关于加强监狱内部管理严格规范公正执法的调研报告

李豫黔（司法部监狱管理局巡视员）

关于加强监狱内部管理严格规范公正执法的调研报告

为贯彻落实习近平总书记对监狱工作的重要指示，司法部监狱管理局近期派出调研组分赴吉林、内蒙、湖北三省（区）开展了监狱内部管理和执法工作调研。调研组先后实地考察了吉林镇赉分局第二监狱、武汉女子监狱等8所监狱，在吉林镇赉和湖北武汉分别召开了北片、南片14省（区、市）监狱局局领导、相关处室负责人参加的座谈会。现将调研情况综合思考如下：

一、加强监狱内部管理和严格规范执法方面的主要做法及经验

（一）加强监狱内部管理

1、加强监狱安全管理。各调研省司法厅、监狱管理局牢固树立安全稳定首位意识，坚持优先谋划、率先保障、预先防范、超前对策，全力确保持续实现无罪犯脱逃、无重大狱内案件、无重大公共卫生安全事故、无重大安全生产事故。陕西监狱系统确立夜间管控、外诊管控、应急处突、监门管理、会见管理、集中关押、带班值班、安全培训等十个管理重点，狠抓各项管理制度落实，以制度保安全。河南监狱系统在完善违禁品清查物防技防设施、推进罪犯物品全塑化管理、开展违禁品专项治理活动的基础上，组织开展以“落实互监、杜绝双单（罪犯单人活动、单人独处）”为主要内容的罪犯互监组专项治理活动和“打盗抢、反暴恐”专项行动，清查狱内安全隐患，确保安全稳定。

2、加强教育改造管理。积极拓展教育改造新途径新方法，在增强针对性和实效性上下功夫，不断提高改造质量。江苏监狱系统根据中政委5号文件精神，积极开展针对性教育，增强三类罪犯对国家法律法规和政策的理解，做好三类罪犯的思想稳定工作。安徽监狱系统探索实现教育改造传统模式与创新手段的有机结合，拓展优化“双向联系”、监狱开放日、就业推介等社会化帮教平台。吉林监狱系统将未成年犯文化教育全部纳入国家义务教育体系，个别教育和心理矫治成果得到中央电视台等媒体多次宣传报道。

3、加强生活卫生管理。通过开展“标准化食堂”达标活动，规范罪犯伙食管理；开展“优质服务医院”达标活动，规范卫生医疗管理；开展狱内先进卫生单位评比活动，规范内务环境管理。湖北监狱系统积极推进监狱医疗卫生工作社会化，与省卫生厅联合印发了《湖北省服刑人员传染病与精神疾病预防与控制合作机制》等文件，将监狱全科医生培训纳入属地培训计划，28个监狱与属地中心医院、精神专科医院以及疾控中心建立协作关系，并且在6个地市中心医院设置监管病房，罪犯医疗体系得到完善。

4、加强劳动改造管理。努力探索打造管理标准，全面推行罪犯劳动现场“5S”、“6S”管理、定置管理和劳动现场精细化管理，加强安全培训和宣传教育工作。湖北监狱系统根据本地实际加大独立仓储设施建设，彻底解决厂房与库房“二合一”问题。天津监狱系统大力开展劳务加工“星级监区”劳动竞赛和劳动报酬制度，充分调动了罪犯劳动改造积极性。

5、加强监狱设施装备管理。调研省不断加大监狱狱政警戒设施的投入，加强物防技防建设，不断提高监狱安全防范水平。各监狱基本建立了设施管理制度，采用统筹规划、分类管理、分级负责、专人专管的管理模式，实行归口部门日常查、各部门联合查、使用部门自己查、上级部门随时查、重点查等多种方式，细化了管理职责，确保了设施装备使用安全和效率。

6、加强监狱干警队伍管理。调研省通过开展创先争优活动、政法干警核心价值观主题教育实践活动、党的群众路线教育实践活动等一系统活动，加强干警思想政治素质；通过组织开展岗位练兵和技能比武活动，提升干警执法能力素质；通过深入开展治庸问责工作，大力抓好党风廉政建设责任制的落实，提高干察防腐拒变能力。

