钟宪章
(中共辽宁省委党校,辽宁沈阳110000)
系统性视角下的党内民主制度体系构建
钟宪章
(中共辽宁省委党校,辽宁沈阳110000)
“要坚持民主集中制,健全党内民主制度体系,以党内民主带动人民民主。”这是党的十八大报告首次提出党内民主制度体系一词,党内民主制度体系被提到新的高度来研究,而充分地认识党内民主制度体系的系统性是研究党内民主制度体系的关键。党内民主制度体系的系统性主要包括党内民主制度体系的系统整体性、系统层次性、系统结构性、系统功能性和系统相关性。只有准确地把握党内民主制度体系这五种系统性的基本特征,才能进一步地健全与完善党内民主制度体系。
党内民主;制度体系;系统性
党的十八大报告提出:“要坚持民主集中制,健全党内民主制度体系,以党内民主带动人民民主。”[1](P51)这是党内民主制度体系一词首次在党代会的报告中提出来的,而且党内民主制度也是第一次作为一种体系明确地提出,它标志着党内民主问题已经提到前所未有的高度来表述,说明党内民主制度在一定程度上的发展和完善。但作为一种体系,党内民主制度还是有待于进一步加强与完善,这就需要我们系统地分析与研究党内民主制度,研究党内民主制度体系的系统性。
所谓的系统整体性,是指系统的各要素相互联系、相互作用而产生的一种新的性质和功能。系统整体性告诉我们,整体与要素的关系是辩证统一的。整体离不开要素,但要素只有在整体中才成其为要素。从其性能、地位和作用看,整体起着主导、统帅的作用。因此,我们在研究党内民主制度体系时,必须着眼于党内民主制度体系的整体,把如何发挥党内民主制度体系的整体功能和效益作为我们认识和了解党内民主制度体系的出发点和归宿。“整体大于部分之和”是系统论最基本的首要规律。党内民主制度体系本身就是一个系统,在这一系统中,各项具体党内民主制度构成一个完整的党内民主制度体系的组织网络,各项具体的党内民主制度互相之间有着密切的内在联系,许多具体党内民主制度彼此互相影响,互为条件。因此,我们不能孤立地去研究某项具体的党内民主制度,而是要从整体出发,将其视为一个完整的“制度体系”,将具体的党内民主制度放在整个系统的背景之下来考虑,认真研究具体的某项制度与完整的党内民主制度体系的结构与关系,分析这种结构与关系是否合理,是否能够促进党内民主制度体系的健全与完善,是否能够发挥党内民主制度体系的整体功能。换句话说,党内民主的发展就是党内民主各项制度所构成的有机整体是否能够发挥其功效。
1.要从党的各项规章制度把握系统整体性。党的十一届三中全会以后,党内民主制度建设逐步地发展起来。1980年颁布了《关于党内政治生活的若干准则》,1988年印发了《中国共产党地方组织选举工作条例》。从党的十六大之后,党内民主制度建设也不断加快,制定了《党政领导干部选拔任用工作条例》《中国共产党党内监督条例(试行)》《中国共产党党员权利保障条例》《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》,这些条例的颁布执行,使的党内民主制度体系逐渐形成,它们从整体上进一步健全了党内民主制度体系。
2.要把各项党内民主制度有机地结合起来。党内的政治活动是由多个环节、多种要素构成的一个系统的生态链,由公开、选举、民主决策、监督等多个环节交互连接组成,所以党内民主制度体系必须全面地、整体地、协调发展,只有这样,才能使得党内民主不受到其他因素的制约而变形走样。在党内民主的实践过程中,必须坚持贯彻党员权利保障条例,落实重大决策征求意见制度,逐步推进党务公开制度,建立健全党委会负责报告以及接受监督制度,只有这些党内民主制度整体推进,才能将党内民主制度体系逐步地健全和完善起来。
3.党内民主制度体系要进行整体设计与系统布局。党内民主制度体系的系统整体性,说明能运行起来的民主不是简单的一人一票的权利,而是由授权(选举)民主、决策民主、参与民主、协商民主及民主监督等一系列环节环环相扣连接而成的一套闭合系统。这些环节之间相互联系,缺一不可。在体制改革之初,从哪里着手、从解决哪个问题开始,或许有一定的自主性,我们可以选取其中的某个或某些相对容易的环节进行突破。但是,归根结底,这些环节只有最后有机连接在一起,才能使整个系统健康、良性地运转。在进入深层次改革的今天,需要对党内民主制度体系进行系统设计、系统布局,不能再采取风险小的环节多搞一些、风险大的环节极力回避的做法。这只能导致党内民主变形,损害党内民主的形象。
所谓的系统层次性,是指系统内部各个要素的排列是有规律的,各个要素有规律的排列就构成系统的层次性。而且,下一个层次是上一个层次的基础。在确定一个目标时同样能够体现出层次性,因为为了有效实现这个目标,就必须对这个目标进行层次分解,建立目标体系。从党内民主制度体系的系统层次性来讲,党内民主制度可划分为原则性、体制性、实体性和程序性制度四个层次。[2]
