基层党建引领基层社会管理创新研究

黄 颖

（中国浦东干部学院 对外交流与培训开发部，上海 201204）

一、基层党建引领基层社会管理创新的重要意义

加强和创新社会管理，基础在基层，难点在基层，重心在基层。基层党组织是实现社会管理创新最直接、最基本、最有效的力量。在创新社会管理的过程中，基层党组织担负着领导核心责任，基层党建创新引领社会管理创新具有重要意义。

第一，社会管理是执政党的重要职责。政党产生于社会，并以获得社会最大多数人的支持作为政党执政的基础。换句话说，政党能够为社会服务时，政党才能够生存。政党的社会政策、社会建设的走向，直接影响到社会对政党的支持、选择。作为执政党，在推进国家建设的同时，也要重视并有效领导社会建设，社会建设的成效，直接影响到执政的合法性和有效性。

第二，以党建创新引领社会管理创新，是提高党的执政能力和巩固党的执政地位的现实需要。在我国的政治框架下，中国共产党作为执政党，是各项事业的领导核心，在社会管理创新中，也居于核心地位。我国经济社会的深刻变化，各类矛盾的日益复杂，极大地考验着我党应对复杂局面的智慧与能力。党的自身建设必须适应经济社会转型和社会管理模式转型的需要，以自己的创新引领社会管理创新，才能实现最广泛、最充分地调动一切积极因素，最大限度激发社会活力，实现社会的良性运行与和谐发展，从而保证党的领导核心地位更加牢固。

第三，以党建创新引领社会管理创新，是加强社会管理创新的必要条件。从社会学的角度来讲，社会管理在本质上是通过社会的力量，保证人们接受社会价值，遵守社会规范，确立和维护社会秩序的过程。社会管理体制创新的基本路径是从政府本位走向社会本位，要更加注重对政府、社会组织、公众之间的合作治理，更加注重社会管理的服务性、自主性、规范性。[1]社会管理创新不仅在人、财、物的保障方面要加强，而且在社会管理的体制机制和政策法规方面要有所突破。执政党把握着社会建设、社会政策的方向和阶段性目标。所以只有党的建设主动适应社会形势的发展变化，以自身的创新引领社会管理创新，积极推进基层党建的转型，充分发挥沟通政府与社会的桥梁纽带作用，将基层党组织、社会、政府三者互联互动起来，才能对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，激发社会活力，使基层社会形成更为良好的秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。

第四，以党建创新引领社会管理创新，有利于社会管理创新的顺利推进。一是有利于确保创新方向正确。社会管理，说到底是对人的管理和服务。这与我们党的根本宗旨——为人民服务是一致的。党通过思想、政治、组织领导，确保社会管理创新的方向，防止落入西方国家的“公民社会陷阱”。使社会管理创新始终坚持以人为本、执政为民，确保社会管理创新有序推进，实现社会的公平正义。二是有利于确保创新资源充足。社会管理创新就是要集合、整合社会资源，最大限度地发挥其作用。党在长期的革命、改革、建设和社会管理中积累了丰富的经验，集合了各个方面的社会资源，坚持党的引领有助于保证各种社会管理创新的社会资源集合能力。三是有利于确保创新影响深远。作为执政党，我党对于先进的经验和创新做法，拥有一系列的总结、学习和推广的方法。党组织在社会管理创新中的核心地位，有助于将局部地区的创新经验进行总结和推广，大大发挥先进经验辐射带动效应。

二、基层党建与基层社会管理的耦合性

党的基层组织大量活跃在群众之中，掌握一定的社会资源，构建了一定社会网络，拥有一定的骨干力量，具有一定的群众基础，它天然是基层社会管理最活跃的力量。从实践而言，基层党的建设与基层社会管理工作密切相关，并在多方面存在着耦合点，这为基层党建有力发挥引领作用提供了先决条件。

