论答复法律询问的效力*——兼论全国人大常委会法工委的机构属性

褚宸舸

（西北政法大学行政法学院，陕西西安710122）

论答复法律询问的效力*
——兼论全国人大常委会法工委的机构属性

褚宸舸

（西北政法大学行政法学院，陕西西安710122）

答复法律询问是全国人大常委会法工委的立法后职能之一，其依据是《立法法》第55条。答复理论与实践中始终存在法律性质与效力的争论，有效说、无效说和应用解释说三种观点交织，制度的未来走向不甚明朗。答复的法律性质与效力受法工委辅助性机构属性所限制。备案不能证成答复的法律效力，其也不属于应用解释。答复制度可视作是对常委会立法解释工作滞后和备案监督机制未激活的一种体制内回应，实践中发挥了重要作用，虽然目前“有分无名”，但应防止其超越创设之目的，成为破坏法律体系权威性和统一性的“木马”。“无名无分”和“有名有分”的两种改革方案，都有赖于常委会、法律委员会、法工委的组织和工作制度的进一步理顺。

答复法律询问；效力；全国人大常委会法工委；机构属性

一、导论：作为法工委职能之一的答复法律询问

中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“推动人民代表大会制度与时俱进”，“健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化”，这就要求充分发挥人大内部立法机构的作用。而“完善人大工作机制”的要求，也需和工作机制相关的机构改革与组织建设的推进。

全国人大常委会法制工作委员会（以下简称法工委）作为我国立法机关的重要组成部分，“在协助全国人大常委会和全国人大法律委员会起草、研究、修改法律等方面，做了大量工作，承担了繁重的任务”。①刘政、程湘清：《民主的实践——全国人民代表大会及其常委会的组织和运作》，人民出版社1999年版，第312页。十一届三中全会之后，党中央确定由全国人大常委会统筹负责立法工作。全国人大常委会1979年设立法制委员会，其成员中在当时或以后担任副委员长、政协副主席的有11人，可见该机构在全国人大常委会组织机构中的重要地位。1983年9月2日法制委员会改名法制工作委员会。参见王汉斌：《王汉斌访谈录——亲历新时期社会主义民主法制建设》，中国民主法制出版社2012年版，第9页。武春：《全国人大常委会法工委要废除不合适的答复》，《人大研究》2012年第7期。但耐人寻味的是：一方面，党和国家、社会对人大工作的期许越来越高，另一方面，民众对人大常委会的职能和工作情况却一无所知。②林龙：《“百姓心目中的人大制度”调查与思考》，《人大研究》2010年第5期。不仅如此，学界对人大及其法工委的研究也非常匮乏。③卢群星曾提到，截至2012年3月底，他在“中国知网”搜索“法制工作委员会”“法工委”“立法工作者”只发现少量报道性文献，相关英文文献也是空白。参见卢群星：《隐性立法者——中国立法工作者的作用及其正当性难题》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2013年第2期。2014年2月，笔者再次搜索以上关键词，结果大体一致。

关于法工委的职能，全国人大常委会的官方网站“中国人大网”有权威表述。④参见《全国人大常委会的办事机构和工作机构》，http://www.npc.gov.cn/pc/XWZX_1/6/200702/t20070225_3174.htm，2014年2月2日访问。据此，我们把法工委职能大体上分为三类。一是，立法辅助职能。⑤指在立法过程中，受委员长会议委托，拟订有关法律方面的议案草案，以及为全国人大和全国人大常委会审议法律草案服务，对提请全国人大和全国人大常委会审议的有关法律草案进行调查研究，征求意见，提供有关资料，提出修改建议，并在法律草案交付表决前，负责法律用语的规范和文字方面的工作。二是，立法后职能。这是因立法辅助职能附带产生的职能。如对各省、自治区、直辖市人大常委会及中央和国家机关有关部门提出的有关法律方面问题的询问进行研究予以答复，并报常务委员会备案。对报全国人大常委会备案的行政法规和地方性法规是否违反宪法和法律进行研究，提出意见。三是，法律研究职能，也是上述职能的附属性职能。⑥法工委的法律研究职能包括：研究处理并答复全国人大代表提出的有关法制工作的建议、批评和意见以及全国政协委员的有关提案；进行与人大工作有关的法学理论、法制史和比较法学的研究，开展法制宣传工作；负责汇编、译审法律文献的有关工作；办理全国人大常委会和委员长会议交办的其他事项。

