社会资本与城市社区治理

缪开金

（中国浦东干部学院，上海 201204）

党的十八大报告指出：“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。”[1]（P27）报告首次提出了社区治理的理念。何为社区治理呢？社区治理就是指政府、社区组织、居民及辖区单位、赢利组织、非赢利组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程与机制。如何治理城市社区是当前社会建设尤其是城市社会建设一个热门的话题。

一、社区是新型政治的根本所在

20世纪中叶以来，复兴社区、回归社区逐渐形成了一股世界性的潮流。现代社会为什么要重建社区，主要目的在于解决工业化、城市化所带来的社会问题和发展问题，同时也是人类发展观变革的结果。西方发达国家所走过的工业化道路，实际上是一条牺牲社区这个与人类文明一样悠久而且曾经占据主要地位的共同体形式为代价的道路。“工具理性”发展观和资本主义发展方式主宰一切，工具价值冲击着生活世界的价值，市场关系支配了整个生活方式和生存环境。

英国著名社会学家吉登斯把这种现代化称作“简单现代化”或“旧式的、直线发展的现代化”。[2]（P199）工业化所带来的环境污染、生物灭绝、吸毒、颓废、人际关系冷漠等负面后果不符合人类的本性和需求。于是，人们开始理性地思考发展的模式，重视社区这个社会的细胞，提出经由社区发展来获得社会发展。社区不仅可以利用自己贴近民众的优势，发展自身的福利服务，增进人际关怀，提高物质和精神生活质量，而且可以作为社会福利体系和社会救助体系的承接“平台”。在现代社会，社区的价值体现在社区原则和社区精神上。社区的原则是一种以人为本的原则，社区的精神是亲密交往、相互信赖、守望相助的精神。社区不仅可以为人们提供情感慰藉，而且是最能体现以人为本价值观的载体，也是调节和维系社会秩序的最基层社会单位。社区的价值还体现在，社区是解决现代化进程中出现的社会经济问题的最好载体。完善的社区机制、良好的社区设施是解决与城市化相伴随的社会问题的重要保证条件。虽然不是工业化发展带来的所有社会秩序解构问题都能通过社区得到解决，但是大多数问题是可以得到处置或缓解的。社区作为人们生活中除家庭以外最直接接触的社会单位，是离“人”更近，更可感，更有人情味的生活共同体，能够削弱现代社会对人的异化和物化，避免人们失去归属感和安全感。

吉登斯非常重视社区建设，他看到随着全球一体化的加速，发达资本主义国家的社会问题日益严重，社会成员素质的衰落体现在当代社会生活的各个方面。它表现为乡村社区和城市街道中团结感的弱化，居高不下的犯罪率以及婚姻和家庭的解体。社区不仅意味着重新找回已经失去的地方团结形式，它还是促进街道、城镇和更大范围的地方区域的社会和物质复苏的可行方法。[3]（PP82-83）社区建设中的广泛民主参与和互助合作，能 “直接或间接地促进社会公正”和“改善一个街区的生活质量”。[3]（P92）在他看来，社区这一主题是新型政治的根本所在。

中国在20世纪八九十年代，为适应社会转型和变迁，建立在传统单位制基础上的城市治理模式开始逐步向以社区为基础的管理模式转变。随着政府职能转变和“单位体制”解体，大量社会管理和社会服务职能从企业和政府中剥离、转移出来，政府将社会责任外移，国有、集体企业将原来自己所承担的劳保福利、就业保障、子女入学入托、生老病死等社会功能推向社会。同时，体制转轨、产业结构调整也使失业、下岗人员大量增加，社会救助事务急剧膨胀，这些都需要社区来承接。地区性、群众性、社会性的工作日益要求由街道、社区来承担，社区活动范围已经大大超越了单纯的“老人俱乐部”现象。城市行政管理的重心逐渐下移到最基层的社区，城管、维稳、民政、社保、医保等众多部门的工作都在向社区延伸，城市社区的功能大大得到了拓展。