（二）严格规范刑罚执行

1、严把罪犯计分考核关。根据中政委5号文件精神和司法部的部署，调研省根据本地区实际修订罪犯计分考核细则，设定考核分上限，严控罪犯月度最高得分和专项奖分，限制考核干警的“自由裁量权”，严把罪犯计分考核关。安徽监狱系统在减刑、假释、保外就医案件办理上，全面实行减刑排名制，公开公示服刑人员计分考核、行政奖励的事实依据；加强对计分考核工作的监督检查，对单位考核分前10名、后10名进行重点抽查，确保罪犯计分考核工作严格规范。

2、积极构筑程序“防火墙”。调研省依据《刑法》、《刑事诉讼法》、《监狱法》等法律及司法部有关规定，结合实际，进一步健全完善执法相关制度。吉林监狱局与省高法、省检察院召开联席会议，对贯彻落实中政委5号文件工作进行研究，就执行中的具体问题达成共识。河南监狱局制订了《河南省监狱刑罚执行工作规范》，确立了监狱层面刑罚执行委员会制定方案、分监区集体评议、监区长办公会审核、刑罚执行科审查、提请减刑假释评审委员会评审和监狱长办公会审定，省监狱局层面业务承办人初审、处长办公会研究、主管副局长审核、局长签署最终意见的“两级十层”审核把关制度，确保执法程序严格、执行到位。

3、严格规范保外就医条件。严格规范保外就医工作制度，严格疾病鉴定程序。安徽监狱系统对精神病犯保外实行异地二次鉴定，即由有鉴定资质的医院进行司法鉴定，再由省监狱局委托疾病专家组进行复查，做到“双保险”；在交付执行中，对保外就医罪犯实行“必送”制度，对重点人员联合省检察院监所处、省司法厅社区矫正处实行现场考察，做到与罪犯本人、取保人和社区矫正工作人员“三见面”，确保保外就医的鉴定、审批、交接工作严格规范。

4、强化多维度立体监督。在内部监督方面，充分发挥纪检、法制部门作用，纪检部门对刑罚执行的各环节适时开展警务督察和专项巡查，法制部门参加监狱审理委员会，参与研究罪犯减、假、暂案件。在检察监督方面，建立与检察机关减、假、暂联系制度，全程同步接受检察机关监督。在社会监督方面，不断加强狱务公开力度，聘请地方人大代表、政协委员担任执法监督员，定期到监狱开展执法检查。

5、大力推进执法信息化手段应用。调研省按照中政委5号文件的要求和司法部的部署，完善监狱信息化平台，积极推进计分考核和刑事奖惩工作网上录入、网上审批、网上监督。江苏、河南、陕西监狱系统已指定单位试点与人民法院联网搭建减刑假释案件网上办理平台，实现减刑假释案件网上报送、网上审核。

（三）深化狱务公开

调研省通过借助新闻媒体、运用狱内宣传手段、开展狱务咨询、印发《狱务公开手册》等方式，向罪犯及其家属和社会公众，依法公开罪犯的权利和义务、监狱执行刑罚和管理过程中的法律依据、程序、结果和实施监督的方法。江苏、安徽、湖北监狱系统还充分利用现代科技手段，不断丰富狱务公开的方式方法，通过采取设置手机短信平台、开设咨询专线、设立触摸式电脑查询系统、召开执法情况通报会、举行执法工作大接访等活动，进一步拓宽了公开的渠道，增强了狱务公开的实效性。

二、监狱管理和执法工作中的主要问题和困难

（一）监狱管理方面。一是罪犯死亡处理难。监狱在押罪犯死亡后处理难已经成为困扰调研省监狱工作的普遍性问题，特别是三类罪犯保外就医从严后，此类罪犯狱内病亡人数可能增加，监狱处理难度较大。二是精神病犯管理难。监狱没有专科设施和专职医生，精神病罪犯治疗得不到有效保障；而精神病罪犯的鉴定周期长、难度大、成本高，加之亲属往往拒绝担保，导致难以办理保外就医，狱内管控难度大。三是少数监狱管理工作不规范。部分监狱内部管理不严格、不规范、不细致，安全稳定制度与责任落实不到位，监管安全隐患较大。四是少数监狱硬件设施不到位。监狱安全警戒硬件设施仍有待进一步提高。五是少数监狱干警能力较差。当前监狱押犯结构发生较大变化，监狱工作对干警的素质和能力要求更高。而干警队伍年龄偏大、专业人才缺乏、警力分布不平衡等问题在调研省不同程度存在；部分监狱干警因缺乏专业学习培训，管理罪犯手段不够，能力不强，难以适应工作要求。

