秀人员，由省戒毒局给予行政奖励，适当增加外出学习培训机会，最大限度发挥考核激励作用。

（责任编辑 张文静）