发挥人大职能作用，促进社会治理创新

孙彩虹

（上海政法学院 上海 201701）

党的十八届三中全会明确提出了 “创新社会治理”，“加快形成科学有效的社会治理体制”的任务，昭示着国家对社会的管理模式将从社会管理向社会治理转变和发展。“管理”和“治理”反映的是政府与社会、公权力主体与私人之间的相互关系，其核心是政府的执政理念和行为方式。近年来，随着我国社会主义市场经济的迅猛发展和社会结构的复杂变化，一方面导致政府在社会面前局部失灵；另一方面，政府调控在社会的局部领域逐渐淡出，一些管理职责转移到社会中去。所以，在社会治理创新的新形势下，政府与社会之间如何实现良性互动，至关重要。而人大制度，在很大程度上可以作为最优的纽带，一方面，国家通过人大制度从社会汲取执政资源，对社会进行组织动员，实现对社会的治理；另一方面，社会通过人大制度实现各阶层和各群体对政治的制度化参与，影响国家对社会的利益整合。那么，最大限度地发挥和完善地方人大以及人大代表的主要职能，方可在社会治理创新中做到有的放矢，知可“为”、可“不为”。

一、人大立法权行使与社会治理创新

（一）程序创新：立法的“趋中心化”问题及其解决

人大在社会治理创新面前所应做的，一方面是协调民意，广开言路、兼听则明，集思广益、旁征博引，实现立法的民主化、科学化，为社会治理创新的路径寻求正当性源泉；另一方面，法是对利益的分配和对秩序的调整培育，所以确保法在利益分配上的公允持平和在秩序调整培育上的比例原则是良法的基本要求。协调之上的基本共识是立法权行使产生良法的基础。立法不可能只是精英分子“闭门造车”的游戏，立法不应该有中心，如果非得有，那就是基于协商共识得来的“民意”。

社会治理创新过程中，一些新技术、新手段必将不断被引进，一些新的社会科学理论被吸纳，这将使社会治理步入专业化和科学化；但是这也在一定程度上使社会治理创新变得 “高深莫测”，不食人间烟火，使社会治理创新某种程度上更多地依赖于精英分子。另一面，有些地方人大在行使立法权时，往往视立法权为至高无上的绝对权力，认为其不应该受到任何限制，同时又视自身为立法权的所有者，进而推导出立法者是社会运转的轴心所在，只要掌握了立法权就可以“操刀生死”、“一锤定音”，从而“闭门造车”，而无所不包的批量生产法律，最后可能“南辕北辙”，既不能呵护民意，也不能合乎社会发展的步伐。这就是所谓的立法的“趋中心化”及其危害，[1]所以地方人大在立法过程中就得“去中心化”，更多地吸引公众参与。

调研和论证是法规起草工作的重要环节，是地方人大立法的材料来源和社会基础。从地方立法过程的现状来看，由于政府起草部门自身的局限性，调研、论证工作往往不够深入全面。按照正常程序来讲，应该是先有调研和论证，才有法规初稿；而如今更多的是先有初稿，然后才深入调研，找所谓正当性的来源，这就为调研设定了界限：一是按图索骥，往往忽略其他重要的社会现实，缩小了调查面；二是先入为主，戴着“有色眼镜”去调研论证，自然很难在公允持平的基础上进行客观公正的分析。为此，地方人大有必要将调研论证程序制度化，建立和完善法规立项论证制度，发挥人大常委会在地方立法前期准备中的主导作用，加强立法审议决策前调研评估工作，使地方立法更好地围绕中心、服务大局，更好地集中民智、反映民意，更好地维护法制统一。对有限的立法资源实行优化配置，对立法时机、立法空间、立法顺序、立法效果等，都需要事先进行充分的论证。这就要求地方人大常委会进一步改进立法工作机制，将立法工作重心前移，发挥在立法选项和统筹立法方面的主导作用。