如前所述，立法后职能包括答复法律询问（后文简称：答复）和合法性审查。其中，合法性审查工作虽然有机构有程序，但实际进展较为缓慢。⑦2004年6月，全国人大常委会法工委设立法规审查备案室，有编制20余人，属于局级单位，该室还承担法律解释的职责。2005年12月，全国人大常委会修订《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》，并通过《司法解释备案审查工作程序》、《司法解释备案审查工作程序》。而答复法律询问工作则较为活泼，甚至被认为是“中国宪法和法律实施的一个特点”。⑧周伟：《宪法解释方法与案例研究》，法律出版社2007年版，第155页。乔晓阳认为，答复大体可分为“法律如何具体应用的解释”和“法律常识性解答”两类。后者与“两高”的工作指导类似。前者“对保证法律的正确理解和执行，是起到了积极的作用的。特别是为了适应各种不同情况，在我国的法律规定相对比较原则，而立法解释又不很活跃的情况下，大量的具体应用的解释，对法律起到了补充和完善的作用。”但是，他也坦承这种“应用解释”是一种抽象的、带有浓厚部门色彩的、程序不规范且缺乏严肃性的解释，造成有些解释相互矛盾和不一致，给下级机关执法造成困难，反而损害了法制的统一性和权威性。⑨乔晓阳：《中华人民共和国立法法讲话》，中国民主法制出版社2008年版，第200-206页。梁洪霞认为，从范围上看,答复已经超越人大系统内部工作的范围,拓展到行政、司法等领域。从具体内容上看，一部分已超越了应用解释界限，涉及立法解释范畴。从实践中的效力来看，答复对提问主体具有事实上的拘束力，但是一些答复并没有被相关机关遵守，没有得到法院重视和适用。而且答复与“两高”司法解释、国务院行政解释也有冲突。⑩梁洪霞：《论法律询问答复的效力》，《重庆理工大学学报(社会科学版)》2010年第4期。甚至，实践中部分答复还存在着“对类似的询问答复不一、有些答复不合法理”的情况。①

其实，这些具体问题背后的深层问题是，在中国特色社会主义法律体系宣布已经建成的背景下，答复法律询问制度会不会超越其创设之初临时性、灵活性、代行立法解释的目的，成为破坏法律体系权威性和统一性的“特洛伊木马”。进而，法工委作为立法辅助机构（立法工作者），会不会有意无意利用这种制度，越俎代庖侵犯本应由立法者行使而立法者却怠于行使的立法解释权。在此情况下，基于运用“法治方法”、“法治思维”推进改革的精神，亟需解决的问题是如何使法工委既能发挥其重要作用，又能避免合法性危机，并完善常委会、法律委员会和法工委的工作机制。下文将以答复法律询问的效力问题为切入点，进行研究并提出改进方案。

二、答复法律询问及其法律效力的争论

（一）答复法律询问的依据和实践

答复法律询问，即法工委对各省、自治区、直辖市人大常委会及中央和国家机关有关部门提出的有关法律方面问题的询问进行研究予以答复，并报常务委员会备案。这种答复是法工委针对解决个案中提出的询问，以一问一答的方式进行的专业性回答。其法律依据是《立法法》第55条规定的，“全国人民代表大会常务委员会工作机构可以对有关具体问题的法律询问进行研究予以答复，并报常务委员会备案”。

因为法工委在全国人大及其常委会的立法中事实上起到相当大的作用，所以其对立法的解释具有其他单位无法比拟的权威和优势，如熟悉立法过程、能够准确把握立法原意。实践中，有时司法机关都需要求助其来了解立法的原意。②如2 0 0 2年1月7日最高人民法院在收到某自治区高级人民法院关于地方性法规能否规定对不按规定缴纳交通规费的由交通主管部门“暂扣运输车辆”的询问，转向法工委请求答复。《立法法》实施后，在事实上答复法律询问已经部分承担起全国人大常委会应该承担的立法解释功能。但从程序上看，法工委的答复与全国人大常委会的立法解释存在显著区别。立法解释制定主体、程序特定，③即有权主体提出法律解释要求后，由全国人大常委会工作机构（一般为法工委）研究拟定形成草案，再由委员长会议决定是否列入常委会会议议程。然后法律委员会根据常委会审议意见进行审议、修改，提出解释草案（表决稿），并交全国人大常委会表决。过半数通过后，再由常委会公告公布。而法工委的答复则由有关业务室根据法律规定，研究起草答复意见，报法工委领导审批，一些重要的法律询问答复，要报全国人大常委会秘书长审批，之后以书面或其他形式答复询问的有关部门，并报常委会备案。④同前注⑨，乔晓阳书，第7 5页。