1.原则性制度,即由党的性质所决定的党内民主的根本政治原则和组织原则,是党内民主运行的根本性依据,是坚持和健全民主制度的法理性前提。首先应该确认党章在党内民主制度体系中的核心地位。在推进党内民主制度体系的同时,要准确地把握党章这一基本框架,在某些党内民主制度的探索过程中,个别条文与党章的精神不一致时,或者在具体的实践过程中某些新的经验与党章的现行规定相左时,要以党章规定为根本原则。但是在实践中,一些经验虽然与党章的条文不尽相同,但其精神实质是一致的,那么就需要认真分析,区别对待,因为我们的党章也是与时俱进的,一些创新的党内民主制度在党章的条文中肯定是没有明确的文字表述,但是只要符合党章的精神实质,那么可以在经过具体的实践论证之后,升级为新的党内民主制度,并以此来对党章进行补充。
2.体制性制度,是关于党的组织领导机构如何设置、领导权力如何配置的制度。这里就涉及到党的代表大会、党的全委会、党的常委会三者的关系。如何处理好这三者之间的关系是党内权力设置与配置的核心问题所在。对于党的代表大会制度,近年来,一直在探索党的代表大会常任制,党的十八大报告中明确提出,“落实和完善党的代表大会代表任期制,试行乡镇党代会年会制,深化县(市、区)党代会常任制试点”,这是对党内民主制度体系的有力探索,这样可以使得更多的党员分享党内权力,进一步理顺党内权力关系,保障权力行使者更好地向党员群众负责。
3.实体性制度,是按照民主原则制定的党员参加党内生活、管理党的事务,领导机关进行领导工作的行为规范,是民主原则的具体化。党内民主制度体系应该给党员提供参加党内生活、管理党的事务的平台,在这个平台上,党员可以有发表不同意见的权利。作为党内民主制度体系,就应该保障党员的民主权利,如果党员的民主权利不能保障,那么就不可能有真正的民主。党内民主制度体系应该使党员通过多种渠道、多种方式进行党内的协商、对话与信息决策的反馈机制。这种机制体制是党员的利益表达的最基本途径和形式,从而建立起政策制定者与普通党员的有效沟通与交流。只有这样才能使得上下级关系形成良性的互动机制。
4.程序性制度,是为党内民主各项制度的实施所规定的具体操作规程。各个层次的制度在党内民主运行中起着不可替代的作用。完善党内民主制度体系对每一个层次的制度都必须给予足够的重视。党内民主制度体系是以保障党员权利为基础的,就必须通过民主程序来实现的,如果没有党内民主程序作为制度保障,那么党内民主就成为空谈。例如党内监督制度,在一般条件下,监督的过程必须只能按照程序进行有效的监督,其监督的焦点应以党组织的决策或行为是否符合党章规定,是否符合法定程序,是否符合党的最高权力机构党代表大会的决议精神为监督准则。
所谓的系统结构性,是指系统内部各个要素按照一定的次序排列,形成系统的结构,是系统中诸要素相互联系、相互作用的方式。改变系统的结构,往往会改变系统的功能。系统结构优化,其功能就优化;要实现系统整体的最佳功能,就必须优化系统结构。党内民主制度体系有其独特的系统结构性,具体包括以下几个方面:党员权利保障制度、党的代表大会制度、党内选举制度、党内决策与监督制度和党务公开制度。
1.党员权利保障制度。对于党员权利来说,党内民主制度体系首先应该树立党员是党内权利主体这一最基本的理念。党的十八大报告提出,保障党员主体地位,健全党员民主权利保障制度,开展批评和自我批评,营造党内民主平等的同志关系、民主讨论的政治氛围、民主监督的制度环境,落实党员知情权、参与权、选举权、监督权。
2.党的代表大会制度。党的代表大会制度不仅仅是指代表大会本身,还包括代表大会的产生、组织、职权以及代表大会运作方式等一系列制度体系层面上的规定。特别是党的代表大会与党员之间的关系,党的代表大会与党的委员会之间的关系,这些是党的领导机构的制度体系内容。党的十八大报告指出,完善党的代表大会制度,提高工人、农民代表比例,落实和完善党的代表大会代表任期制,试行乡镇党代会年会制,深化县(市、区)党代会常任制试点,实行党代会代表提案制。
3.党内选举制度。党内选举制度包括:中央与地方领导的更迭、各级党的代表大会代表的选举、基层党组织机构及其领导人的直接选举,代表大会对党的委员会以及委员会对党委会的选举,等等。党内选举制度是党内民主制度体系的最重要的一个环节,它也是党内自我更新的一种制度,早在党的十六届四中全会时就提出改进候选人提名方式,适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例。党的十八大报告中进一步地提出,完善党内选举制度,规范差额提名、差额选举,形成充分体现选举人意志的程序和环境。
4.党内决策与监督制度。以往的党决策过程往往是在重大事件面前决策迅速,政治动员力极强,执行力也较强。与决策过程相对应的监督机制的问题就暴露无遗,在特定体制条件不变的情况下,监督机构如果要想监督同级党组织是否贯彻落实党的路线、方针、政策,其难度就变得相当大。因此,十八大报告提出,强化全委会决策和监督作用,完善常委会议事规则和决策程序,完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。
