普遍建立法律顾问制度研究

山东省司法厅课题组

普遍建立法律顾问制度研究

山东省司法厅课题组

引 言

法律顾问制度是与中国律师制度相伴相生的一种制度，新中国成立之初建立的律师制度中，担任企业、事业单位和群众团体的法律顾问就被列为律师各项业务之首，当时律师执业机构的名称叫法律顾问处。上世纪七十年代末中国律师制度恢复重建，1980年8月全国人大常委会第十五次会议通过的《中华人民共和国律师暂行条例》，确定的律师五项法定业务之首，就是接受国家机关、企事业单位、社会团体、人民公社的聘请，担任法律顾问。一直到1987年，司法部才正式下文将律师执业机构的名称由“法律顾问处”改名为“律师事务所”。1997年和2008年实施的新老两部律师法，都把担任法律顾问作为律师法定业务之首。作为新中国律师制度建立之初就存在的一项业务，广大律师根据不同历史条件下经济社会发展的需求，不断拓展、创新法律顾问业务的领域和服务方式，使其始终既是一项传统业务，又是一项新兴业务，还是一项主打业务。这项业务与其他律师业务的一个明显不同是，其既是律师极为重视的一项重点业务，也是不同历史时期党委政府及有关部门也给予格外关注、重视的一项业务。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“普遍建立法律顾问制度”作为维护宪法法律权威的一项重大举措提出来，充分体现了党中央对普遍建立法律顾问制度的高度重视，把普遍建立法律顾问制度提到了一个前所未有的高度。普遍建立法律顾问制度是深入推进法治中国建设、全面实施依法治国基本方略的基础性工作，是深化普法依法治理、维护宪法法律权威的一项具体措施，有利于发挥律师等法律服务人员的专业优势，促进政府、企事业单位、行业组织、基层群众依法行政、依法管理、依法办事、依法维权，对于推进国家治理体系和治理能力现代化，推进法治国家、法治政府、法治社会“三位一体”建设，具有十分重大深远的意义。因此，系统回顾总结法律顾问制度的历史、现状、经验、问题，按照十八届三中全会的要求，研究确立普遍建立法律顾问制度的目标、任务、方法、路径以及政策保障措施，在更高层次、更大范围、更宽领域推动普遍建立法律顾问制度，无疑具有重要的现实意义和实践价值。

一、法律顾问制度的历史、现状及存在问题

律师制度恢复重建以后的法律顾问业务起步于企业。 1980年，一批走在改革前列的国有大中型企业适应企业转轨和合同管理的需要，开始聘请律师担任法律顾问，且发展迅猛。以山东省为例，截至 1983年底，全省律师担任法律顾问的单位只有194家（始有统计数据），次年就达到981家，而到了1985年就猛增到2011家，相当于1983年的10.37倍。这一时期，法律顾问除参加一些重大经济项目的谈判和经济纠纷的诉讼、调解与仲裁活动以外，还帮助顾问单位建立法律顾问室291 个，培训法律人才 2053 名，依法规范了合同的签订、履行和各项管理制度。为了推动企业法律顾问工作广泛、深入地向前发展，1986 年3 月，山东省政府办公厅批转了省工商局、经委、外经委和司法厅联合呈报的《 关于加强企业法律顾问工作意见的报告 》，极大地促进了企业法律顾问工作的开展。到 1990 年，全省律师担任法律顾问的单位增加到 6725 家，比 1983 年增长 33.66 倍。从 1983 年到 1990 年，全省律师为顾问单位办理经济法律事务17.58 万件，年均增长 90.33 %。

