构建治理型统战新格局——国家治理能力现代化视阈下的统战工作创新

张艳娥

（西安财经学院，陕西 西安 710100）

·统战理论与实践·

构建治理型统战新格局
——国家治理能力现代化视阈下的统战工作创新

张艳娥

（西安财经学院，陕西 西安 710100）

中国共产党领导的爱国统一战线是国家治理能力现代化良性发展的核心导引机制。在现实政治生活中，统一战线工作仍然呈现出典型的“管制型”特点，存在着偏重政治策略、偏重求取一致性、偏重做上层工作的不足。立足国家治理能力现代化的发展要求，必须推进统战工作由管制型格局向治理型格局转型。实现这种转型，需要更新统战理念，需要更新统战模式，需要升级统战机制。

治理能力现代化；统一战线；管控型统战；治理型统战

党的十八届三中全会第一次将“推进国家治理体系和治理能力现代化”上升为全面深化改革的总目标，这凸显了社会主义国家治理体系和治理能力现代化建设的极端重要性。推进中国国家治理能力现代化必须准确把握现代性治理的中国向度，切实发挥中国特色社会主义制度体系的独特优势。中国是一个后发展国家，国家治理能力建设具有后发展国家的特殊要求。同时，党的领导是中国国家治理能力现代化建设的独特优势，必须充分发挥这一优势。在市场化背景下，一个后发展国家的治理能力建设首先需要顺应由市场化带来的社会与国家分离的实际，构建以政府为核心的多主体共治的现代治理格局。同时，由于处于深度全球化的背景下，国家建制能力、濡化共识能力和协商包容能力是一个后发展国家最应加强的国家基本能力。只有提升这几大能力，后发展国家才能牢牢把握发展的大方向，增强自主性。中国作为一个超大的复杂型社会，其国家治理能力现代化是一个庞大而充满风险的系统工程，如何引导其良性健康地发展尤为重要。中国共产党领导的爱国统一战线是国家治理能力现代化良性发展的核心导引机制，具有无可替代的价值。当前，统一战线理论与实践需要立足国家治理能力现代化的发展要求，实现由管制型统战格局向治理型统战格局的转型，惟有如此，才能更好地发挥其独特作用。

一、统一战线是推进国家治理能力现代化良性发展的核心导引机制

良好的社会与国家、政府与市场关系是现代性治理体系和治理能力的基础性条件。对于后发展国家而言，具有强大国家能力的强大政府至关重要，因为在这些国家的现代化进程中，“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。人当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序……在那些处于现代化之中的国家里，恰恰缺少了权威，那里的政府不得不听任离心离德的知识分子、刚愎自用的军官和闹事学生的摆布”［1］。亨廷顿的这些观点确立了发展主义政治学的基本理论框架。此后各种国家建构主义和回归国家学派进一步研究发展中国家的政治秩序问题，一种主流的结论是：对于后发展国家而言，强政府——强社会的二元互动格局更为有效。“双强型”的国家社会关系不会自发产生，需要后发展国家的核心政治力量的理性塑造和引导。对于中国共产党而言，统一战线机制是规制社会与国家良好状态、增强执政党引领社会能力的根本保障。在革命时代，中国共产党正是通过灵活有效的统一战线政策和策略引导与塑造着近代中国走向复兴的轨迹。“决定中国共产党成功的因素有许多，但是其中一个因素是贯穿至今的，也就是其建设国家的政治方略是人民共和与统一战线的有机统一”［2］。今天，为了规制我们所需要的社会与国家关系，实现二者的良性互动，防止陷入西方式的公民社会陷阱，统一战线具有独特的作用。