答复法律询问职能的政策原型是1957年全国人大常委会办公厅法律室《关于某些法律法令问题不能提会又不应由办公厅直接加以处理应如何解决的意见》。该文件指出，如果问题较急，而常委会又一时不能召开，可以由秘书长提请副委员长联合办公会议讨论，于请示委员长批准后，以常委会名义处理，并可将所作解释刊登公报。这种解释，也具有法律约束力。因其程序性方面的缺失，此制度自1 9 7 9年起便未再使用。⑤同前注⑨，乔晓阳书，第1 9 4页。蔡定剑夫妇在1 9 9 3年曾指出，1 9 7 9年以后有关方面向人大常委会提出的问题大都由法工委作出答复，这其中包含了许多立法解释，由于法工委没有立法解释权，它的解释只能算是一般的法律解答，不具有法律效力，但对实际工作起指导作用。⑥蔡定剑、刘星红：《论立法解释》，《中国法学》1 9 9 3年第6期。

除了询问单位以外，现阶段外界获取法律询问答复全文信息的渠道主要是法工委编辑出版的《法律询问答复汇编（1-3辑）》（以下简称《汇编》）。耐人寻味的是，该《汇编》从2000年开始逐年由中国民主法制出版社出版，2003年6月出版第3辑后却停止出版。已经公开出版的是2000年7月《立法法》生效起到2002年底之间的答复56件，主要涉及人大工作和法律适用两类内容，同时偶有涵摄行政（人事）管理内容。同时，全国人大常委会“中国人大网”的“立法工作”板块中的“询问答复”栏目也刊登全文，但是该栏目从2007年5月16日起至今停止更新。⑦参见ht tp://www.np c.gov.cn/npc/x inwen/l fgz/xwd f/xwd f.h tm，2014年1月28日最后访问。全国人大常委会所属《中国人大》杂志也刊登法律询问答复，但其2007年6月期之后，迄今未刊发过答复。据向全国人大法工委干部的询问，现在每年仍然在进行答复工作。真正实质意义上的法律询问答复自法工委建立以来超过二千件。目前正在对法律询问答复进行清理，是否公开出版或者以其他形式公开，还在研究过程中，处于不确定状态。

（二）答复法律询问的法律效力之争

关于答复的性质及其法律效力，法学界存在有效说、无效说和应用解释说三种相互联系的观点。

无效说是《立法法》通过前的通说。不少学者强调法律解释的统一和确定性，认为答复是无效的。这种无效是专指没有立法或立法解释一样的普遍约束力。李步云指出，由于法工委不是权力机构而是工作机构，这种解释只能供参考，因而立法解释的职能和作用目前尚未充分发挥出来。⑧李步云：《关于起草〈中华人民共和国立法法（专家建议稿）〉的若干问题》，《中国法学》1 9 9 7年第1期。全国人大常委会的领导也认为：“这种答复还不能认为是一种严格的法律解释，因为法制工作委员会和办公厅是全国人大常委会的工作机构和办事机构，不能代表全国人大常委会直接处理也不能以自身名义处理具体带有法律意义的问题，当然它也无权对法律作出具有法律效力的解释。”⑨同前注①，刘政、程湘清书，第2 2 4页。可见，答复不具有法律效力是共识，但不排除其对实际工作的指导意义。

在《立法法》生效后，因为《立法法》第55条赋予了答复某种法律地位，学界遂出现了有效说及应用解释说两种观点。

有效说侧重强调答复形式上的合法性，并以此试图证明其属于法律渊源的特殊形式。此观点的重要根据是《立法法》第55条。周伟认为，在中国立法制度中，凡是对某一法律渊源要求备案的，都是宪法规定的法律渊源。现有的法律询问答复，要么经过常委会副委员长或秘书长批准，要么报送常委会备案。故就《立法法》关于报送备案的法律渊源形式，尤其是备案的程序与条件而言，常委会工作机构对有关具体问题的法律询问进行研究予以答复报送常委会备案，实质上是对其进行监督，类似于全国人大常委会对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行的立法监督。⑩同前注⑧，周伟书，第1 8 9-1 9 0页、第1 8 5页、第1 9 0页。其实，上述论证在逻辑上存在明显问题。答复能否证成答复的法律渊源性质，是值得怀疑的。