1985 年以前，律师担任法律顾问的单位主要局限于企业、事业单位、社会团体、其他组织和公民，政府法律顾问基本上处于空白。1986 年，根据中共十三大提出的“一手抓建设改革，一手抓法制”的方针，山东省司法厅开始提出开展律师担任政府法律顾问工作，促进政府法制建设，提高政府领导决策的民主化、科学化、法制化水平。1987 年上半年，山东省司法厅建议山东省政府聘请律师担任法律顾问，得到省领导大力支持。1988年1月，山东省政府正式行文公布，聘请 5 名律师组成法律顾问组，担任山东省政府的法律顾问。在山东省政府法律顾问团的示范带动和各级司法行政机关的大力推动下，全省律师担任政府法律顾问工作由点到面，逐步推开。为总结交流推广经验做法，山东省司法厅于1987年12月在曲阜市召开了首次全省政府法律顾问工作座谈会，提出到 1988年全省聘请律师担任法律顾问的县级以上政府要达到60%以上。会后印发了《会议纪要》，对律师担任政府法律顾问的重要意义、职责范围、工作原则、工作方法、权利义务、聘期和报酬等作了统一规定。1989年7月，山东省司法厅在烟台召开了第二次全省政府法律顾问工作座谈会。同年 10 月，山东省司法厅在总结前两年实践经验的基础上，印发了《山东省律师担任政府法律顾问试行规定》。11月，山东省司法厅代拟了以省政府办公厅名义下发的《关于加强全省政府法律顾问工作的通知》，要求各级政府和主管法律顾问工作的司法行政部门，切实加强对政府法律顾问工作的领导和管理，定期检查考核，使政府法律顾问工作逐步纳入规范化、法制化的轨道。司法部对此给予充分肯定，于 11 月下旬，在济南市召开了全国律师担任政府法律顾问经验交流会。

由于各级政府、司法行政机关对政府法律顾问工作思想重视、指导得力，到 1990年底，山东省律师应聘为县以上政府担任法律顾问的单位达到147家，占县级以上政府总数的 96%。仅据1988年至1989年6月统计，顾问律师参与县以上政府重大决策170余项，为决策提供法律意见、建议、论证和咨询167件（次），办理各项法律事务 3500 余件，协助政府处理重大信访、行政和经济纠纷 380 余件，为聘请单位避免和挽回经济损失 6 亿多元。1990年，山东省政府法律顾问组在讨论省政府准备提请省人大七届三次会议审议的《山东省计划生育条例》、《山东省保护老年人合法权益的若干规定》 时，经反复论证，提出修改意见 20余条。宁阳县一农民为房产纠纷连续 10 年进京上访，几经周折，未能解决，县政府委托法律顾问参与调查处理。法律顾问根据事实和法律提出的处理意见，得到县政府的采纳，终于使问题得到妥善解决。中央信访局在全国信访工作会议上，以此为例，充分肯定了律师担任政府法律顾问在协助政府办理重大信访中的作用。山东也成为全国最早开展律师参与涉法涉诉信访的省份之一。

在系统总结法律顾问工作开展十年来经验的基础上，山东省司法厅着手加强规范化、制度化建设。1990年9月，省司法厅制定下发了《山东省律师担任企业事业单位法律顾问工作细则》，1992 年 l 月又制定下发了 《山东省政府法律顾问工作质量达标标准》和《达标考评办法》。

在法律顾问工作的发展历史上，涌现了一些有全国影响的做法、模式，其中政府法律顾问工作以吉林省最为典型。1999年5月，吉林省人民政府印发《关于组建省政府法律顾问团的通知》（吉政函[1999]58号），顾问团由10名高级律师、5名法学专家组成，首席法律顾问由律师担任。2000年10月，吉林省编办《关于设立省政府法律顾问团办公室的批复》（吉编办[2000]64号），确定吉林省政府法律顾问工作办公室设在省司法厅，主要负责省政府法律顾问团的组织、协调、服务和日常管理工作，核定省政府法律顾问团办公室行政编制3名，处级领导职数1名。

2011年9月，经湖南省委、省政府批准，湖南省法律顾问团正式成立，将法律顾问的工作范围从政府扩大至党委，时任湖南省委书记周强亲自为法律顾问颁发聘书。法律顾问团团长由省司法厅厅长兼任，其工作内容和范围主要是为省领导机关的重大决策提供法律咨询服务。