（一）通过统一战线机制能影响和控制社会分离的程度，引领公民社会的发育方向

社会与国家相分离是市场经济发展的必然结果，经济的市场化为公民社会的形成提供了经济基础和动力。社会与国家相分离，社会得以自我发育和组织化，这必然会对政治上层建筑产生影响，推动上层建筑的民主化、制衡化发展。与此同时，这种分离伴随着巨大的风险。随着公民社会的成熟和强大，社会的离心力越来越强，如果出现国家权力对社会的完全失控，那么，对整个国家系统的打击将是致命的。从社会与国家关系的格局看，很多国家现代化失败所陷入的“现代化陷阱”其实也可以看作是国家权力封闭化与社会发展两极化的集中表现。从政治学层面看，中国共产党领导的统一战线具有促进社会政治参与和政权实行群众路线的双重属性，是衔接社会与国家关系的一个现成组织机制，统一战线的具体应用和成效会从根本上起到影响社会分离度的作用。在中国国家治理现代化的进程中，我们需要能够协同执政党和政府搞好国家建设的协同性公民社会，而不是对抗性公民社会。引领公民社会发展方向的实质乃是实现社会与国家关系的再整合，统一战线是中国共产党历史形成的主体性整合体制。作为由不同社会政治力量在共同利益一致基础上，以妥协包容为任务而结成的政治联盟，其功能和性质与整合社会主义公民社会的需要完全一致。

（二）通过统一战线能培养和提升社会多元治理主体的参与治理能力

治理作为新公共行政运动的一个核心概念，其出现也是伴随着市场经济的发展、公民社会的出现而出现的。与传统的管理相比较，治理具有主体多元性、过程开放性和结果回应性等特点。国家治理能力现代化从主体角度看，指的是社会与国家事务治理的各参与主体，政党、政府、社会组织、经济组织、公民个体等都能学会现代治理的能力和本领。具备公共行为理性、学会协商、学会参与、学会妥协，这些本领和能力的学习和提升需要一个场域，而统一战线正是这样的场所。在政府与社会、不同阶层、不同政党、不同民族、不同信仰群体、海外内群体之间统一战线化解差异、凝聚共识的实践本身就是各治理主体锻炼治理参与能力的过程。

（三）统一战线是提升国家各项基本治理能力的有效助力机制

第一，统一战线是强化国家整体建制能力的重要辅助。建制能力又被称为“制度化能力”，主要是指国家权力系统引领和塑造国家基本制度发展方向以及引导整个国家发展格局的能力。强化国家建制能力既是我国国家治理能力现代化的重要构成方面，又是决定其他国家能力建设的决定性因素。执政党国家建制能力的强化离不开统一战线的协调辅助作用。在民主革命时期，中国共产党正是借助统一战线和群众路线机制将政党的先进政治理念加诸于对国家系统的建构中，以党建国完成了民族国家建构的历史任务。在深化制度改革和政党自身改革、推进国家治理能力现代化的进程中，统一战线发挥着重要的作用。一是统一战线所具有的化解矛盾、协调关系的功能，能极大地降低各项改革的风险，更好地处理改革、发展与稳定之间的关系；二是统一战线具有的联系广泛、沟通内外的功能，能为各项改革的深化发展创造一个良好的内外舆情环境，凝聚正能量；三是统一战线领域智力密集、人才荟萃的优势，能为国家各项制度的创新改革提供强大的人才支持和智力支持。

第二，统一战线是强化国家濡化共识能力的主要渠道。中国共产党领导的统一战线在凝聚共识、提升认同方面具有独特的不可替代的作用。在革命、建设和改革的各个历史时期，统一战线发挥这一作用的途径和方式是不同的。以先进的思想理论来吸引，进而产生认同直至完成机体吸纳，在这种认同吸纳的过程中同步推进社会的变革，这是一个非常正确的做法。但是，党曾经使用的搞政治运动和以政治学习改造为主的方法，实践证明，这些做法存在着很大弊端。在改革开放的今天，重新回归到吸引—认同—吸纳的轨道上来才是正确的选择。在强化国家濡化共识能力上，统一战线大有可为。统一战线蕴含着中国特色社会主义制度软实力和巧实力的丰富资源，在助力国家政治共识上，统一战线工作可以考虑将增强“软权威”作为提高统战工作效率的着力点。