（二）参与式立法路径的拓展

“参与式治理模式”强调在协商基础上的善治。协商民主的价值在于：（1）可以培养维护健康民主所必需的公民美德，促进政治共同体之间的相互理解；（2）提升公众对公共生活的集体责任感；（3）在多元化合利益交织的现代化社会中，协商民主可以有效促进不同文化和利益主体之间的交流和理解；（4）通过开放的结构和讨论过程，协商民主可以增进公共决定的合法性并有助于拓展知识和理性。[2]这一价值与社会治理创新的重要价值和目标是契合的，另外有效的民众参与是实现社会治理创新的根本途径，也体现了我党一直以来坚持的群众路线的要旨。实现利益的合理配置是地方立法的价值目标，形式侧面的正义要求每个公民受到平等对待和尊重，这一平等和尊重就需通过一种正当程序（公众参与的有效路径）得以体现；这是对相对意义的实质侧面的正义的维护，以求体现共识基础上形成的公众共同利益，并付诸法意交由政府落实。

另外，社会组织参与到立法中来，有利于实现分散利益的“组织化”，实现与政府利益的有效抗衡。“对于一个公民（自由人）而言，其最基本的特征就是能自由形成意志，发挥其才智；对于一个公民社会（自由政体）而言，为每个人提供发挥其才智的空间就是承认其基本的自治权与自由权”。[3]（P48）在立法过程中，公众参与共同讨论的法律议案成为一种媒介，通过共同参与立法过程，自发团结而形成的共同体会使社会公众意识到他们相互之间的依赖性，就可以作为公民把已有的相互承认的关系有意识、有意志地发展和塑造成一个自由和平等的立法协调砝码，从而影响立法的利益分配，因此该立法也就获得了其合法性和正当性。然而如何推进实现有效协商，还需从拓展参与式立法的路径开始。

依据我国《立法法》第34条的规定，“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见；听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种方式”。据此，法定的公众参与途径有三种：座谈会、论证会、听证会。此外，公民（大）讨论、书面征求意见、列席和旁听立法会、写信等向人大常委会或人大代表进言献策、网络媒体大讨论等多种方式，也成为公众参与地方立法的重要途径。为了适应社会治理创新的需要，人大立法在吸引民众参与方面还需做如下工作。

第一，完善立法程序中的公开公告制度。信息公开一方面是维护民众知情权的必然要求，另一方面也是民众能够适时适当参与到立法过程的前提条件。立法公开强调立法的每一个阶段、每一步骤及其阶段性成果都应当以看得见的方式进行，向社会公开，公众有权通过各种方式知晓并取得立法资料和信息。当下这一制度还未建立起来，公开公告主要集中在法案 （草案）和已经制定的完整法规，但我国对立法过程中的信息公开还没有做出具体的规定，于是立法过程被质疑为猫腻之地，重要的可能“模棱两可”地公开，不重要的部分则大肆宣传，所以往往导致社会舆论与立法机关意见相左，造成信息畸形变化，因信息不对称而混淆民听，有损立法机关之公信力，也大大折损了公众参与的积极性。如今，行政信息公开已经制度化、法律化，然而，我国现行的《政府信息公开条例》是行政法规而不是法律，法律效力层级不够，自然无法运用到人大立法信息公开上。所以探索如何把立法过程信息公开制度化便成了一个有意义的问题，这也是地方人大参与社会治理创新可以着手之处。地方人大可以通过制定法规，将立法信息的公开范围、公开程序、公开方式进行具体的规定，特别是如何限缩不公开的范围，应坚持什么样的衡量标准。

第二，完善立法听证制度。听证是一个相对而言更为讲程序、更为正式的民意与权力机关进行沟通交流的途径，直接影响着立法的公信力和正当性。问题在于，《立法法》笼统地规定了这一途径，却没有进行细化区分，所以导致听证制度在立法之中很难被用到实处。近年来，听证制度不断地被行政机关适用，特别是在重大问题的决策上。原则上抑或形式上落实行政听证，一些有关听证的地方性规范性文件几成泛滥之势。但是，地方人大在立法过程中对听证还是关注不够，一方面是由于重大提案一般由政府机关或人民法院、人民检察院两院提出，事先或许已经进行了充分的论证，所以可以不再进行；另一方面，组织听证程序复杂，耗时较长，花费较大，对地方人大这样一个“清水衙门”而言还是很有压力的。