在法律顾问工作的发展中，把基层的首创精神与上级的顶层设计相结合，也探索出了很好的经验做法。发轫于“一村一顾问”的山东省滨州市法律顾问全覆盖工程就是其中的典型代表。2008年，滨州市司法局在总结“一村一顾问”经验做法的基础上，由市司法局、经贸委、民政局、国资委、法制办、综治办、普法办七个部门联合发文，在全市推行“法律顾问全覆盖工程”，要求实现法律顾问工作对机关、乡村、社区、企事业单位全方位覆盖。经过几年的实践，效果明显，得到了滨州市委、市政府的充分肯定。2011年4月，滨州市委、市政府制定下发了《关于深入实施法律顾问全覆盖工程的意见》，要求建立规范完善、运转协调的农村、企业、政府、学校等法律顾问制度，设立市县乡三级政府法律顾问团。截至2014年上半年，滨州市共有699名律师、基层法律工作者为全市874家政府机关、事业单位、学校和1495家规模以上企业、5250个村居担任法律顾问，其中学校和村居法律顾问覆盖率达到100%，覆盖全市各行业各领域的法律顾问体系基本建成。菏泽市、泰安市泰山区先后开展了律师社区工作室、律师会客厅等工作。2013年6月，省司法厅出台了《关于进一步推进法律顾问全覆盖和律师社区工作室、律师会客厅等工作的意见》，在全省推广滨州、菏泽、泰安等地的经验和做法。

30多年来，法律顾问工作取得了巨大成绩。以山东省为例，截至2013年底，山东省律师共担任法律顾问31400家。其中，担任政府法律顾问2254家、担任企事业单位法律顾问24773家、担任其它社会组织及公民法律顾问4373家。多年的实践充分证明，推动法律顾问工作向普遍化、规范化、制度化方向发展，顺应了党政机关依法执政、依法行政的需求，顺应了经济社会发展和基层人民群众对法律服务不断增长的需求，顺应了法律服务业自身的发展规律，具有很强的生命力和广阔的发展前景。

目前，法律顾问制度主要存在以下问题：

一是全社会的法治意识、法治观念还有待提高，法治信仰、法治精神、法治文化正处于逐步培育过程中，“遇到问题找法律、找律师”没有成为全社会的广泛共识，对法律顾问制度的价值和作用认识还不到位，在一定程度上影响了普遍建立法律顾问制度的进程，法律顾问的覆盖率还很低，更谈不上形成完备的制度。2013年山东省16941名律师担任法律顾问的数量只有31400家，人均不到两家，而山东省已办理机构代码的机构有142万家，发展空间巨大。

二是少数政府机关仅仅把聘请法律顾问做门面、当摆设，法律顾问“顾”而不“问”。有些地方不注意发挥政府法律顾问事前预防法律风险的职能作用，往往是出现问题才找法律顾问事后补救。部分政府机关特别是经济欠发达地区的政府机关购买法律服务的理念、意识不强，法律顾问往往是无偿或廉价提供服务，这种做法违背市场规律，难以长久调动法律顾问的积极性，难以保证服务质量。

三是在推进政府法律顾问工作中有些地方的政府法制部门和司法行政机关缺乏沟通协调。有些地方的政府法制部门在组建政府法律顾问团时，有排斥律师的倾向。有些政府法律顾问工作开展多年的地方，法制部门与司法行政机关互不沟通，比如某市某区聘请多家律师事务所担任区政府法律顾问，但律师事务所的确定、聘书发放、组织管理、业绩考核、费用发放都由法制办负责，区司法局被排除在外。律师担任法律顾问是《律师法》确定的律师法定职责，某些地方把司法行政机关排除在政府法律顾问的管理之外，不利于对律师执业活动的监督指导。

四是能胜任高层次、复合型法律顾问的人才数量偏少。法律素质仅是法律顾问的基本素质，对于企业法律顾问来说，还要懂经营管理；对医院法律顾问来说，还要具备一定的医学知识；对政府法律顾问来说，还要懂国家的方针政策和机关的工作程序；有些法学专家担任法律顾问，理论水平较高但实务能力欠缺等等。同时，在大多数县域，律师人数偏少，远远不能满足普遍建立法律顾问制度的需求。

五是某些地方、某些行业比如金融系统、政府系统招聘法律顾问招投标办法科目设置不科学，招标时以价格为主要的衡量标准，低价竞争成为主要的竞标方式，导致劣币驱逐良币，一些综合实力强、综合素质高的律师事务所和律师因支付的费用不能保证基本成本选择退出，影响了法律顾问工作的质量和效率。