二、由管制型统战走向治理型统战是新形势下统战工作发展的新要求

新中国成立以来，中国共产党领导的统一战线不断发展，实现了从革命统一战线到爱国统一战线的转变，统一战线服务于党和国家不同历史时期政治任务的法宝作用更加彰显。伴随着市场经济的深入发展，社会结构发生了重大变化，进而带来了对政治上层建筑和公共行政模式的新要求，公共行政由传统的管制型模式走向现代的治理型模式成为必然的选择。作为中国共产党联络通达社会各个方面核心机制的统一战线，也需要由传统的管制型格局不断走向治理型格局，惟有如此，才能更好地发挥其独特作用。

（一）管制型统战的基本表现及其面临的问题

第一，在定位上偏重于政治策略。将统一战线作为策略还是作为制度安排一直是中国共产党统一战线理论与实践发展史上的一个深层次问题。应该说，在新民主主义革命时期，毛泽东是从国体制度与政治策略两个层面来把握统一战线的地位和功能的。毛泽东在《新民主主义论》中曾明确提出“统一战线国体论”问题，“在今天的中国，这种新民主主义的国家形式，就是抗日统一战线的形式”。［3］676“国体——各革命阶级联合专政，政体——民主集中制。这就是新民主主义的政治，这就是新民主主义的共和国”［3］677。但是，正如有研究者所指出的，在后来民主革命和社会主义革命的发展中，作为国体的统一战线呈现出过渡性与短暂性，毛泽东和中国共产党越来越多地将统一战线作为政策和策略来加以强调和运用［4］。新中国成立后，作为政治策略的统一战线在不同的历史时期使中国共产党坚持了自身的自主性，团结了朋友，打击了敌人，发挥了巨大的作用。但是，在新的历史条件下，仅仅偏重于政治策略的统一战线已经不适应于环境变化的要求，出现了被无限泛化但又功能弱化、工具性超越价值性、表面无所不包但又力度有限等问题。

第二，在结果上偏重于求取一致性。管制型统战格局是适应于管控型政党和政府体制的。新中国成立后，执政党完成了民族国家构建的历史任务，通过政党下乡和政权下乡将国家权力渗透到社会的最底端，一举扭转了近代中国一盘散沙的局面，构建了国家现代化治理的基本政治秩序。与计划经济和赶超型发展战略相适应，国家建立了单位体制和全能型的政府管控体制，这些做法都具有历史必然性。在管控型政党和政府体制中，统一战线的理念和价值也更多地强调对一致性政治态度的追求，强调求同。对多样性的诉求和意识关注得很不够，聚合多样性力量的力度大打折扣。

第三，在对象上偏重于做上层工作。在长期的统一战线工作实践中，统战工作的重点对象都是联盟中的上层和精英型、旗帜性成员，通过对这些头面性人物的统战工作发挥了带动和影响一大片的政治效果，这一统战思路在革命和建设时期一直都发挥着重要的作用。从理论上讲，这一策略重点的选择是完全适应于社会结构单一、完全的单位体制格局的。但是，在社会发展日益多元化、碎片化的时代，在新媒体的“微时代”、“自代表时代”，传统意义上的旗帜性、代表性人物的影响和带动力已经大大下降，统战工作的重心下移已经成为一种内在要求。

（二）治理能力现代化呼唤构建治理型统战新格局

由计划走向市场、由国家社会格局高度合一走向二者分离、由统治走向治理，这些深层次的变化给统战工作带来了根本性影响。

第一，统战地位日益强势化。在计划经济和全能型管控体制下，执政党通过对各级政府工作的直接领导就可以实现对国家和社会发展全局的掌握，作为联合和团结的政治组织机制，统一战线的作用更多地集中在辅助安抚和敲边鼓的地位，更具策略性和工具性。而在社会高度分化、进入社会矛盾高冲突的时代，统一战线的地位更显重要。走向治理型统战格局应在主体上将统一战线上升为民主政治的一种重要组织形式，实现由政治策略到政治制度安排的转变。同时，与统治型体制中的统一战线不同，治理型体制中的统一战线将会被置于更加开放的环境之中，各方面的工作难度会更大、更复杂。