5.党务公开制度。党务公开制度是党员知情权的有效保障,党务公开制度包括:重大决策过程公开、选举提名过程公开、候选人资料公开等等。党务公开制度是实现党内民主的前提条件,除了一些涉及国家安全事项如军事、外交、重大商业机密等以外,其他一切党务活动都应当公开。只有党务公开,才能使党员介入到权力运作的过程中;只有党务公开,才能使党内监督机制落到实处;只有党务公开,才能增加执政党的公信力和威望。同时,党务公开制度还应该包括开展各种形式的组织民主生活,如党的十八大报告指出,完善党员定期评议基层党组织领导班子等制度,推行党员旁听基层党委会议、党代会代表列席同级党委有关会议等做法,增强党内生活原则性和透明度。
所谓的系统功能性,是指事物在运行之后必然要产生一定的效果,显示自有的功能。因此要从总体上来思考,通过整体的合力运行,确保最后达到理想的结果和效果。一个系统运行的结果是对该系统的实际检验,系统的思考都要围绕着这一最终目标而进行,从而才能保证系统思维的成功与取得最佳效果。从党内民主制度体系的系统功能性来看,党内民主制度可分为党员权利保障制度、权力授受制度、决策权运行制度、执行权运行制度、监督权运行制度。党内民主制度体系的基本功能在于:明确党内主体,保障党员权利,科学配置党内权力,监督和约束权力,规范权力运行轨迹。决策权是由党的各级代表大会行使,执行权是由党的各级代表大会选举产生的党委会行使,监督权是由党的代表大会选举产生的同级纪律检查委员会行使。
1.党员权利保障制度。党员权利保障制度是其他党内民主制度的基础。党内民主制度体系也是以保障党员的民主权利为基础的。《中国共产党党员权利保障条例》为党员权利保障提供了基本的制度。党章对党员的基本权利作了具体的规定,指出党的一切权力属于党员,党员是党的主人,对党内一切事务起最终决定作用。作为党内民主制度体系应该为保障党员民主权利提供制度支持,优化党内的政治环境,建立结构合理、配置科学、程序严密、相互制约的党内权力运行机制和党内权力监督机制。
2.权力授受制度。权力授受制度决定着决策权、执行权和监督权这三种权力的来源和分配,是决定三权关系的基础,因而对三权能否均衡有效地运行更具有根本性作用,这也是支撑党内民主制度体系的框架。改革和完善党内民主制度体系必须紧紧抓住权力授受制度这个核心。党内民主制度体系要求党内权力合理配置,绝不能将权力过于集中在某个人或某些人手上,以防止权力的滥用。
3.决策权运行制度。党内民主制度体系要求决策权力的运行应该按照民主集中制原则来执行。首先,在各级党的代表大会、党的常委会作出决策之前,必须建立健全党内重大决策征求意见的制度。其次,按照党章的规定,“凡属重大问题都要由党的委员会集体讨论,作出决定”,并按照“少数服从多数”的原则进行表决,领导集体一经作出决定,任何个人或少数人都无权改变。建立健全决策程序制度,特别是在决策程序中必须贯彻民主集中制原则;民主集中制是一种有效的制度,只有全面地、准确地把握民主集中制原则,才能使党内决策权力得到合理的运行。
4.执行权运行制度。党内民主制度体系要求规范党内权力配置,不断探索符合科学执政、民主执政、依法执政要求的体制机制,正确地执行权力的运作。保证党内权力的运行要做到规范化、制度化和程序化,从而为党内民主制度体系的构建提供行动上的支持。
5.监督权运行制度。监督权力的运行是党内民主制度体系的核心内容之一。监督权力运行主要体现在权力的监督与制衡,确保权力在运行的决策、执行、监督等环节上的制衡。使党内决策权、执行权、监督权既相互制约,又相互协调。党内民主制度体系中监督权十分重要,发展党内民主必须建立党内权力监督制度和运行机制。要实现党内权力相互制衡,根据权力的授予关系,监督制约权力,同时,要建立与完善对监督者进行监督的体制机制。
所谓的系统相关性,是指一个系统要得到发展必须要有与其相适应的外部环境,以便从中获得需要的物质、能量和信息,从中获得信息和能量,以使系统保持最佳的整体稳定状态并得以发展。任何事物都不是孤立地存在着,它们都处在普遍联系之中,相互作用,相互制约,影响着事物的变化和发展。党内民主制度建设也与党的各方面建设相互推动相互促进,与改革发展稳定大局紧密相连,同时又受到经济社会发展总体水平的制约。在推进党内民主制度体系建设时,就是要看党内制度体系建设是否与社会环境相适应,是否具有处理当前环境下出现的各种复杂问题的机制和手段,是否能够有效激发党组织的内部活力,保持组织内部的协调,提高党组织的适应与发展能力。为此,党内制度体系建设必须坚持长期目标的科学性与实施过程的渐进性的统一,使党内制度体系既有科学明确的长期总体发展规划,又要根据环境和条件的变化,适时改革旧制度,推行新制度,既要遵从党内民主自身的发展逻辑,同时也要顺应整个国家政治体制改革和发展的潮流。