听证其实重点就是听反对意见，实现不同利益的平等竞争和协调交流。笔者认为人大立法听证程序改进之重点在于 “一头一尾”：“一头”即信息公开和听证人员的选择；“一尾”在于听证效力问题，即听证结果是“参考意见”，还是“最终根据”。

听证参与人员的选择不是件小事，其是否具有代表性，选择有没有统筹兼顾各方利益，这些都是应该考虑的。好的制度在于人民能够通过参与其中，实现自身价值或对人大立法、政府决策产生影响力。如果听证制度只是演变成正当化的形式和工具，自然有伤参与者的积极性，在消极不作为的同时对进行中的听证抱有疑惑，这就导致了听证这一获取正当性的手段渐渐失去正当性价值。所以地方人大也很有必要制定相关的听证细则，明确听证的事项和听证人员的取舍。如今很多地方政府都已经制定重大决策听证的相关规章或其他规范性文件，地方人大可以对同级政府的规章或其他规范性文件加以修改，补充细化通过立法程序上升为地方性法规，并将其适用于其立法程序中，这一方面完善了立法程序，另一方面也实现了对行政听证的有效监督。

另外，听证法律效力不足、立法听证回应机制不健全。听证笔录是听证会举行前后所形成的各种记录、证据和文书的集合，其法律效力是听证程序中一个至关重要的问题。对于听证笔录的效力，我国《立法法》也没有相关规定，实践中要么“作为参考”、要么“充分考虑”，态度模糊暧昧。听证笔录法律效力的不明，弱化了民意对权力的限制功能，使得听证制度严重背离了其制度设计之公正、客观的初衷。于是整个听证程序就会成为纯粹的“做秀”，让听证会成为“不听白不听，听了也白听”的过场。这反过来又极大地挫伤了听证会代表发表意见的积极性。我国现有的听证法律法规对人大立法听证的回应机制规定得很少，更不用谈及相应的救济机制，这使得地方人大在进行听证时无据可依，随意性较大。所以听证的效果基本上得看人大的诚意，有诚意的话，听证可能就有效；没有诚意，自然另当别论。随着社会突发性事件的增多和民众自觉的成长，听证将越来越成为立法决策的重要工具，听证为立法决策设定了一定的范围，在民众的可容忍范围内立法应成为立法的基本准则之一，这就是看得见的程序正义之魅力所在。

二、人大监督权与社会治理创新

我们通常把宪法和法律赋予人大的基本职权概括为立法权、决定权、任免权和监督权四个方面。人大监督权是一种国家公共权力，国家权力归属于人民，政府和司法机构由人大选举产生并对人大负责。人大行使监督权是建立在行使其他国家权力基础之上的，它与立法权、决定权、任免权相互联系、相互作用，共同构成国家权力机关的权力运行体系，其中监督权是人大行使其他权力的延续和保障。没有其他权力的行使，人大监督权就失去了监督的对象和内容，监督权无从行使；没有人大监督的高效运行，人大其他权力的行使及其效果就会失去后盾和保障。人大监督权的本质是通过限制行政权和司法权的行使方式和范围，来保障公民权和社会权不受侵犯，另一方面保障行政权和司法权行使具有正当性，保持行政和司法的和谐平稳。《监督法》第5条提出了监督权的目标：“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法”。在社会治理创新新形势下，地方人大监督权的行使应该围绕依法行政和司法公正展开，即督促政府依法推进社会治理创新，积极鼓励司法机关在社会治理创新格局中保持有限的能动性，坚守社会正义的底线。

（一）督促政府机关依法推进社会治理创新

政府机关是社会治理创新的主导力量，是探路者、冒险者。既然是探索、是冒险，自然不免有偏差、有窘境，这是很合乎情理的。但是由于政府行为的广泛性和可能出现的侵益性，“利维坦”需要受限制，以维护民意，彰显正义。一般而言，所谓创新是要突破常规的，这样政府部门就拥有了极大的裁量空间，甚至没有界限。这就需要人大严格规范政府行为，加强事后监督。这种事后监督主要包括两种方式：一是认可，二为否定。