第二，统战成员更趋多元化。在传统的单位制社会格局中，“两个阶级、一个阶层”是统战成员的主体构成。但是，在市场经济的发展中，社会利益结构、从业结构、组织结构、意识结构等都呈现出高速分化的状态，统战工作对象的面也越来越宽了。仅就新的社会阶层领域的统战工作而言，其成员群体越来越复杂、规模越来越扩大，新资本阶层、新知识阶层、新劳动者阶层等分化日益明显，且内部也高度分化，在构成上呈现出浓厚的开放性。随着国家新型城镇化和户籍制度的深化改革，这一趋势会更加明显。同时，新媒体时代带来了大量多样化的新媒体从业统战成员，这些成员在传统的统战格局理念中都是难以被有效纳入的。

第三，统战功能更需彰显服务性。在传统的管制型统战体制中，统一战线工作的方式方法呈现出典型的管理性思维。在市场经济时代，需要正确处理政府与市场、政府与社会的关系。许多国家和地区的发展证明，好市场与好社会都离不开好政府。什么样的政府才是好政府呢？不是管得少的政府，也不是全能型的管控型政府，而应该是一个强政府、一个服务型政府。党的十八大报告提出了“建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党”的任务，顺应这一党建要求，应更多地发挥统一战线的服务型功能。可以说，“服务型功能是新时期统一战线的核心功能”［5］。近年来，着眼于“思想上同心同德，目标上同心同向，行动上同心同行”的同心工程，已经成为统一战线系统在社会深度转型、推进科学发展中的品牌性工程。同心工程之所以能取得良好的实践效果，是将统战工作寓于服务社会大众之中，是服务型统战理念的践行。

三、构建治理型统一战线工作新格局的路径分析

（一）更新统战理念：既要“求同存异”也要“求同求异”

“求同存异”作为统一战线的基本原则，在统一战线的历史发展过程中起到了至关重要的作用，可以说是统一战线的基本理念和灵魂。在民主革命时期，我党强调要懂得处理统一战线的“统一性和区别性”关系，充分体现“求大同、存小异”的思维方法，这些重要原则很好地指导了中国革命的顺利发展。新中国成立后，党将“求同存异”这一原则扩展运用以解决国家间的关系，有效地指导了国际统一战线的建立，提升了中国的国际地位和威望。

作为统一战线的基本原则，“求同存异”体现了一种哲学理念，核心是如何处理“同”与“异”、“一致性”与“多样性”的关系。党的十八大报告指出：“要高举爱国主义、社会主义旗帜，巩固统一战线的思想政治基础，正确处理一致性和多样性的关系。”［6］统一战线的“同”与“异”，是随着历史的发展而变化的，不同的历史时期有不同的内容。在社会与国家分离、构建现代性国家治理能力的时代背景下，我们应该在理论上和实践上完整地把握统一战线工作中“同”与“异”的多重面向，拓展统战工作的新视界。

第一，求同克异。在推进国家治理能力现代化的进程中，对于完全背离中国特色社会主义理论、道路和制度的观点行为，必须牢牢把握无产阶级政党对统一战线的领导权，坚定奉行求同克异的方针，坚决斗争、不容妥协。例如，在反对新自由主义思潮、极端历史虚无主义思潮、民族分裂主义行为等方面都适用于这一原则。