由于把答复定位为立法解释在逻辑上比较牵强，因此有学者试图将其定位为应用解释。该观点试图在全国人大常委会1981年6月10日《关于加强法律解释工作的决议》（以下简称《决议》）中寻找根据。该《决议》第3条规定：不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。论者抓住“主管部门”这个概念大做文章，认为其是赋予答复作为法律解释形式的法律依据。周伟提出，法工委虽不是国务院及其主管部门，但却是全国人大常委会立法工作的主管部门，故其对宪法、宪法性法律做出的询问答复可视为《决议》第三条规定的应用解释。他还举1983年全国人大常委会办公厅发布《关于印发王汉斌同志有关县级以下人大代表直接选举工作的几个法律问题的意见》，要求各地“请在县乡直接选举工作中研究执行”的事例，指出：“对于全国人大常委会办公厅的这个建议，事实上是作为法律对待的。”①同前注⑧，周伟书，第8 3页、第16 1页。近年来，梁洪霞也以此为例证明法工委所作的部分答复事实上产生了类似于法律解释的效力。②同前注⑩，梁洪霞文。其实，以彼时常委会秘书长兼法制委员会主任王汉斌的讲话为主体所形成的意见，和法工委所作的答复，无论在制定主体和效力上均不能等量齐观。该例并不能证成答复的法律解释效力。

隐藏于答复法律询问的效力之争背后的是我们对法工委自身机构属性认识上的分歧。因此，论及答复的法律效力，法工委的机构属性是无法绕过的问题。

三、答复法律询问的定位受法工委的机构属性所限制

（一）法工委机构属性的定位

关于法工委的机构属性，学者们表述不同，认识上有分歧。蔡定剑认为：“法制工作委员会实际上更属于办事机关类型的机构。”同时又认为“是人大常委会的工作机构。”③蔡定剑：《中国人民代表大会制度（第四版）》，法律出版社2 0 0 3年版，第2 3 7页、第4 7 6页。刘政等将法工委定义为“承担常委会立法等方面的工作机构”。④同前注①，刘政、程湘清书，第3 1 1页。尹中卿则将法工委归入“全国人大助理机构”，属于“全国人大常委会的办事机构”。⑤尹中卿：《中国人大组织构成和工作制度》，中国民主法制出版社2 0 1 0年版，第1 2 4页。周伟认为法工委属于“办事机构”，隶属于常委会的“工作机构”和法律委员会的“立法工作机构”，并与“各专门委员会保持着一种类似于相同性质与地位的复杂关系”。⑥周伟：《各国立法机关委员会制度比较研究》，山东人民出版社2005年版，第1 7 4页、第2 8 3页。卢群星将法工委及其工作人员称之为“隐性立法者”，以区分人大（专门委员会）和常委会这些立法者。⑦同前注3，卢群星文。综上所述，法工委的机构属性有“工作机构”和“办事机构”两种主要表述。

“工作机构”和“办事机构”都是我国法律规范中使用的概念。如《全国人大组织法》第21条规定：“全国人民代表大会代表向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由全国人民代表大会常务委员会的办事机构交由有关机关、组织研究处理并负责答复。”这里所谓的办事机构主要指全国人大常委会办公厅，因为办公厅的主要职责中包含“组织办理全国人大代表提出的建议、批评和意见，办理全国人大代表的来信，接待全国人大代表的来访。”⑧同前注⑤，尹中卿书，第1 2 3页。“有关机关、组织”则主要指的是办公厅下属部门和法工委，其中法工委负责答复和法制工作有关的问题。因此说法工委属于“办事机构”是不准确的，应该表述为“工作机构”。如《立法法》第34条规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。”这里“常务委员会工作机构”显然主要指法工委。