（二）监狱执法方面。一是保外就医难。目前，办理保外就医主要依据的《罪犯保外就医执行办法》是1990年颁布的，存在着保外就医程序规定不够严谨、保外就医严重疾病范围不适应社会发展等问题。同时，调研省反映目前普遍存在符合法定条件但无法办理保外就医的情况，究其原因，一方面罪犯家属因家庭经济困难、罪犯病残程度较深等原因，拒绝为罪犯担保，罪犯因没有合格保证人而无法保外就医；另一方面病残罪犯鉴定难度大、成本高，特别是精神病犯的鉴定周期长、管控难度大，且省政府指定的精神病鉴定医院通常只有一到两家，难以及时办理保外就医。此外，部分社区矫正机构拒绝接收依法保外就医罪犯，这也是符合法定条件但无法办理保外就医的原因。二是部分监狱罪犯计分考核罪犯不规范。目前对罪犯计分考核主要依据是各地根据《司法部关于计分考核奖罚罪犯的规定》制定的实施细则，这些实施细则不同程度存在考核内容、考核方式、分值设定等方面不够规范，难以全面、客观反映罪犯改造实际，干警自由裁量权随意性大。少数地方存在对职务犯罪罪犯计分考核奖励不规范的情况，如临时性奖分随意、同一事项奖分幅度不一等。三是部分执法标准不明确。根据现行司法解释，罪犯财产刑执行情况与提请减刑、假释挂钩，规定了确有执行、履行能力而不执行、履行的，在减刑、假释时应当从严掌握。但在实际工作中，“如何认定”以及“由谁来认定”罪犯有无执行、履行能力，并无明确。中政委5号文件要求对三类罪犯患高血压等三种疾病短期内不致危及生命的一律不得保外就医，但对于“短期”、“不致危及生命”等标准没有明确，给监狱执法带来困难。四是相关执法部门沟通配合不够，有的甚至互相扯皮推诿，严重影响执法工作。一方面，有的监狱在提请减刑、假释时没有与检察机关充分沟通，加之部分地方检察院对驻监检察室出具检察意见书和纠正违法通知书的数量有考核要求，以致有的监狱在无违法行为的情况下收到大量检察意见书和纠正违法通知书。另一方面，有的社区矫正部门不能及时给监狱函复关于拟假释罪犯的社区调查评估报告，影响了假释工作的开展；有的社区矫正部门无正当理由拒绝接收已被依法保外就医的罪犯。

（三）狱务公开方面。一是部分单位和少数领导干部狱务公开的责任意识不强，公开的内容不充实、方式不正确、效果不理想。二是目前各地对狱务公开的具体内容没有统一，在实际工作中，狱务公开与保密的界限难把握，容易造成失泄密事件。三是因投入不足，监狱系统信息化程度不高，狱务公开的范围和即时性难以保障。

三、全面加强监狱内部管理和严格规范执法的对策建议

（一）切实加强监狱内部管理。一是强化管理意识。通过教育培训和行为养成，进一步牢固树立规范化管理理念，把规范化意识内化为监狱干警的行为准则，使规范化意识深入人心，在管理和执法工作中自觉做到依法依规管理、主动管理、精细管理。要切实把敢不敢管理、会不会管理作为检验监狱干警特别是领导干部政治素质、管理水平的重要标志。二是强化管理整体性观念。要从刑罚执行管理、狱政管理、教育改造管理、生活卫生管理、罪犯劳动管理、监狱设施装备管理、警务管理等各方面、各环节联系起来统筹把握，建立综合管理体系，加强监狱工作的制度化、规范化、程序化。三是严格落实管理制度。进一步健全完善各项制度，努力构建科学完备的制度体系。同时，要加强对制度落实情况的监督检查，切实纠正违反制度、有章不循的行为。四是严格管理责任。紧紧围绕“强化监狱内部管理”的总体要求，按照责任原则，细化各层级、各部门、各岗位的职责分工，依法合理授予管理权限、明确管理责任。通过全面加强监狱内部管理工作，切实做到各监狱管理规范、管理文明、改造秩序良好、监狱持续安全稳定。