第二，求同存异。在坚持爱国主义和社会主义旗帜的政治联盟内部，不同阶层、不同信仰、不同地域、不同民族、不同政党以及人们思想和行为上的多样性、差异性是社会正常的存在状态。联盟成员奉行共同的政治基础和政治目标，认同中国特色社会主义共同理想和核心价值，这就是联盟存在和运行的最大保障，对于这些差异和矛盾应该实行求同存异的原则。求同是目的，存异则有两种可能后果：一种是将异逐渐转化为同，这是好的结果；另一种是长期存异，在不影响政治共识的基础上，允许它的存在。

第三，求同求异。在统一战线工作中，不同的意见、差异性的观点和矛盾，应当鼓励其大量出现，大力倡导求同求异，发挥相辅相成、集思广益的建设性效果。适应治理现代化的要求，治理型统一战线格局应该灵活运用多样化的方式和原则来处理多样化的矛盾和差异。在实践中处理好“同”与“异”的关系，既能做到求同克异、求同存异，也能做到求同求异。在多主体、开放化的治理格局中，求同求异将会变得越来越重要。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出许多创新型的改革思路，如积极发展混合所有制经济，支持非公有制经济发展，构建开放型经济新体制，推进协商民主广泛多层制度化发展，强化权力运行制约和监督体系等，这些都是在现行体制中注入异质性的因素，都是刻意“求异”、求发展的结果。

（二）更新统战模式：从“单主体、多对象”向“一个核心、多重主体”转变

中国共产党领导的统一战线组织作为一个政治联盟，从结构上看，呈现出典型的“单主体、多对象”性。“单主体”就是中国共产党，“多对象”顾名思义就是指多层面的统战工作对象。统战工作对象这一概念，在中国共产党历史上还曾使用过“朋友”和“同盟者”等称谓。改革开放后，为了适应新时期统战工作的需要，又开始比较广泛地使用“统一战线成员”这一称谓。准确地讲，统战工作对象的基本内涵有三个：“即联合的对象、照顾的对象和帮助的对象”［7］。伴随着新的社会经济形势发展，统战工作对象呈现出新的变化，范围不断扩大，涌现出许多新的利益群体。统战工作对象突破了原有的工人、农民、知识分子等社会阶层的范围，日益向新的社会阶层拓展，同时，范围呈现出由城市向农村、向社区、向街道拓宽的新趋势，而且新兴产业成为新的统战领域。在这一发展趋势下，“单主体、多对象”的统战格局更加发展为“单主体、超大复杂对象”的格局，执政党单纯靠党委统战部门单打独斗的统战格局模式已经显得力不从心。由此，整合现有统战工作主体的力量，执政党借力于其他政府机构、社会团体、社会组织，让其分担执政党的压力，通过构建“一个核心、多重中心”的治理型统战新模式，就能不断延展自身的力量，达到“四两拨千斤”的效果。

第一，将统一战线工作上升为执政党的全局性工作。将统战理念、统战战略贯彻到党的所有工作中，整合执政党内部的统战力量，发挥人大统战、政协统战、文化统战、经济统战等多重力量，改变单靠统战部门“单对多”的局面。

第二，善于借力市场经济组织的力量。引导各种经济领域的人士健康成长、健康发展，通过非公有制经济领域党组织的工作，使这些企业和经济组织群体能有效地联系广大成员，引导他们健康成长。

第三，积极借力各种社会组织的力量。在社会高度分化时期，各种非政府性社会组织大量出现，新型社会团体已经成为统一战线的重要组成部分，各种趣缘性、学缘性、地缘性、业缘性组织对于其特定联系人群具有重要的引领性作用。积极开展社区统战，加强对社区统战工作重要性的认识，利用社区搭建基层统战工作的新平台。同时，积极运用互联网统战等新方式和新途径，构建一个以执政党组织为坚强领导核心的各级政府组织、市场经济组织、社会型组织、网络组织为多重主体的立体型、网络型统一战线新格局，这是提升国家整体治理能力的内在要求。