诚如蔡定剑所言：“工作机构可以认为是一种半职能性机构，它可以行使一定的法律职权，但不可以以独立名义发布执行性的文件、指示、命令，它是为职能机构提供服务的。所以，它本质上又是一种服务机构。办事机构则是提供纯粹的事务性服务，带有一种行政后勤服务机关的性质，包括为职能机构服务和为工作机构服务。……工作机构侧重为职能机构提供直接的工作服务。办事机构侧重办理行政后勤服务事项。”⑨同前注③，蔡定剑书，第4 7 6页。

总之，无论是工作机构还是办事机构，都趋向辅助性的属性。基于这种定位，我们来审视前文所论及的学者观点，即备案后的答复是否有法律效力，及其是否属于应用解释。

（二）答复法律询问的备案不能证成其法律效力

答复的法律效力无法经由向全国人大常委会的备案所获得。因为答复备案后，并不意味着答复是由常委会作出的，制定主体仍为法工委。而在《立法法》中，法工委不是法律解释权的适格主体。常委会备案也不必然等同于对法工委的答复进行批准和授权，而应视为一种监督范式，即“备案的目的是为了接受备案机关全面了解国务院和地方的立法情况，加强对立法的监督，便于对报送备案的规范性文件进行审查，消除规范性文件之间的冲突。”⑩同前注⑨，乔晓阳书，第3 0 6-3 0 7页。

《立法法》第二章“法律”第四节“法律解释”中并未规定答复法律询问，答复法律询问（即第55条）列在该章第五节“其他规定”中。按照体系解释方法，这种条文所在的位置分布就明确表明，立法者并不认可答复法律询问具有法律解释的性质。《立法法》第55条虽然规定了法工委有答复法律询问的职权，但并未明确此职权行使之效果。

（三）答复法律询问不属于应用解释

将1981年《加强法律解释工作的决议》作为证明答复属于应用解释的观点也是不妥的。

首先，《决议》本身的效力存疑。其发布于1981年，在八二《宪法》特别是《立法法》颁行后，立法体制已经发生重大调整与变化，其应归于无效。按照《立法法》第83条之规定，同一机关制定的法律，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。因此有学者指出，《决议》所规定的法律解释制度与现行《立法法》发生冲突时，应当以《立法法》为准。①周旺生：《立法学》（第二版），法律出版社2009年版，第3 6 2-3 6 3页。

其次，《决议》在制度安排上并未涉及法工委。王汉斌对《关于加强法律解释工作的决议（草案）》所作的说明中就指出：“除了重申1955年决议的规定外，并根据新的情况，做了一些补充。规定对法律、法规的解释，要根据不同情况，分别由全国人大常委会、最高人民法院、最高人民检察院，以及主管部门，各省、自治区、直辖市人大常委会负责。”②王汉斌：《社会主义民主法制文集》，中国民主法制出版社2012年版，第7 2页。在表述上，这里只提到“常委会”，而未提及“常委会工作机构”具有解释权。

再次，《决议》中的“国务院及主管部门”不应包括法工委在内的全国人大常委会工作机构。法工委不属于全国人大立法工作的“主管部门”。“主管部门”一词，在我国的政治制度中专指党、政、军及所属序列内，对下级单位有主要管理权的机关。如前所述，法工委作为从事辅助性工作的人大工作机构或办事机构，并无权直接管理立法工作，原副委员长王汉斌称为“常委会领导的立法工作的综合部门”，③同前注②，王汉斌书，第4 3 2页。不属于具有管理权的“主管部门”。

（四）从“有分无名”到“无名无分”或“有名有分”

为了使法律能及时调整和规范快速发展变化中的社会，特别使法律适用机关准确把握立法原意，妥善解决法律适用中遇到的难题，需要法律解释的有效、快速和灵活。《立法法》第55条赋予法工委答复法律询问的职权就是考虑了此问题，应予以肯定。未来十年，随着我国改革进一步深化，各种社会矛盾随之而来，社会转型给法律体系带来挑战。虽然立法狂飙突进时期已过，但立法压力和需求仍在。下一步应当通过加强法律解释来解决法律的社会适应性问题。然而，因为人大及常委会的规模大、议事效率低、会期短、议题多、会议间隔长等问题，我国立法解释工作未充分发育起来，远远不能满足现实需要。而法律具体应用过程中的问题通常又具有紧迫性，因此，答复法律询问存在的必要性显而易见。