（二）严格规范减刑、假释、暂予监外执行。一是进一步健全完善相关制度。加强与有关部门协调配合，尽快出台《暂予监外执行规定》，进一步规范暂予监外执行的条件及鉴定、审批、移交、收监程序，修改完善罪犯保外就医严重疾病范围，使之更加科学、完善，更具可操作性。修改完善《关于计分考核奖罚罪犯的规定》及《监狱提请减刑假释工作程序规定》，进一步规范罪犯计分考核和减刑假释呈报工作，进一步规范罪犯奖惩考评条件和程序，从源头上确保减刑、假释的公开、公平、公正。积极协调最高人民检察院、民政部等部门，尽快出台《监狱罪犯死亡处理办法》，解决罪犯死亡处理难的问题。二是进一步推进严格公正执法。认真贯彻中政委[2014]5号文件以及相关法律法规要求，建立健全工作机制，严格落实刑罚执行各项制度规定。进一步明确责任，细化减刑、假释及暂予监外执行各个环节承办人、批准人职责。加大对减刑、假释、暂予监外执行等重要执法活动的监督力度，定期组织开展监狱执法检查；依法接受检察机关的监督，自觉接受人大、政协和新闻媒体的监督。大力加强案件查处工作，结合减刑、假释、暂予监外执行专项整治活动检查情况，严肃查处监狱执法过程中出现的违纪违法案件。三是加强监狱与法院、检察院、社区矫正部门等机关的沟通配合。要求监狱管理机关根据本地区实际，积极协调人民法院、人民检察院对原有办理减刑、假释案件具体实施细则或办法进行修订和完善，做到监狱管理执法标准、人民法院审判标准与法律标准相一致。监狱在提请减刑、假释时要加强与法院、检察院的沟通协调，及时处理执法工作中遇到的困难和问题。加强与社区矫正部门的沟通协调，依照《社区矫正实施办法》及有关法律规定，切实做好假释、暂予监外执行罪犯调查评估、法律文书及人员管理交接等工作。

（三）进一步加强教育改造。各地要高度重视教育改造工作，将提高教育改造质量作为监狱工作的中心任务，采取有效措施将教育改造工作纲要落到实处。一是要筑牢教育改造工作基础。要全面加强和规范思想、文化、技术教育等教育基础工作，突出法律常识教育、扫盲和小学教育、职业技能教育等重点教育内容。要加强监区文化建设，落实监区文化建设有关规定，完善监区文化基础功能体系，努力营造改造人的监区文化环境。要切实抓好入出监教育，保证教育时间，充实教育内容。二是要不断丰富教育改造方法。要加强对罪犯的分类教育和个别化教育，根据不同罪错类型、种类和特点，设计相匹配的教育内容，分类施教，防止交叉传染、重复感染。要加强罪犯心理矫治工作，认真研究罪犯心理的新变化，进一步规范心理矫治工作流程、工作标准。三是要完善教育改造工作机制。要完善保障机制，进一步加强人员、机构建设，选调综合素质高、专业能力强、责任心强的干警充实教育改造工作。要建立健全领导责任制，实行教育改造“一把手”责任制。要完善考核机制，严格考核标准，进一步贯彻落实《司法部关于进一步加强监狱教育改造罪犯工作考核的通知》的要求，强化教育改造各项工作制度和措施的落实。

（四）进一步深化狱务公开。继续推进深化狱务公开工作试点，在试点基础上，认真总结经验，制定出台《关于进一步深化狱务公开工作的意见》，进一步规范公开内容，将职务犯罪罪犯等三类罪犯减刑、假释、暂予监外执行的法律文书向社会公开，创新公开方式，畅通公开渠道，依托现代信息手段确保各项公开措施得到落实。加强监狱信息化建设，积极推进监狱、人民法院、检察机关减刑假释网上协同办案平台建设，实现重点执法信息网上录入、网上办理、网上监督和网上考核，对监狱执法和计分考核奖惩中的重要事项、重点环节实行“全程留痕”，以公开促公正，以透明保廉洁。

（责任编辑 赵海鸥）