六是目前许多地方政府没有将聘请政府法律顾问的经费列入预算，往往是从其它科目调配资金支付法律顾问费用，这也是有些地方政府在聘请法律顾问招投标中比较关注价格的原因。

二、普遍建立法律顾问制度的目标任务和主要内容

普遍建立法律顾问制度的目标是构建党委政府主导、有关部门具体指导、广泛吸纳律师等法律实务工作者和专家学者参与的各类法律顾问制度体系。具体任务如下：（1）加强法治政府建设，推动省、设区的市、县（市、区）人民政府及政府组成部门、乡（镇）人民政府、街道办事处普遍建立政府法律顾问制度；（2）按照市场化和自主自愿原则，大力倡导在企业、事业单位（包括医院、学校、科研机构）、社会组织、村（居）社区等建立法律顾问制度，使这些单位、机构聘请法律顾问数量有较大增长。（3）通过建立组织协调、日常管理、业务指导、政策保障等制度机制，提升法律顾问质量和水平，推动法律顾问制度在更大范围、更宽领域、更深层次发挥作用，进一步促进依法行政、依法自治、依法经营、依法管理、依法办事。

普遍建立法律顾问制度涉及的主要内容有：

（一）政府法律顾问。其主要职责如下：（1）对政府或部门重大涉法行政决策的合法性、决策实施可能涉及的法律风险进行适法性审查，并出具书面法律意见；（2）应邀参与政府地方性法规、规章、规范性文件的调研、起草或者草案的合法性审查、法律论证；（3）对政府在对外交往、重大投资项目、重大招商引资活动中涉及的重要法律问题提供咨询、论证意见，受邀参加谈判，对有关合同、协议及其他相关法律文书进行起草、审查或修订；（4）在政府或部门作出具体行政行为前，从主体、事实认定、程序、适用法律等方面，提供咨询、论证意见；（5）对政府或部门的行政执法进行法律支持，受邀参与行政执法全过程的适法性把关服务；（6）受政府或部门委托，参与或代理涉及诉讼、仲裁、行政复议和听证、执行等法律事务；（7）参与信访接待、信访案件处理和行政调解工作并提供法律意见、建议；（8）协助政府处理化解群体性、突发性重大公共事件以及其他紧急法律事务；（9）参与下属企业的改制、重组、兼并、分立、清算、破产等活动；（10）为旧城旧村、危旧房、重大项目建设、新型社区和新农村建设等过程中涉及的征收安置、土地整理、收储、挂牌等提供全过程法律服务；（11）协助开展法制宣传、专项法律讲座、系统法律培训等工作；（12）受政府或部门委托，代为发布有关声明、公告及律师函等文书。

（二）村（居）社区法律顾问。其主要职责如下：（1）参与依法治理村（居）社区工作，协助订立、修改村规民约和管理规定，完善基层民主自治制度；（2）对村（居）委会重大决策的合法性、可行性进行研究论证并提供书面法律意见和建议；（3）协助建立、完善村（居）社区集体资产管理、运营、处置等程序，并对具体经济行为进行合法性审查；（4）对村（居）社区对外经济项目谈判中涉及的重要法律问题提供咨询、论证意见，对有关合同、协议及其他相关法律文书进行起草、审查或修订；（5）协助建立、完善村（居）社区设立企业的治理结构，为其对外经济活动提供咨询、风险防控等方面服务；（6）为村（居）社区企业设立、合并、分立、改制、重组、对外合作、清算、破产等提供法律服务；（7）为村（居）社区依法实施征地拆迁工作提供全过程服务，如调查摸底、相关法律文书起草、程序规范、村（居）民间纠纷协调、历史遗留问题解决等；（8）协助对集体土地流转进行合法性管控，完善相关程序，起草、审查或者修改所需法律文书；（9）受村（居）委会委托，参与或代理涉及诉讼、仲裁、执行、行政复议、听证等法律事务；（10）协助处理化解区内突发性公共事件及上级交办的其他紧急事务，陪同接访等；（11）协助调解处理区内村（居）民之间的民事纠纷；（12）协助开展法制宣传活动，提供日常法律咨询。