所谓认可，是指人大通过决议或立法等方式，将政府的社会治理创新行为或理念法律化、制度化、程序化，为治理创新提供正当性基础和法理。通过认可，一方面是对政府社会治理创新的支持，实现政府社会治理创新与民众的有效沟通，从而实现社会治理创新资源的科学优化配置而提高社会治理创新的绩效。另一方面，对政府行为的制度化、程序化，也是对行政权的有效监督，实现对行政自由裁量权的限制，防止行政权的肆意扩张；而“法”的引导性和可预测性，可以让民众养成一定的行为模式，对政府产生一种信赖，从而要求政府诚实守信，不能出尔反尔，实现政策的连续性和普遍性运行。

而所谓否定，就是通过决议或立法方式，变更或撤销政府的所谓的社会治理创新行为。我国《立法法》规定：“地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章”，该条虽然只提及“规章”，但根据法“举重明轻”的特点，笔者认为依据该条，政府行政部门的抽象行政行为都应接受人大的强力监督，我们可以理解为人大对政府的抽象监督。抽象监督主要表现在行政法规的备案制度和人大对行政法规（含其他行政规范性文件）的撤销和变更方面。可纠结之处在于，我们的地方人大可不可以对政府行政行为进行具体个案的监督。依据《监督法》所规定的人大询问和质询、特定问题调查等职责，可见人大对政府工作都是可以个案监督的，但原则上必须是集体监督。

（二）督促司法机关守护正义

审判权是司法权的核心，是社会正义保障的底线。人大对法院的监督，一则为了促进司法公正，二是为了促进司法相对独立。人民法院在社会治理创新中面临着巨大的挑战，这主要集中在司法创新的正当性和合法性上。我们不再纠结于法院是不是必须“保守”、“谦抑”，而是法院“能动性”的局限与疆界。法院作为社会正义的最后底线，其传统的“被动性”、“中立性”、“谦抑性”品质仍然是不能舍弃的。

2012年《中国的司法改革》白皮书指出：“中国司法改革的根本目标是保障人民法院、人民检察院依法独立公正地行使审判权和检察权，建设公正高效权威的社会主义司法制度，为维护人民群众合法权益、维护社会公平正义、维护国家长治久安提供坚强可靠的司法保障”。我们的地方人大对司法改革创新的监督，就是要确保“中国司法改革始终坚持从国情出发，既博采众长、又不照抄照搬，既与时俱进、又不盲目冒进；坚持群众路线，充分体现人民的意愿，着眼于解决民众不满意的问题，自觉接受人民的监督和检验，真正做到改革为了人民、依靠人民、惠及人民；坚持依法推进，以宪法和法律规定为依据，凡是与现行法律相冲突的，应在修改法律后实施；坚持统筹协调、总体规划、循序渐进、分步推进”。所以，如何在不有悖于宪法和法律的前提下进行司法创新是至关重要的。如果缺乏宪法、法律的依据，虽然我们并不因此而否定其探索的价值，但是从法治的角度而言，这是违背法治精神的。先改革后立法，先突破法的界限，然后“亡羊补牢”，这是非常危险的。当法失去它的安定性时，其对于社会的引导性就会减弱，社会将陷入无秩序状态；而法的预测性功能的式微，会导致民众“动辄得咎”的顾虑增多，社会治理的创新能力就会衰退。

依据《宪法》及有关法律的规定，人大对司法机关的监督主要有几种形式：（1）听取工作报告，这是各级人大监督司法机关的主要方式；（2）询问和质询；（3）人事监督；（4）各级人大及其常委会还可以组织关于特定问题的调查委员会，这是一种特殊的监督方式。除此之外，各级人大在实践中还不断探索新的监督方式，如地方人大对法院、检察院工作的专项检查。

但在强化监督之外，地方人大的监督还应有个边界，不能操控司法，阻碍司法。鉴于司法机关的国家性，地方人大监督司法机关既要遵循人大监督集体性、谦抑性和原则性的一般界限，又要遵循地方人大监督司法机关的特别界限，即地方人大对司法机关的监督不能超越地方权力；地方人大对司法机关的监督只能是合法性监督，不能是合目的性监督；地方人大对司法机关的监督需具备严格的规范性与程序性。