另一方面，随着城市化、工业化进程的加速，使家庭的规模、结构、功能发生了变化。核心家庭、丁克家庭、单身家庭、单亲家庭和空巢家庭的大量出现，不仅使原先由家庭承担的部分福利功能难以实现，而且带来了新的福利需求，特别是家务、老人赡养和儿童照看的急需社会化问题。非婚生子女和离婚后的单亲家庭子女数量日益增多，他们的抚养和教育也需要通过广泛的社区服务来支持。扩大和完善社区的养老职能，使其承担家庭已无法完成的养老功能，是在社会的变动中对建构新的社会关系和人际关系的一种探索，也是试图从传统的邻里互助文化中寻找新的家庭支撑点。

二、当前城市社区治理面临的困境

由于历史的原因，我国城市社区治理存在着两条线：一是以各类经济社会组织即企事业、学校、机关等单位为依托，实行单位办社会，政府通过单位的管理来实现社会控制；一是以地方行政组织为依托的地域管理，即市——区——街道——居委会逐级管理，这类管理的对象以无单位归属的市民为主，包括待业人员、无业人员，困难及特困居民等边缘人群。从管理对象的规模看，单位办社会是社会管理的主要内容和方式，涵盖了各类国营、集体单位的职工及其家庭，地域性管理更多地只是发挥拾遗补阙的作用：[4]（P5）“在计划经济时代，国家作为社会管理的唯一主体，通过行政体系对经济社会生活进行全面管理，各类全能型‘单位’组织则是实施这种管理的基点。所以，社区虽然存在，但实质上在承担城市公共事务管理与服务的同时，其功能在很大程度上被城市社区内的单位所覆盖”。[5]（PP.540-541）因此，在计划经济体制下，社区实际上被边缘化和虚拟化。但是，随着改革进程的推进，单位办社会的传统社会管理链接被截断，单位不再担负职工及其家属生老病死、衣食住行等沉重的生活压力，职工及其家属的生活需求要通过社会和社区的力量来解决，“单位人”转变为“社会人”；与此同时，随着市场经济的进一步活跃发展，人们的职业变化、空间流动日益加剧，地域性社会管理这一条线的压力剧增。针对这种情况，在党和政府的领导和指示下，地域性管理的功能得到重新认识和重视，并以社区建设的形式得到空前强化。1986年，国家民政部为适应城市经济体制和管理体制的改革发展，开始在全国倡导开展社区服务工作。1991年，民政部在拓展社区服务的基础上，从强化城市基层管理，加强城市基层政权和群众性自治组织建设的角度，提出探索社区建设的课题，得到了许多城市和理论工作者的积极响应。在政府和社会各界的共同努力下，社区管理作为一种新型的基层社会管理制度，在全国各地普遍地建立起来。2000年12月初，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《国家民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，明确指出：“大力推进城市社区建设，是新形势下坚持党的群众路线、做好群众工作和加强基层政权建设的重要内容，是面向新世纪我国城市现代化建设的重要途径。切实加强城市社区建设，对于促进经济和社会协调发展，提高人民的生活水平和生活质量，扩大基层民主，维护社会稳定，推动城市改革和发展，具有十分重要的意义”。在社区管理中，中国采用党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。党委领导是根本，政府负责是关键，社会协同是依托，公众参与是基础，四位一体，有机联系，不可分割。党委领导，就是要发挥党委在社会管理格局中总揽全局、协调各方的领导核心作用。合理配置党政部门社会管理职责权限，切实解决多头管理、分散管理、难以形成有效合力的问题。在坚持党的领导的同时，要不断改善党的领导，发挥政治优势，善于舆论引导，充分发挥各种媒体作用，不断提高化解各种社会矛盾、构建和谐社会的能力。政府负责，就是要强化政府的社会管理职能，做到职能到位，既不越位，也不缺位。凡是公民、法人和其他组织通过自律能够解决的，行业和中介组织能够解决的问题，政府不干预。该由政府管理的事项应当管住管好。要建立和完善社会管理考核机制，研究制定科学的社会管理考核指标，把考核结果作为政府及其工作人员奖惩和使用的重要依据。社会协同，就是要发挥各类社会组织的作用，组织社会力量参与社会管理。要加强以城乡社区为重点的基层基础建设，推动包括社会团体、行业组织、中介机构、志愿者团体等在内的各种社会组织发展壮大，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，强化各类企事业单位社会管理责任。公民参与，就是要充分发挥人民国家人民管理的作用，引导公民依法理性有序参与社会管理。要提高基层群众自治组织自我管理、自我服务、自我教育、自我监督能力，加快组建专业社会工作者队伍，大力发展信息员、保安员、协管员、巡防队等多种形式的群防群治力量，健全社会志愿者服务长效机制。