从答复的实际功能来看，其的确是一种对法律进行解释的行为。实际上，部分答复经由询问机关的认可，也可以在某些行政、司法系统内部获得类似抽象行政行为的普遍约束力并得以执行。如1991年5月11日，地质矿产部《关于认真按照全国人大常委会法工委有关法律问答依法行政的通知》（地发109号文件）中就认为：全国人大常委会法工委及法工委办公室两次发文，具体对象虽然只是江西、河北两省，但其法律原则在全国都是适用的，各级人民政府及其地质矿产主管部门均应认真执行。《最高人民法院办公厅关于转发全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会“对海关法第三十条规定具体适用问题的答复意见”的通知》（法办[2003]236号）中规定：“辽宁、天津、山东、上海、浙江、湖北、福建、广东、海南、广西高级人民法院，各海事法院：现将全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会就海关总署请示的关于《海关法》第三十条规定具体适用问题的答复转发给你们，请在审判工作中执行。”

但是，正如存在的并不一定就是合理的。这种实然状态并不能证明应然的合法与合理，而更多体现出法律应用部门的自觉与自愿。这也从另一个方面显示：答复法律询问是有一定现实需要的。综合考量法工委的机构属性，即使经由常委会备案，法律询问答复也并非有权的法律解释。如果像周伟所说：“一部分法律询问答复作为中国法律渊源——法律解释的一部分而发挥作用。”④同前注⑥，周伟书，第1 7 5页。那么，实际上就是在人大及其常委会之外又平添了一个新的立法机关，且这个立法机关的组成人员大多不具有民意代表身份，这不具有立法的民主正当性。

因此，《立法法》只是对法工委此项职能予以认可，但并未将答复法律询问列入法律解释的渊源之中，这是正确的。《立法法》第55条，既是法工委的一种自我权力的扩张，也是对上世纪80年代以来法工委在国家立法工作中的权威地位的立法确认。法工委估计已经认识到自己如果越俎代庖，将会侵犯立法者本应行使却怠于行使的立法权。因此，2007年以后，答复法律询问不再对外公布，而完全成为一种内部的法律业务咨询行为。然而，这样的做法，则可能违反法治原则中的“公开性”要求，答复既然通过询问部门的“管道”对相对人实际产生了强制力，但民众却对此无从知晓，毋论对其行为后果产生应有的预期。如果法工委的答复询问向社会公开，则又表现为了立法解释，侵犯了立法者的权力。由此看来，左右为难，进退失踞。既要发挥法工委的重要作用，又要使其工作成果具有合法性，无疑存在着巨大困难。

综上所述，答复法律询问制度目前的状况是“有分无名”，即有立法解释的实际功能而无其名分（法律地位）。因此，从名实统一角度，未来改革的方案将可能遵循两个路径。

一是“无名无分”的方案，即取消其立法解释的实际功能，逐渐变成一种内部工作指导，答复不再对询问以外的第三者公开，只针对个案参考，不普遍化，特别不在司法裁判文书中予以援引，以免破坏法律体系的权威性和统一性。“无名无分”的方案也是目前官方的思路，认为“无名无分”维持现状更妥当。即让答复发挥指导作用。笔者咨询全国人大常委会法工委的有关工作人员，他也认为答复法律询问属于学理解释，不具有任何法律效力，只是对理解法律以及法律的执行有一定指导意义。目前需要改革的是重视和加强常委会（或法律委员会）在答复备案后的定期监督和整理。这种思路代表了其未来发展的一种可能路径：肯定法工委答复法律询问职权，但这并非是对法工委立法解释适格主体的肯定。

二是“有名有分”的方案，即充分发挥法工委答复法律询问的职权，并通过一定法律程序来弥补其合法性和主体资格的不足，承认其答复为一种立法解释，承认其特殊立法解释的作用，以填补我国法律解释中立法解释的空白。因为人大常委会立法解释的无能和不作为，只有当未来立法解释工作激活或活泼化之后，答复法律询问这一制度才可能走进历史。