（三）事业单位法律顾问。其主要职责如下： （1）为重大决策提供法律咨询并参与其法律论证工作，出具相应的法律文书；（2）草拟、修改、审查在投资、采购和各类经济贸易谈判中所涉及的各类法律文书；（3）参与商务谈判及磋商，制定谈判策略与方案，在法律许可范围内最大限度维护其合法权益；（4）参加会议，对会议涉及的有关问题提供法律意见，防范法律风险；（5）参与起草、修订劳动人事管理制度,规范员工招聘、培训、福利、解聘等劳动人事管理；（6）起草和完善相关制度或法律性文书，将内部管理纳入法治化轨道；（7）受委托签署有关法律文书，代理民事、经济、行政诉讼和仲裁案件；（8）对单位员工进行法律培训,提高员工法制意识；（9）受邀参与招标投标活动，出具法律意见书及制作项目标书；（10）参与融资租赁、资产转让等其他重要经济活动，处理相关法律事务；（11）参与事业单位改制或资产重组,出具法律意见书和起草、审核相关法律文件；（12）对商标注册、专利申请等与知识产权相关的法律文件进行审核，并提供相关法律服务；（13）为具有一定行政管理和执法职能的事业单位提供法律咨询和服务。

建立事业单位法律顾问制度，应以推动建立医院、院校、科研机构法律顾问制度为重点，逐步建立起符合实际、适应需要的各类事业单位法律顾问制度。

（四）企业法律顾问。其主要职责如下：（1）参与企业全面法律风险管理，代理各类合同纠纷、侵权纠纷及其他纠纷，进行法律知识培训；（2）参与企业兼并、收购与重组，如拟定并购重组方案，法律审慎调查，交易流程及结构设计，交易文件的审查、起草、谈判，就交易的监管和批准等事项出具分析意见，就重大问题出具法律意见，协助项目交割及交割后的整合等；（3）参与企业资本市场运作，如境内及境外首次公开发行，上市公司再融资，境内外借壳上市，上市公司收购、合并、分立、重大资产重组、退市及恢复上市，上市公司治理结构，管理层激励计划及员工持股计划的设计，上市后合规管理，公司债券，企业债券，金融债券，短期融资券，资产证券化方案设计，资产证券化文件起草、审查，为资产证券化项目出具法律意见，协助资产证券化项目报备监管机构审核；（4）为企业国际化提供法律支撑，如投资目的地国法律环境及法律风险分析，境外投资法律尽职调查，交易结构设计，交易文件起草、审查，商业谈判法律支持，协助完成政府部门的审批、备案、登记程序，协助完成并购融资，就重大问题出具法律意见及并购后合规运营支持；（5）为企业知识产权提供法律保护，如企业知识产权保护体系的规划、建立，专利、商标、著作权保护，互联网、电子商务法律支持，商业秘密保护，反垄断调查支持及对抗不正当竞争行为；（6）规范企业劳动用工制度，如协助企业制订整体劳动关系及人力资源管理方案和制度，排查劳动用工法律风险，协助起草员工个人、集体劳动合同、培训协议、不竞争协议及保密协议，协助编制员工手册和公司内部规章制度，国企改制或主辅分离中的职工身份置换、人员安排、补偿事务，公司重组、破产及清算程序中的人员转移、解散与安置，劳动保护、社会保险、工伤及职业病事务，处理劳动争议；（7）参与企业破产与清算，如破产清算法律咨询，拟定破产、清算预案，参与破产及清算程序，拟定债务重组协议，出具破产清算法律意见；（8）服务小微企业创业兴业，为小微企业设立提供有关出资者责任、出资方式、公司设立程序、公司设立法律效力等法律咨询服务，协助起草公司章程、股东间出资协议等内部文件，指导企业办理出资资产评估、营业执照、税务登记等公司经营所必需的证照；（9）根据企业委托或要求，办理其他法律事务。