但是我国由于长期受计划经济条件下单位制社会管理以及城乡二元结构的影响，城市社区治理结构和运行机制还尚未定型，如何从社会管理向社会治理的转变，如何实现政府法治、街道共治、居民自治的有机统一，如何做到政府行政管理和居民自治的有效衔接和良性互动，需要在实践中进行长期的摸索。在当前的社会转型期，我国城市社区治理面临着诸多挑战与困境：

一是城市化进程改变了原来的社区空间结构，对形成社区共同体意识带来挑战。社区是聚居在一定地域单位内的人们所组成的社会生活共同体。①中办发【2000】23号：中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知。2007年党的十七大报告中首次提到社会生活共同体的概念。强调：发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。其含义是指人们在地缘关系的基础上结成的互助合作的共同体，用于区别在血缘关系基础上形成的互助合作共同体。托克维尔在谈到美国乡镇社区时曾指出：“居民依恋他们的乡镇，因为乡镇是强大的和独立的；他们关心自己的乡镇，因为他们参加乡镇的管理；他们热爱自己的乡镇，因为他们不能不珍惜自己的命运。他们把自己的抱负和未来都投到乡镇上了，并使乡镇发生的每一件事情与自己联系起来。他们在力所能及的范围内，试着去管理社会，使自己习惯于自由赖以实现的组织形式，而没有这种组织形式，自由只有靠革命来实现。他们体会到这种组织形式的好处，产生了遵守秩序的兴趣，理解了权力和谐的优点，并对他们的义务的性质和权利范围终于形成明确的和切合实际的概念。 ”[6]（P76）“社区意识、社区归属感等软件的发育并不是靠着外部动员的社区活动就能实现的某种附加的东西，它只能是社区成员在共同建设社区、共同管理社区并共同享有整体利益的过程中才能实现的社区本质”。[7]

二是人口流动频繁和人口结构变动，对社区可持续发展带来挑战。以上海市为例，据第六次人口普查数据显示，目前上海实有人口已达2301.92万，其中户籍人口1400万，外省市来沪常住人口达到897.7万（2000年，实有人口1608万，外省市来沪常住人口299万）。由于提供公共服务的地区差别、购买商品房的规模扩大以及市政建设和老城区改造动迁，人户分离现象在上海已经很普遍了。据统计，目前上海1397.12万户籍人员中，人户分离的有419.95万人。上海又是全国率先进入老龄化社会的城市，比全国提前了20年。去年底，上海老年人口已达320万以上，估计以后10年每年新增老年人口达到20多万，峰值可能在40多万。这对社区治理带来很大的挑战。

三是社区服务的巨大需求和供给能力的差距，对社区发展带来挑战。上海人均GDP达到12000美元以上，市民对社区生活服务需求有很高的期待，而目前在社区服务方面供给能力还不足，专业化、规范化和标准化的服务水平不够。大量外来务工人员进入城市，他们主要生活在城乡结合部，那里的社区管理与服务明显不足，特别是对外来务工人员的就业培训、公共卫生、子女教育、文化生活等方面公共服务矛盾突出。

四是社区多元治理主体的实然角色与应然角色严重背离。目前，我国已经在法律和制度层面明确规定了城市多元利益主体在社区治理中的权限和职责，但在实践中，大多数治理主体未能充分履行这一权限和职责，并积极参与社区公共事务管理，而街道办事处和居民委员会仍然是治理的主要主体。社区自治功能不足，社区行政化现象严重。在社区治理实践中，街道办事处和行政化了的居民委员会垄断了大量的公共资源，承担了大量管理职能和社会职能，直接造成了政府职能的错位和社区自治功能的不足。