第一，在工作理念上，基层党组织以服务为重要功能之一，并把党的领导寓于服务之中，是市场经济和社会主义民主政治的必然反映。时代已经发生了变化，科学发展、民主法制、公平正义已经成为社会生活的重要原则。因此，对于社会层面来讲，党组织更多地不是依靠强制性权力去实现自己的领导，而是通过自己政策得人心，通过为社会、为群众服务来获得影响力，从而获得领导力，最终获得人民群众的认同。对于基层党组织来说，服务是其基本功能之一，又是实现党的领导的基本方式之一，尤其是在大量的新经济组织和新社会组织中，不服务的党组织是没有任何凝聚力的。社会管理，说到底是对人的管理和服务，管理是服务的手段，服务是管理的最高境界，因此“寓管理于服务之中”是新时期社会管理的一大理念。所以，在工作理念上，两者相互契合。第二，在工作对象上，基层党建的重要服务对象就是基层群众。基层社会管理也是对人民群众的管理和服务。两者共同的工作对象都是基层群众。在工作方式上，两者存在互补性，基层已经创造了大量的工作方式和活动方式，服务、协商对话、调解矛盾、遏制不良社会现象、参与决策、做思想工作都是基层党建的方式，这些方式对社会工作非常有益。同时，社会工作中以心理学、社会学等为基础而形成的手段和方法，亦可为基层党建工作提供有价值的借鉴。第三，在工作内容上，两者也有很多共同性，社会服务、社会救助、社会稳定是社会管理的重要内容，党组织充分发挥服务社会、服务群众的作用，则体现了党的宗旨和先进性的要求，与社会管理的要求相吻合。[2]第四，在工作主体上，全球化和现代化的推进加剧了社会分化，导致社会变得日益多样化、异质化，政府面临的内外矛盾和治理环境变得更加复杂多变。政府不再是社会的唯一管理者，它必须依靠市场机制、众多非政府组织、广大民众来共同管理社会公共事务，不论是基层党建还是社会管理，都趋向主体的多元化，强调发挥各类主体的积极性，强调多元主体的协同合作。也只有这样方有可能达到整个社会稳定而有序的运行状态。为此基层党组织的建设要充分发挥党员的主体性，调动基层党员干部工作积极性。同时，基层党建工作还需要社会化，这里所说的社会化，是指以社会能够接受、社会欢迎的方式、手段促进党建工作，并向社会开放。基层党组织是生存于社会中的组织，是党连接社会的触角，只有以社会化的方式活动，才能真正获得群众的心理认同。一般说来，群众不是用理论来判断政党的性质，而是以党组织、特别是身边的党员和领导干部的行为来判断党的性质，因此，基层党组织以群众欢迎的方式进行活动就成为重要课题。所以说，基层党建与社会管理两者关系十分密切。

三、基层党建引领基层社会管理创新的途径和方法

党的基层组织扎根在基层、服务在基层，具有参与社会管理的天然优势。当前，更要积极发挥基层党组织在基层社会管理中的领导核心作用，从服务群众、联系群众、组织群众、引导群众、教育群众的目标出发，整合社会资源与人力资源，以服务型党组织建设带动建立社会自我调节与居民自治管理良性互动，社区管理与单位管理有机结合，多种手段综合运用，管理与服务融合，有序与活力统一的多元治理、共建共享的社会管理新模式。近年来，长三角地区在基层党建引领社会管理创新方面进行了积极探索，形成了一些富有成效的经验。

首先，以服务型基层党组织建设引领基层社会管理理念创新。服务型基层党组织是指为了充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，把服务作为基本价值取向和功能定位的一种基层组织模式和工作形态。基层党组织的价值取向和功能定位对于基层社会管理有着重要的示范效应。要积极构建服务型党组织，创新党组织的服务方式、规范服务程序、提高服务质量、重视服务效果。普遍推行党代表联系基层党员群众制度，党员干部联系群众制度等。鼓励党员参与志愿服务、家园行动，以党员的先锋模范作用带动广大社工、义工人员共同服务群众。

其次，以基层组织设置模式引领基层社会管理载体创新。创新党组织设置方式，使党组织在社会网络中发挥“网格”作用。与传统社会的封闭性特征相比较，现代社会是网络社会。而网格是网络的灵魂和筋骨，在新时期，扩大党组织覆盖，就要更善于把党组织建在社会网络的网格上，通过党组织和党员的辐射作用，有效带动基层社会管理创新。要根据区域集聚、产业布局、就业结构、组织形式和党员流向的发展变化，重点加强新经济组织、新社会组织、新居民和城乡一体新社区中的组织覆盖和工作覆盖。按照有利于加强和创新社会管理的原则，采取多模式调整来优化基层党组织设置，进一步夯实基层党组织服务社会管理的组织基础。例如，宁波市先后在不同区域和行业中，探索形成了园区统筹、街区统筹、片区统筹、村企统筹、村居统筹、商圈统筹、楼宇统筹、行业统筹、产业统筹、人员统筹等10种区域化党建模式，建立区域性党组织916个，形成了广泛覆盖、条块结合的基层党组织体系，为基层党组织在社会管理中发挥统领作用奠定扎实的组织基础。[3]