（五）社会组织法律顾问。其主要职责如下：（1）为社会组织的成立、变更、终止提供法律服务，如成立备案、章程修改核准、规范化运营及注销，分支机构、代表机构的成立、变更、注销阶段的相关法律服务；（2）为社会组织各类诉讼和非诉讼纠纷的解决提供法律服务，诉讼方面主要为民事纠纷、行政纠纷和其他各类诉讼纠纷，非诉讼方面主要是为会员解答各类法律咨询，制定、审查、修改合同、章程等各类法律文书，为会员提供专项法律培训，在会员中开展普法教育；（3）在反倾销领域提供法律服务，协助社会组织代理中国企业在国内起诉反倾销和在国外应诉反倾销业务；（4）加强对工作人员法律意识、法律素质、法律价值理念和法律实务能力的培养；（5）法律风险防范服务，如提供日常法律事务咨询，提供最新法律、法规及相关最新信息，解读法律、法规，完善内部治理结构，列席会议和防范具体法律风险；（6）为社会组织会员法律风险和经营风险的预测与防范制定方案；（7）为知识产权法律规划，企业并购，公司治理结构规范，挂牌、上市、融资，项目投资及商务谈判提供法律服务。

（六）探索建立各级党委、人大、政协及人民团体法律顾问制度。其主要职责如下：（1）协助党委完善规范性文件，参与重大决策适法性审查和建立科学的法治建设指标体系和考核标准，助力党委依法决策，发挥智囊作用；（2）协助人大审核法律文件，提高立法质量；（3）协助应对突发事件，化解社会矛盾；（4）协助人大代表和政协委员提出和修改涉法议案、建议和提案；（5）为领导干部依法履行职责提供法律服务；（6）帮助人民团体拟定、修改章程，协助处理涉及的具体法律事务。

三、普遍建立法律顾问制度的方法、路径及保障措施

（一）方法和路径

一是明确组织领导机构和牵头、参与单位。在省级层面推进这项工作，组织领导机构是省委社会体制改革专项小组，作为十八届三中全会提出的一项改革任务，专项改革小组对这项工作起着牵头抓总的作用，应当就政府、村（居）社区、企事业单位、社会组织等普遍建立法律顾问制度的指导思想、目标任务、主要内容、方法步骤和工作保障提出明确要求。同时，普遍建立法律顾问制度还涉及许多政府部门，应根据不同政府部门的职能要求，明确建立每一领域具体法律顾问制度的牵头负责单位和参与单位，负责研究制定本领域具体意见或实施方案并负责工作落实。

实践中通过党委政府的顶层制度设计，也是一种有效的方法和路径。2014年6月，山东省委、省政府下发通知，《法治山东建设纲要》正式实施，提出要“实施法律顾问全覆盖工程，在党委、政府、企事业单位、行业组织、社会团体、村（居）委会普遍建立法律顾问制度”。2014年5月，山东省人民政府办公厅下发《关于建立政府法律顾问制度的意见》，明确要求各市人民政府应当在2014年9月底前，各县(市、区)人民政府应当在2014年12月底前，普遍建立政府法律顾问制度。2014年5月，广东省委办公厅、省政府办公厅下发《关于开展一村(社区)一法律顾问工作意见》，要求省社会体制改革专项小组统筹指导开展一村(社区)一法律顾问工作，各级司法行政部门具体组织实施，各级相关部门积极配合。乡镇(街道)党委、政府负责协调和落实各项工作任务，村(居)委会积极配合。文件规定，建立政府购买服务与适当对村(社区)法律顾问公益性服务进行经济补贴的经费保障机制，给予每个村(社区)每年不少于1万元经费支持。广东各级人大将把开展一村(社区)一法律顾问工作纳入对各级政府依法治理和依法行政工作的监督内容。司法行政机关每年要对律师事务所和律师参与一村(社区)一法律顾问工作开展监督检查，检查结果要及时向同级政府及上一级司法行政部门报告。

二是加强工作的协调配合。推动某一领域普遍建立法律顾问制度，其主管部门是主发动机、主推动力，而鉴于担任法律顾问的主体是律师，主管律师的司法行政机关的作用不可或缺，只有两者加强协调配合，才能高质、高效地推进普遍建立法律顾问制度。以山东省出台的《关于普遍建立法律顾问制度的实施意见》为例，推进政府法律顾问制度的牵头单位是省法制办，参与单位是省司法厅、省财政厅；推进村（居）社区和社会组织法律顾问的牵头单位是省司法厅，参与单位是省民政厅；推进企业法律顾问制度的牵头单位是省国资委、省经信委，参与单位是省司法厅、省金融办、省中小企业局；推进院校、医院法律顾问制度，省教育厅、省卫计委分别是牵头单位，省司法厅均是参与单位。2014年6月，日照市司法局与日照市东港区政府联合召开构建法律顾问服务体系工作会议，在东港区试点开展“通过政府购买法律服务方式构建法律顾问体系”，要求东港区各级政府及政府部门、村居（社区）采用政府购买服务方式，全面聘任法律顾问，指导规模以上企业进一步健全法律顾问制度。