四、代结语：一种“有名有分”改革路径之可能

有学者认为，因法律委员会目前尚无暇顾及到法律解释工作，应新设一个专司解释的机构。35○该方案初衷仍是保持法工委现有机构属性，以增加新机构来解决答复合法性问题。但是，由法工委将答复报专司解释的机构批准并赋予其普遍约束力的做法，不但无法解决快速、灵活的要求，而且有叠床架屋的弊病。既然法律委员会尚无暇顾及到法律解释，那么新设立的机构就能够吗？另外，若由常委会批准颁布答复也不可行，该做法实际又回到了由常委会做立法解释的原点，与现有的立法解释并无区别。

综合考虑，笔者提出另一种思路：将法工委的批准职能剥离出来，交给法律委员会，法工委专司辅助性工作，回归其自身机构定位。即在收到询问后，由法工委起草答复草案，报法律委员会批准。经批准后，答复即可被视为对个案具有约束力的、针对具体问题的、特殊的法律解释形式。从制度安排的角度来看，法律委员会有权统一审议向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出的法律草案，其他专门委员会就有关的法律草案向法律委员会提出意见；同时，法律委员会成员的代表身份加之统一审议法律草案的职能设定，使其所作答复具有个案的约束力。适当时候，法律委员会将所做答复再作为法律解释草案报请常委会批准（表决），通过后便形成正式的法律解释。换言之，法律委员会批准后答复便具有实践中的个案效力。只有当常委会审议批准后，答复才能上升为法律解释，具有普遍约束力。

该方案旨在理顺常委会、法律委员会和法工委的工作机制特别是立法机制，防止产生制度漏洞与合法性危机。从立法体制角度看，立法机关自身需要一个辅助性机构，不论该机构叫法工委还是以往人大机构改革方案中曾屡次出现的“立法部”（将法工委涵括其中并统筹负责所有立法起草工作）。现阶段看来，答复法律询问这一制度本身，的确是具有有益因素并应继续发挥积极作用的。答复的效力及体制建设实际是对常委会立法解释工作的滞后与备案监督机制未激活的一种体制内的回应。问题都集中在全国人大常委会是否有决心实际启动对规范性文件的备案监督工作，而这一工作交付给法工委，其组织制度和人员配备是否合理以及能否承担此重任，这当然涉及对法工委另一项职能即合法性审查的专文研究，本文对此不再赘述。

党的十八大报告将健全国家权力机关组织制度作为支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力的重要内容予以强调。人大及其常委会的职权均要通过一定的组织体制来进行，组织制度是人大依法履职的关键。同时，其也是改革和完善人大制度的难点、重点，是推进未来政治改革和宪政建设的突破口之一。诚如王汉斌在1993年10月写给乔石、田纪云的信中所说：“改变常委会的立法体制是一个重大问题，建议慎重考虑，从长计议，不要仓促决定。”⑥同前注②，王汉斌书，第4 3 3页。或许正因如此，自2001年全国人大机关机构改革后，全国人大的机关机构组织基本进入一个“冷冻期”。胡锦涛、温家宝领导的中央十年，行政机构改革轰轰烈烈，但人大机构改革却波澜不惊。改革需要评估风险和成本。笔者认为，这种“有名有分”的改革模式，改革风险可控，成本最低。这一改革实际只是将答复的批准主体由法工委改为法律委员会。在目前法工委和法律委员会共用办事机构的条件下，法律询问答复的起草工作本身就是法工委在完成的。实践中，接受询问并进行起草的职能仍由法工委执行，法律委员会只负责批准或将拟定的答复草案报请常委会表决。法律委员会的性质和成员代表身份亦可有效避免对答复的合法性质疑，亦可使法工委专司辅助工作，符合其机构属性。法律委员会作为常委会下设的唯一的法案统一审议职能的专门委员会，其所做答复具有权威性，且报请常委会批准即可成为正式法律解释，能做到可进可退、游刃有余。

（责任编辑：姚魏）

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褚宸舸，西北政法大学行政法学院副教授。

*本文系司法部2012年度国家法治与法学理论研究项目“健全国家权力机关组织制度问题研究”（项目编号12SFB4006）和教育部2013年度哲学社会科学重大攻关项目“中国梦的重大意义、精神实质和实践要求研究”（项目批准号：13JZD001）的阶段性成果。西北政法大学禁毒法律与政策研究所研究人员、法律硕士李明恺先生在本文资料收集、写作方面作出很大贡献；西南政法大学梁洪霞副教授对初稿提出修改建议，全国人大常委会法工委李文阁先生接受相关问题的咨询，特此感谢。