三、人大代表履职与社会治理创新

任何优良的制度规则都是由个人去执行的，要发挥地方人大在社会治理创新中的作用，人大代表的先锋模范作用不可或缺。人大代表“在其位，有所为”，人大才能赢得人民群众的信任和支持，真正在社会治理创新中发挥积极主动的正能量。

（一）人大代表在社会治理创新中的引领性和群众性

人大代表同时扮演了公众个人和公众代言人的双重角色，既是舆论的载体，又是舆论主体（公众）的影子，人大代表履职行为中的一言一行皆应有所指，作为人民的耳目喉舌出现。所以，人大代表应该反映、代表和引领舆论。所谓引领舆论是指我们的人大代表应该走在时代的前列，利用人大权力机关这个平台的各种便利和自身专业或行业优势，结合所代表的各阶层民众利益，提出富有建设性的议案提案，为社会治理创新建言献策。事实上，我们人大代表的议案和其他形式的建议常常衍生为舆论的源头，成为公众普遍关注的公共议题。人大代表作为纽带，一面连接着广大人民群众，另一面连接着地方人大这个立法机关，此外通过咨询等其他方式和政府、两院也可以实现有效沟通交流，是上情下达，下情上传有效的可信赖的媒介。

（二）人大代表履职的原则性和组织性

地方人大代表大多来自于基层，他们知道社会治理的弊端安在、漏洞何存，因而可以为社会治理创新提供最珍贵的原始资料，提供最现实最贴近民意的提案议案。

另外，地方人大代表的重要职责之一就是视察、调研调查，这就要求我们的人大代表要走乡串户、体察入微，广开言路、集思广益，更多地了解社会现状、民生疾苦。这无疑是一项艰巨而光荣的任务，也是一种需要耐力和毅力的重大使命，当然我们也寄期望于通过这些履职行为能真正地检验和评估社会治理创新的成果，促进和发展治理模式，深化服务意识。但是任何使命的完成绝非一个一厢情愿的过程，在强调人大代表应该高风亮节、为民请命、无私奉献的同时，我们还应当在制度上给予足够的支持，特别是予以财政上和程序上的保障。

人大代表作为人大制度的重要组成部分，其理应与人大整体战略和目标保持一致。在遵守“统一安排”、“集体活动”原则之外，地方人大代表还应该把有限的人大资源配置到合理的地方去，完成地方人大既定的立法或其他计划安排。一般来讲，地方人大组织人大代表活动都是有的放矢的，或为了立法调查，或为了执法检查。地方人大代表不能视这些活动为参观旅行而走马观花；也不能颐指气使、高高在上，发号施令、横加指责。我国《代表法》规定：“代表视察时，可以向被视察单位提出建议、批评和意见，但不直接处理问题”，所以那些“递条子”、“打电话”等干预行为应当被排斥在外。另外，人大代表履职时还要坚持党性原则，也就是坚持党的路线方针和治国方略，坚持四项基本原则。历史证明没有党的坚强领导和支持，人大很难发挥其被期望的功能，而人大自身的制度建设与完善也需要党的领导。党的十八大报告提出，要“在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度；健全国家权力机构组织制度，优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职的能力”。

结语

综上所述，地方人大在促成合作治理，促进社会治理创新方面可谓大有作为。

第一，创造相对公平的博弈合作平台。地方人大最基本的职能就是立法，而立法就是对社会利益的分配或限制。在人大这个平台上，社会各方利益不断的竞争、重组，或“连横”或“合纵”，实现合作历程中的竞争。而人大正是在这种竞争之中，寻求制衡之道（促使强势利益联盟的分散化，实现弱势利益的组织化）、合作之道，在尊重博弈结果的前提下，秉承 “和谐稳定”、“相对公平正义”的价值取向，适度的“调停”、“明断”、“定纷止争”，从而形成律法，为社会各阶层所共同遵守。