三、城市社区社会资本的现状

自20世纪90年代我国推行社区建设与社区治理后，社区治理效果并不理想：政府仍然在社区治理中扮演着重要角色，社区自治组织较少；更为关键的是社区成员参与主动性差，参与意识不强。其根源在于社会资本中包含的社会成员关系网络的缺失与社区内部的低度信任。所谓社会资本，也就是指一定共同体中的以信任、规范、网络为主要特征，促进参与者统一协调以追求共同的目标的社会结构资源，是一种相对于物质资本和人力资本的无形资本形式。利益纽带的弱化和社区内部的低信任度导致了社区居民不关心社区事务、不愿意参与社区活动。有学者指出：“社区建设的关键就是推动居民构建与社区相关的社会网络，就是要建构现代意义的社会资本而非传统的血缘基础上的社会资本”。[8]还有学者指出：“居民的社会资本不可避免的丧失而又得不到补偿，社会生活的活力和城市社会的社会效率因此而受损。城市社区建设如果不能补偿城市居民丧失的社会资本，它就既得不到城市居民的支持.更无法实现所谓适应向社区制转变的需要”。[9]

（一）城市社区内的社会信任现状

社区内成员之间的联系主要是一种基于地缘的联系，但在这种地缘联系中，“地域意识弱化，与农村相比，城市的社会分工很细，生活节奏也很快，住宅多呈封闭性，这些因素导致了地域意识的降低。”[10]大部分社区不再像传统单位社会那样是一种熟人组成的社会，而仅仅是一种生活的区域。这与计划经济体制下的单位参与网络也有所不同。单位参与网络具有社会流动小、相对封闭的特点，人们工作、生活的范围狭小，人们每天所接触的差不多是为数不多的同样一些人，在这样的人际环境中，人与人之间易于交流，便于直接沟通，使人际关系染上浓厚的感情色彩。但是在一些组建不久的社区，人与人本来就不熟悉，再加上社区内社会参与网络的缺乏，人与人之间的交往缺乏一个有效的平台，社区成员之间大部分不相互理解，有的甚至是住在一个单元内人们也不认识，这使成员之间的相互沟通与交往不能进行，因此出现了社区中人际关系淡薄，人际信任缺乏的现象。“人际关系冷漠、关系网络缺乏自然又与交流渠道减少、交流时间减少、交流的平台减少和交流动因减少有关系”。[11]据田凯对武汉市城区进行了市民生活质量的调查结果表明：“城市居民邻里关系呈现淡化与表层化的特点，邻里范围缩小，邻里交往深度降低。具体表现在市民同邻居间交往的频率偏低，缺乏情感交流；市民缺乏相互了解；邻居间的相互支持功能弱化。[12]（P96）这导致了社区的低信任状态，城市社区内居民与居民之间、居民与社区组织之间只存在着较低的信任水平。

（二）城市社区内的规范现状

城市社区虽然是一种地域居住共同体，但由于居民之间的共同性很少，它很难形成一种精神上的共同体，居民在心理上很难产生对社区的认同感，对社区的共享规范也不认同，这导致“社区归属、认同感缺失，目前人们住在一起的原因主要是买房或单位分房，却缺乏营造社区共同感的过程或活动，而利益纽带的缺乏或弱化是社区归属感不强的另一个重要因素”。[11]究其原因，首先在于城市社区与传统的中国乡村共同体相比较，具有两个显著的差别：第一是社区居民的异质性增强。一般社区人口的职业类别包括：官员、企业高级管理人员、一般职员、教师专业人士、工人、离退休人士、失业者等，并且这些不同职业类别的人口具有很不相同的受教育程度、收入水平、家庭生活素质和价值观念，他们对社区事务或活动的关注、参与意欲和参与程度也有较大差异；第二是社区居民有不同的利益所属关系。单位型福利制度延续至今，不同职业、分属不同单位，居民的福利、社会保障、文化生活等具有不同的来源和支持。虽然推行社会保障制度改革之后，一些救济项目改由社会保障部门统一发放，或由街道居委会代为发放，但许多居民仍然能够不同程度地从所属的单位获得福利。[13]换句话说，居民与社区之间的利益关系各有不同。因此，“在城市社区，由于单位型福利制度的实行，居民社会网络的建构和社会资本的获取主要不是以居住地的社区地缘为基础的，城市生活的异质性迁移也大大削弱了居民的共同性，由这样的居民构成的社区缺乏认同的基础”。[8]