1.党内民主制度体系受党的政治路线影响。党内民主制度体系经常受到党的政治路线的制约,一般来说,党的政治路线是加强党的建设一项基本保证。当党的政治路线正确时,党内民主制度体系就会进一步地健全与完善;当党的政治路线出现偏差时,如开展“文化大革命”,党内民主制度就遭到严重破坏,党内民主制度体系也就无从发展。
2.党内民主制度体系受经济社会发展的制约。一般来说,党内民主制度体系是随着经济社会的发展而逐渐发展完善起来的。在经济社会水平比较低的时期,人民对民主的要求不是很强烈,党内民主也是一样,经济发展是人们考虑的首要问题,为了解决经济发展问题,相对“集中”的领导机制可能会使经济迅速发展,党员群众对民主的要求往往居于经济发展之后。然而,在经济社会越来越发展的时期,党员群众的民主意识也不断增强,一直忽视民主权利,不仅仅使党内民主制度发展相对滞后于经济发展,而且党内民主的不健全在一定程度上也制约了经济社会的进一步发展壮大。因此,党内民主制度体系的健全与完善也是经济社会发展的必然要求。
3.党内民主与人民民主的发展有机结合。通常情况,党内民主与人民民主在构建民主制度上是相通的,党内民主制度体系的健全与完善,可以为人民民主制度的健全与完善起到示范作用,并提供借鉴与经验。反之,人民民主的发展也为党内民主制度体系进一步健全与完善提供了广泛的民主环境与民主氛围。党内民主制度体系的健全不仅仅依靠党员,可以更加开放性地吸纳非党社会成员的意见,允许非党成员在制度或活动的某些环节中参与其中,进一步全面地完善党内民主制度体系。党内民主制度体系的某些内容也是在借鉴人民民主的相关制度。例如党的十八大报告提出的实行党代会代表提案制,这正是在人民民主发展过程中得到充分完善的民主制度,党内民主制度体系更应该吸纳该项制度来完善党内民主。
党内民主制度体系是一项极其繁杂的体系,要想进一步健全和完善党内民主制度体系必须充分认识它的系统性,只有这样才能架构起健全和完善的党内民主制度体系。在全面深化改革的新时期,中共中央政治局召开会议,审议通过了《深化党的建设制度改革实施方案》。针对党的组织制度改革,提出了“重点是坚持和完善民主集中制、严格党内生活,进一步健全和完善党内民主制度体系”,这标志着党内民主制度体系将进一步地健全与完善,党内民主制度体系将继续发扬党内民主,并以党内民主带动人民民主。
[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京:人民出版社,2012.
[2]高兰、李娟.改革开放以来党内民主制度建设的历程与经验[J].理论探索.2009(1).
[责任编辑:缪开金]
A Systematic Review of Intra-Party Democracy Construction
ZHONG Xian-zhang
(Party School of CPC Liaoning Provincial Committee,Shenyang 11000,Liaoning,China)
“Intra-Party democracy is the life of the Party.We should adhere to democratic centralism,improve institutions for intra-Party democracy and promote people’s democracy with intra-Party democracy.”For the first time,the report of the Party’s 18th CPC National Congress proposes and highlights intra-Party democracy,which is regarded as a pivot in the systematical study of intra-Party democracy.The thesis tackles the integrity,level,structure,function and relevance of the intra-Party democracy system,which is believed crucial to the improvement of the Party as a whole.
intra-Party democracy;system;systematic
D26
A
1674-0955(2014)06-0049-06
2014-08-14
本文系辽宁省社科基金项目“党内民主制度体系研究”(项目编号:L13BDJ014)的阶段性成果
钟宪章(1980-),男,辽宁本溪人,中共辽宁省委党校党建教研部副教授。