通过主管部门联合发文的形式，推进某一领域的法律顾问制度建设，也是一种有效的方法和路径。2014年3月，浙江省司法厅、省工商联联合出台《关于建立商会法律顾问制度的指导意见》，要求全省各级司法行政机关和工商联要发挥各自职能优势，组织、引导和鼓励全省行业商会、基层商会、异地商会等通过聘请律师或者基层法律服务工作者担任法律顾问的方式，建立商会法律顾问制度。

三是加强制度建设和业务指导。普遍建立法律顾问制度，在组织领导、职能职责、权利义务、日常管理、业务指导、聘任解聘、业绩评价、考核奖励、工作经费等方面要建立健全工作制度，切实加强对法律顾问的监督管理。律师协会作为律师行业管理的自律性组织，制定起草各类法律顾问工作规则、业务指引和操作规范，负责出台有关律师服务收费（包括诉讼、非诉讼）管理办法、标准的指导意见。

（二）保障措施

一是建立经费保障机制。认真贯彻落实中办发[2010]30号文件关于“建立健全律师担任政府法律顾问和从事公益性法律服务经费保障机制，采用政府购买和财政补贴相结合的方式，对律师担任政府法律顾问以及参与信访、调解、社区工作等公益性法律服务给予必要的补贴”精神，认真贯彻落实《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发［2013］96号）文件精神，以政府法律顾问为重点，建立非企业类、非营利类组织和单位法律顾问经费保障机制，建立完善政府及其他非企业、非营利类组织购买法律服务的需求评估、成本核算、招投标管理、质量控制、绩效考核、监督管理等机制。

二是加强队伍建设。司法行政机关、律师协会与相关行业的主管部门，联合加强以律师队伍为主的担任各类法律顾问人员的专业培训和业务管理，全面加强法律服务机构和队伍的执业监督，进一步加强法律服务业行风建设，端正执业理念，提升执业公信力，提高综合素质和服务能力，确保公正廉洁、服务到位。建立覆盖不同领域、层面和业务专长的法律顾问人才库，将优秀法律顾问人才纳入本地区重点开发人才资源项目，重点加强对急需紧缺的复合型、高层次法律服务人才的培养和引进，努力提高法律顾问的质量和服务水平。

三是加强宣传表彰工作。加强对普遍建立法律顾问制度工作的宣传推广，增强党政机关和社会各界对普遍建立法律顾问制度工作的认同和支持，营造良好舆论氛围。充分挖掘典型事例、典型人物，并对在推动普遍建立法律顾问制度过程中作出突出贡献的单位和个人进行表彰奖励，发挥典型示范作用。通过召开理论研讨会和经验交流会，及时总结推广各级各部门推动建立法律顾问制度的好经验好做法，不断推进和深化法律顾问工作向广度和深度发展。在总结提炼经验的基础上，不断完善有关工作制度，建立健全长效机制，切实把工作中的一些有效做法和成功经验固化为制度成果，力争将普遍建立法律顾问制度办法列入山东省地方立法。

小结

党的十八届三中全会召开后，法律顾问工作特别是政府法律顾问等非企业类、非营利类组织和单位法律顾问工作有了长足的推进。山东省2014年上半年全省律师担任法律顾问数量同比增长了14.6%，比数量快速增长更为可喜的是各级政府及非企业类、非营利类组织和单位购买法律服务的理念不断增强，山东省2014年上半年律师担任法律顾问的业务收入同比增长了57.6%，以往习惯于律师提供免费服务的做法开始扭转，这不仅有利于提高法律顾问工作的质量，而且有利于调动广大律师的积极性，促进法律顾问工作可持续发展。党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，全面推进依法治国的伟大实践，对普遍建立法律顾问制度提出了更高的要求，法律顾问工作必将在法治中国建设中发挥更大的作用。

（责任编辑 张文静）