第二，作为政府间纽带，实现府际合作治理。在我国，许多政务是跨区域的，如环境交通、民工潮，甚至于高考移民等众多问题都需要各区域协调治理，方能有所成效。但是受地方保护主义和部门保护主义的影响，行政单位之间“踢皮球”、“搭便车”的现象屡见不鲜。我们地方人大在其所辖范围之内，确有使命采取一些有益的措施去协调跨行政区域公共问题的解决。对外，我们的地方人大可以探索如何将政府间区域合作协定转化为地方性法规，从而使府际合作制度化法律化，并监督政府部门兑现承诺，克服狭隘的地方保护主义，从大局出发，尽应尽之义务；对内，通过视察调研，寻求区域内府际合作的可行之道，鼓励政府间合作，创新跨区域社会管理方式，并适时制定地方法规，为区域内府际合作治理提供法律依据。

第三，协调“第三部门”与政府部门的关系。“社会协同”、“公众参与”是社会治理创新的重要内容，准确地说既是依靠力量，也是社会治理创新优劣的重要衡量标准。没有社会的协同，特别是大量 “第三部门”即 “非政府组织”（Non-Governmental Organization， 缩写：NGO）①Non-Governmental Organization，不属于任何政府、不由任何国家建立的组织，不属于政府的机构，通常独立于非西方国家的政府，而多数和西方国家的有执政影响力的政治团体有千丝万缕的联系。的支持，社会治理创新就会孤立无援。改革开放以来，国家与社会关系发生了重大变化，但是，在中国的权力分配格局中政府仍占主导地位，而“第三部门”还没有赢得独立自主的发展空间，“第三部门”的生存和发展都与政府的态度和行为密切相关。一方面“第三部门”发展的法律政策空间狭小，部分具有较大影响力的非政府组织基本上都带有公权力的性质，履行着国家赋予的“公”权力，相比之下，纯社会性质的私NGO很缺乏，也很“门微言轻”。另一方面，政府的价值观在很大程度上形塑了 “第三部门”的价值观，“NGO要与政府合作，首先至少要认同政府的价值观，只有如此才能取得政府的信任，合作才有可能；而NGO的实际工作，也必须有利于社会稳定和经济的建设”。[4]（P9）大有“顺我者昌逆我者亡”的意思，这是极不健康的，非政府组织应该成为监督政府部门的重要力量，而不只是看风使舵者。

社会治理创新的重要任务就是实现弱势利益的组织化，从而实现利益的公平博弈，促进社会公平正义，实现社会的长治久安。发展NGO组织正是利益组织化的重要途径，特别是弱势群体，他们更需要一个组织来传达他们微弱的呼声。另一面，我们也应该看到，“第三部门”里也有一些强势集团，受“权力俘获”的影响，一些政府部门在政策制定和机会分配上都会更多的偏向这些利益体，社会治理上也会区别对待，这就可能导致公权力的滥用和腐败，危及弱势集体利益。据此，地方人大的作用，就在于促进弱势利益实现组织化，通过地方立法在国家法律的应允范围内大力培育和发展 “第三部门”，使“第三部门”的发展实现制度化，也为“第三部门”的行为设定一个疆界，明确逾越法治轨道的责任；同时也端正政府部门在对待“第三部门”的态度，激发政府部门与“第三部门”的竞争意识、合作意识，而不只是强调规制压制。

总之，社会治理创新是一项宏大的工程，我们的地方人大要发挥其促进作用，就应该问政于民、问需于民、问计于民，从人民伟大实践中汲取智慧和力量。要有实干精神，敢于开拓、敢于担当，克服形式主义、官僚主义、空想主义。只有充分发挥人大的职能作用，依法监督、推动和促进社会治理创新，才能真正实现法治意义上的社会治理创新。

[1]孙波.立法权去中心化与立法模式转变[J].河北法学，2008，（8）.

[2]王锡锌.当代行政的”民主赤字”及其克服[J].法商研究，2009（1）.

[3]程洁.宪政精义：法治下的开放政府[M].北京：中国政法大学出版社,2002.

[4]康晓光，等.NGO与政府合作策略[M].北京：社会科学文献出版社,2010.