（三）升级统战机制：从“管控为主”向“民主协商为主”转变

在国家治理能力现代化建设的新形势下，爱国统一战线要发挥更大的作用需要在体制机制方面进行不断的创新，创新的主渠道是从根本上摆脱传统的以管控为主的思维，形成协商民主的制度格局和基本精神。管控为主的统战机制尽管与纯粹的政党组织和政府组织的完全命令方式有所不同，还较多地讲求通过教育、说服、渗透等渠道，但是，总体上讲，这种软方式的能效是有限的，具有因人而异的不同效果。如果统战部门领导思想开明、大度包容，统战人员方式方法灵活，可能命令性的因素会少一些；但是，如果不具备这些条件，则很可能是另一种结果。对于统战对象而言，“识时务”、“吃敬酒”就成为一种基本的“政治素质”。与管控型统战不同的是，治理型统战机制要从根本上与治理的基本精神相一致。治理的精神概括起来主要包括三点：即主体多元、平等参与和公民责任。而能体现现代治理精神的基本形式就是协商民主。

第一，需要塑造更趋多元化、平等化的大统战政治生态。执政党、政府、各类型社会组织、社会团体、公民个体能基于平等的立场进行开放化、透明化的交流与协商，达成政治共识。而形成这一政治生态的根本措施是继续深化政治体制改革，加强对政府公权力的社会化监督和制度化约束，同时，加快推进执政党自身各方面制度的建设。在统一战线格局中，这种多元平等的治理生态的产生，也可以通过完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设来加以推进。具体而言，就是在既定的制度优势基础上进一步发挥民主党派的监督功能，使党外监督和党内民主协同推进。加强民主党派自身的参政能力建设，建设建设性、协商性的社会主义参政党。

第二，积极推进人民政协的改革。打造一个更具包容性、开放性的公共协商空间，这是塑造协商性统战机制的主渠道。有必要强化人民政协的广泛性、多元性和差异性发展，改变其当前运行中的机关化、科层化趋势，朝着能包容各种政治力量的开放性、公共性、协商性空间来推其转型，使人民政协在构建治理型大统战格局的机制中发挥主渠道作用。

［1］塞缪尔·亨廷顿．变化社会中的政治秩序［M］．王冠华，刘为，等，译．上海：上海世纪出版集团，2008：6－7．

［2］林尚立．人民共和与统一战线：中国共产党建设国家的政治方略［J］．经济社会体制比较，2011（4）：1．

［3］毛泽东选集（第2卷）［M］．北京：人民出版社，1991．

［4］鲁法芹，赵彩燕．论作为国体的统一战线［J］．当代世界社会主义问题，2014（1）：39．

［5］贺善侃．统战工作服务型功能研究［J］．重庆社会主义学院学报，2014（2）：66．

［6］胡锦涛．坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［M］．北京：人民出版社，2012：29．

［7］陈喜庆．试论党外知识分子既是工人阶级一部分又是统战工作对象［J］．中国统一战线，2002（11）：23．

责任编辑：张秀红

Establish the New Pattern of United Front Work by Governance

ZHANG Yan－e
（Xi’an University of Finance and Economics，Xi’an，Shaanxi，710100）

The patriotic United Front under the CPC’s leadership is the core guiding mechanism for healthy development of the modernization of national governance capability．As a matter of fact，the United Front work at present is still relying on regulation，with the weakness of focusing on political strategy，unity and upper level management．Considering the demand for modernization of national governance capability，we must advance the transition of United Front work pattern from regulation to governance．To achieve such transition，we shall update the concept and model of our United Front work，and upgrade the United Front mechanism．

modernization of governance capability；the United Front；the United Front work by regulation；the United Front work by governance

D613文献识别码：A

1002－0519（2014）06－0055－06

2014－10－08

2013年陕西省社会科学基金项目（13A003）；陕西省统一战线理论研究基地重点项目（13JD08）

张艳娥（1976－），女，陕西西安人，西安财经学院思政部副教授，法学博士，主要从事马克思主义理论发展史与统战理论研究。