第三，以党组织活动方式的创新引领基层社会管理方式创新。中国共产党在90年的历史中形成了做群众工作优良传统，形成了一系列方式方法，比如相信群众，依靠群众，以说服教育为主引导群众的方法等，在社会管理中，充分发挥这些优良传统，通过群众工作责任制等方式，使党员干部由远离群众变成乐于面对群众、贴近群众，真正能与群众面对面、手拉手、心连心，使一大批群众反映的问题在最快时间内得到解决，从而使党的全心全意为人民服务的宗旨得到更充分的体现。现代社会是网络社会，除了继承和发扬传统手段和方法外，还要善于运用现代网络信息技术来加强社会管理，搭建信息发布、信息搜集、信息交流的平台，创新管理方法，提高工作效率。例如上海市杨浦区不断深化各级各类党组织和党员干部普遍走访、联系服务群众机制，逐步形成情况在一线了解，问题在一线解决，工作在一线推动，干部在一线考评的“一线工作法”。[4]杭州市下城区分析综合社区管理服务的优势和资源，创造性地提出了“66810”为民服务工作法，该工作法以“六必到、六必访、八必报和十条为民服务线”为主要内容，涉及教育、医疗、就业、社会保障和平安建设等群众最为关注的民生问题，丰富了服务群众的内容，深化了服务群众的载体。[5]舟山市的“网格化管理、组团式服务”充分发挥网络技术跨时空快速传递、处理、存储和利用信息的优势，建立了市“网格化管理、组团式服务”信息管理系统，实施受理、办理、反馈、监督等流程，方便了群众，提高了效率。[6]

第四，以基层党组织与社会自组织的有效融合引领基层社会管理主体创新。扩大党内基层民主，积极发挥基层党员参与社会管理与服务的积极性、主动性。进一步扩大党内基层民主，充分发挥党员主体作用，构建党代表联系党员群众的科学机制，并以党内基层民主带动基层社会民主，以基层党员干部为基础，引导多元力量开展管理服务，形成开放、有序的基层群众参与格局。在社会管理中，注重基层的自主性力量，充分发挥群众骨干、社会自治和基层党员在公共服务供给、社会秩序维系、矛盾冲突化解等方面的基础性作用，形成多方主体参与社会管理。例如，组团式服务中的管理服务团队一般以乡镇（街道）机关干部、社区（村）干部、网格党小组组长、辖区民警为骨干，并吸收教师、医生、老干部、科技人员、乡土实用人才等参与，形成了多方主体共同参与社会管理的良好局面。

加强社会管理创新，完善社会管理体制，这是关系国家长治久安和地方和谐发展的一件大事。当前，对于基层党建如何引领基层社会管理创新这一新的课题，各地党组织在实践中探索出了很多新的方法，取得了良好的成效，但这一领域还存在很多不足，例如认识还不够到位，基层党组织核心作用的发挥及党员干部社会管理工作的能力还有待进一步加强，整合社会管理资源的力度还不够大，长效机制还不够健全等等，需要在进一步的理性思考和大胆实践中加以完善、推进，从而实现引领有力、多元和谐、互动共促、持续发展的良好局面。

[1]董志锋,郁建兴.从政府本位到社会本位：社会管理体制变革的新分析框架 [J].中共浙江省委党校学报，2011,（1）.

[2]付翠莲.结构耦合：以基层党建创新引领社会管理创新[J].中共宁波市委党校学报，2012,（5）.

[3]杨日鹏.嵌入性视角下政党在社会管理中的作用——以宁波市北仑区区域化党建为例[J].领导科学，2011,（7）.

[4]唐德祥.上海杨浦:“一线工作法”情系群众[J].中国人才,2006,（13）.

[5]胡序杭.以基层党建创新推进社会管理创新——基于杭州市加强党的群众工作的思考[J].中共杭州市委党校学报，2012,（6）.

[6]张兵.“网格化管理、组团式服务”——新形势下群众工作的创新实践[J].今日浙江,2011,（2）.