由于城市社区内的公民参与网络的缺乏，居民对社区规范的认同感比较差，再加上市场经济所引发的拜物主义和个人主义的盛行，使越来越多的居民满足于自我利益，较少关心他人和社区利益，公民信任感和社区安全下降，这些因素都导致社区的普遍性互惠规范也很难形成，使得城市社区的普遍互惠规范的水平较低。

（三）城市社区内的社会网络和合作现状

随着城市经济体制改革和管理体制的推进，单位制作为社会调控方式的作用在逐渐削弱，单位参与网络也随之受到了影响，它不再是人们进行社会交往的主要场所与方式，而且其重心逐渐转到社区里边来，因此，社区内的社会参与网络显得越来越重要，逐渐成为人们进行社会交往的主要场所。随着社区建设的推进，社区内的各种各样的公民参与网络呈现出一种从无到有、从单调到逐渐丰富多彩的过程。这主要表现在社区内的各种社会组织的增多上：这些社会组织既有各种职能组织，既有社区自治组织、业主委员会等，也有各种兴趣组织，如各种文化协会、体育协会等；同学会、同乡会、商会等各类非规范性、非政府类组织团体，在城市居民中的影响力越来越大。

但是从总体上来说，社区中的各种公民参与网络总量不足，人均拥有量较少，并且网络内的资源不丰富。在许多社区，社区仅仅是社区居民的一个居住地，而非社会关系网络的中心。许多调查显示，当社区居民遇到困难，需要获得帮助时，首先找的是亲戚、朋友、同学，或者同事、单位，能够主动寻求社区组织或者邻居帮助的比较少。这就是说，社区居民关系网络的主体在社区外，而不在社区内部。反过来，由于互惠程度的低下也影响了居民之间的社区参与和相互合作。这表现在对社区的一些公共物品的生产、利用和维护上边，出现了集体行动的困境，而不能采取一种相互协作的态度去解决这些问题以此来促进整个社区社会资本水平的提高。

总而言之，关于中国城市社区的社会资本的现状问题，有学者其实已经做了深刻的总结：“事实上城市居民的社会资本已经在破坏和丧失之中。概括地说，社会资本包括（能够提高社会效率）的信任、规范和网络三个方面。在迅速的社会变迁的过程中，无论是信任、规范还是网络都发生了重大的变化，原有的社会网络被打破或不再有效了，新的社会网络不能发挥效用或不再有效或尚未形成。总之，社会生活中物质财富的积累在增长，但城市居民彼此愈来愈冷漠，愈来愈孤立”。[9]这种社会资本偏低的情况无疑妨碍了社区的建设和发育，妨碍了城市基层社会的有效整合，妨碍了整个城市的社会调控体系的建设：“社区是社会关系和共同价值、规范、兴趣产生的场域。社会资本总量的多寡与分布状况，决定了社区活力和凝聚力的强弱以及社区治理的绩效和效率。社会资本存量丰富且分布均衡，居民的社区归属感就强，社区治理的效果就好，社区发展的目标就能顺利实现，反之，社区就会因居民不愿参与社区事务而缺乏认同感，社区和谐的目标就很难达成”。[11]

四、区域化党建与城市社区社会资本的提升

2004年，中央文件首次提出了区域化大党建的概念，要求各级党组织结合实际进行探索实践。党的十七届四中全会后，中央组织部对区域化党建的内涵进行了丰富深化，明确提出区域化党建是“以街道党组织为核心、社区党组织为基础，驻区单位党组织和全体党员共同参与，优势互补、资源共享、共驻共建的党建工作新机制”。

应该说，区域化党建是近年来基于经济社会结构转型背景下产生和形成的一个独具内涵的党建新理念。从功能上看，区域化党建与社会形态相互契合，致力于整合区域内各类党建资源与社会资源，变内部循环为内外一体化循环，强化互动共商，倡导自主管理，具有引领区域社会组织和弥合组织结构体系的双重功效，从而为基层党建工作拓展新的广阔平台与空间。从理论分析和实践总结可初步得出：区域化党建是在城乡经济社会结构转型、区域一体化的背景下，以拓展党的组织覆盖和工作覆盖、推进党建社会化为主导，从区域统筹的视野，在一定区域范围内化散为聚，在党员管理、工作体制、管理方式、党建资源分享等多个层面实现单位党建与区域党建横向贯通，统筹设置基层党组织，统一管理党员队伍，通盘使用党建资源，以实现组织效能发挥最大化、教育管理效果最优化、组织工作成本最低化，实现基层党建格局从封闭运行、自我发展向区域联动、社区共治、一体发展转型。区域化党建和以往传统单位党建模式相比，具有开放性、地域性、整合性、多元性、网络性的特点，在实践上更有利于基层党建融入社会化，也有利于在更大范围实现党的组织覆盖和工作覆盖。

众所周知，基层党组织是基层服务工作的领导核心，在推进区域化过程中，党委充分发挥总揽全局、协调各方的作用，推进区域内的所有主体都参与到服务中来。这一个过程就是培育社会资本、推进基层治理的有效过程。

一是有利于培育区域服务共同体意识。共同体意味着共同体成员是平等的、自由的，是共同、共在、共存、共通于同一空间的，体现了人民共同利益和共同的关系网络体。区域内的党委可以通过加强价值引领，深化基层各级党组织的社会主义核心价值体系的学习与领悟，把社区思想政治工作同服务工作以及文化活动项目结合起来，提高价值引领的有效性。另外，还要积极开展区域文化交流活动，通过开展区域化党建，促进区域单位之间沟通，增进互相之间的情感交流，提高区域的整体意识，形成区域共同体意识。

二是培养具有互惠的社会规范。传统单位制党建主要是政党内部自我建设，在实现党对社会各个领域的有效领导上，发挥作用不够。当前社会转型不仅使经济成分和利益主体出现了多样化，而且使社会生活方式、社会组织形式、就业岗位和就业方式日趋多样化。同时，改革开放以来，各类社会团体迅猛发展。这些社会团体在社会、经济、文化生活以及对外交往方面起到了积极作用，同时也存在数量过多、缺乏引导、疏于管理的问题。区域化党建顺应了城乡社会结构转型性变迁的趋势，通过重构开放性的组织结构与合作型的党组织外联渠道，搭建符合不同利益需求，满足不同社会群体诉求的服务平台，黏合协调沟通区域内的各类社会基础单元，成立一定区域内各种社会组织和社会成员共创、共建、共享、共赢的运行机制，从而赢取更多区域发展的动力要素。同时，通过充当基层社会的组织主体和领导力量，提高社会组织化程度和有序运作水平，有利于基层党组织占领工作制高点，更好地发挥总揽协调的职能，及时协调各阶层利益，提高政党对社会的纵深影响力，从而使政党、国家与社会的互动实现良性的运转。

三是建立社区参与网络。通过提高区域主体参与社会管理和社会服务的深度和广度，不断提高单位和个人的自我认知，强烈意识到自己是社区的主体。另外，社区街道党委积极把自身的资源以菜单的形式亮出给区域单位，内容可以包括企业登记咨询、助老、环境整洁、群体性矛盾疏导、人民调解、文艺文化活动服务、党员服务、外来人员服务管理、志愿者服务及国防教育服务等项目，供本区域单位选择，从而激发区域单位的参与社会管理的动力。另一方面，可

以调动区域党员和群众的参与热情，特别是建立以党员和群众为基础的志愿者服务队伍，并在区域层面建立志愿者统一管理、服务和激励体系。通过精神与物质激励的有效组合，让广大党员群众积极参与到区域建设中来，不断提高党员群众的区域主人翁意识和热情，共同为构建和谐社会奉献自己的正能量。

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